深化监察体制改革的若干思考

夏文忠

(浙江工商大学 法学院，浙江 杭州 310018)

国家监察体制改革是我国政治局面的新发展，是对传统分散模式下的监察体制的突破与创新，是党通过监察委员会预防和惩戒国家人员腐败现象的进一步权力优化。2016年12月25日全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《改革试点决定》）①参见《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过），载《人民日报》2016年12月26日第04版。，监察体制改革正式上升为国家政策。习近平总书记在十九大报告②参见《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登》，载《人民日报》2017年10月19日第02版。中强调，要深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，并制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。《国家监察法》的正式出台，回应了党和国家人民的期盼，国家监察权正式加入“中国大陆政治权力的新族”[1]。但也因《监察法》未有充足的试点经验支撑便迅速出台，导致司法实务中部分疑难问题难以及时跟进法律的适用。如何继续化解机构人员转隶难题、如何避免拥有诸多权力的机关出现权力滥用情况、如何合理衔接监察委员会与其他司法机关是深化监察体制改革推进过程中仍需探讨的问题。结合监察委员会的自身性质与刑事诉讼的衔接问题，有必要从以下三个方面弥合实践分歧。

一、机构与人员转隶难题纾解

《监察法》以单章形式明确监察机关及其职责的问题，仅有两条涉及监察委员会的产生与组织架构，主要内容为明确监察委员会由人大产生，且对其负责。但司法实务中，监察委员会的人员主要是由检察机关的反贪反渎部门与纪委工作人员转隶组成，且目前已完成了大部分人员与财物的转隶，但仍存在着部分难以纾解与互相推诿的情况亟待解决。

北京市监察委主任张硕辅针对机构与人员转隶问题表示，北京市“市区两级本着精简高效原则，整合资源、调整结构、盘活存量，做到了机构、编制、职数‘三不增’”。意味着纪委和监察委合署办公，实际上就是原纪委工作人员加上检察机关转隶人员，不会再额外增加其他人员。

试点期间，三试点地区均采取职务犯罪侦查权从检察机关整体剥离的方式，转隶部门仅指反贪、反渎、预防三个部门。总结目前的试点经验，直接或间接参与职务犯罪案件办理的部门一般会做如下处理：第一，监所检察部门与控告申诉部门仅剥离其涉及职务犯罪相关职能，不对其进行转隶；第二，公诉机关不属于转隶范围。目前学界与实务界对其有较大争议的是公诉部门对于监察委员会移送的职务犯罪案件是否拥有自侦权问题。笔者认为，检察权与监察权独立行使的情况下，检察权不应再拥有对职务犯罪的侦查权能。对于证据不足的案件，公诉机关应当退回补充侦查或予以不起诉决定方可体现检察机关的权属职能；第三，检察技术部门与司法警察部门等从事相关职务犯罪侦查辅助工作的部门及其人员由于编制、序列和待遇的特殊性，暂不属于转隶对象。

派出检察院如具有职务犯罪侦查和预防权的部门，是否需要转隶，成为现实中亟待解决的难题。事实上，实践中有许多根据派出地区实际情况和工作需要设立的派出检察院。一般情况下，如果被派出检察院的职务犯罪侦查和预防部门属于派出其检察院反贪反渎预防部门的一部分，则其应当编入转隶范围毋庸置疑。但实践中存在一种特殊情况，即由派出检察院内设相关履行职务犯罪侦查和预防职能的部门，其所享有的职务犯罪侦防权不完整，且该部门也不属于派出其检察院职务犯罪侦防部门的组成部分。对于此种情况，笔者认为，派出检察院的该类机构及其人员不应属于监察体制改革中需要转隶的范围。该机构的存在是为适应派出地区实际需求的机动性部门，应将其视作与派出其检察院的配合辅助部门。实践中该类型部门往往需要身兼数职，职务侦查防控只是其职能范围的一部分，不应将其简单的视作职务侦防部门。至于其工作人员是否需要转隶应当取决于在检察院的编制是否属于反贪反渎预防部门而定。

二、留置手段的争议

“双规”在监察体制改革之前是针对腐败最有效的，也是广受争议的手段。同样，《行政监察法》中规定的“指定的时间，指定的地点”由于法律文本的模糊性，实践中难以把握，其合法性往往容易受到质疑。监察体制改革的重要一步即以留置手段取代“双规”“两指”，留置手段的合法性与正当性在一定程度上能够反映监察体制改革是否符合法治的要求。《监察法》规定，监察机关经审批可以留置被调查人，且对于留置的程序性问题充分予以明确。但该法尚未明确留置措施本身的合宪性，及其与刑事诉讼法如何衔接的问题。

我国的“留置”一词源于日本“留置场”的称谓，同“拘置所”一样，其执行的都是逮捕后的羁押措施，因而，“留置”、“拘置”并非“逮捕”以外的其他措施[2]。有日本学者指出，“逮捕”一词有广义、狭义之分，宪法中 “逮捕”一词应作广义理解，“可以解释为把拘提、拘留也包括在内”，宪法关于刑事诉讼手续的原则按照情况也适用于在其他场合对身体自由的限制，至于逮捕之后的拘禁（羁押）条件更为严格[3]。美国学者指出，广义的逮捕 “有时指相当于逮捕的拘捕，事实上的逮捕，或者为了宪法目的之逮捕，逮捕涉及任何在一些重要方面明显类似于正式逮捕的拘捕”[4]。我国的《人民警察法》将“留置”一词引入并赋予其不同含义①《人民警察法》第9条第2款：“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时，并应当留有盘问记录。”，是一种间介于行政警察活动与刑事司法活动之间的措施。监察体制改革将留置措施引入，取代“双规”“两指”，应视为宪法中的“逮捕”。因此，监察委员会拥有的留置权力应当受到司法机关的制约才能确证犯罪嫌疑人的权利受到保障。毕竟，设立留置措施的目的“不是为了控制公权力本身，而是为了控制和规范公权力怎么行使，按照什么样的步骤和什么样的方式去行使”[5]。

具体而言，针对留置的时间，《监察法》规定留置统一适用“3+3”模式，即采取留置措施时间一般为3个月，报上级监察机关批准可延长一次，也即3个月。童之伟教授认为，应当考虑省级以上（包括省级）监察委员会决定采取留置措施的时间维持不变，省级以下监察委员会决定采取留置措施的时间改为30日，经报批可延长一次，也即30日。相对而言，笔者更赞成《监察法》的规定。留置措施的时间在科层式体系下应具有结构统一性，以级别区分留置时间并不能完全令人信服。如果说留置民营企业家对于地方经济发展与民生就业产生的负面影响较大的话，省部级以上官员的缺位或许对整个地区的政治、经济、民生影响要远超过一个县级干部。因而或许可以统一留置措施时间，在延长报批上设置更严格的程序。就对象而言，《监察法》已针对公职人员与有关人员的范围进行了明确，且学界在此方面已有较多论述，因而不再赘述。但需要注意的是，留置措施不应越俎代庖，适用于违纪和一般违法案件的被调查对象。就程序而言，《监察法》已对留置措施作了相应的规定，但一方面因为留置时间较长，笔者建议可以参考刑事诉讼中的批准逮捕机制，由检察机关或者人民法院审查、批准、监控留置措施的适用，也算是另一种监督方式；另一方面，监察机关采取留置措施时应当重点参考《刑事诉讼法》关于人身拘禁的有关条文。而对留置场所的设置、管理和监督，《监察法》仅规定要依照国家有关规定执行，未予以详细说明。

三、对监察委员会自身的监督：防止成为“超级机构”

一切有权力的人都容易滥用权力[6]。事实告诉人们，权力失去制约和监督就会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败[7]。设立监察委员会的目的是“以权力制约权力”[8]，然而“对公权力的制约不能以单一机制来完成”[9]。唯有将监督机制与制衡机制相结合，方能构建完善的权力制约机制[10]。十八大以来的五年时间里，中央纪律检查委员会共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，纪律处分厅局级干部8900余人[11]，反腐领域取得重大成果。“一把手”违法乱纪现象，究其原因，最重要的一点是因为他们手中的权力过于集中，而又得不到有效的制约和监督[12]。对于统合了行政监督、预防腐败和职务犯罪侦查职能的监察委员会而言，只有严格其监察权力，完善外部权力的监督，才能从根本上防控其成为新的腐败滋生地。

在今年召开的国家监察法立法座谈会中，有立法工作者表示监察委员会的调查与侦查无关，因而不受检察机关的监督，在该阶段律师不得介入。只有在移送审查起诉后，才正式适用《刑事诉讼法》。笔者认为这种将国家监察体制游离于刑事诉讼法领域之外的思想严重忽视以人权保障为重心的诉讼价值，极易造成不受约束的“超级机构”的诞生。应当注意，《宪法》规定“任何公民”都享有宪法和法律规定的权利，担任公职的公民应当且一定包含在“任何公民”之内。连涉嫌故意杀人罪的普通人在侦查阶段都享有辩护权，更何况是涉嫌职务犯罪的公职人员。因而《监察法》应当尊重《刑事诉讼法》的相关规定，不能肆意突破人权保障的价值底线。

法律上对于监察机关的监督有赖于监察措施与司法行为的合理衔接，平衡监、检、法的权力制约效用。对于检察机关而言，监察机关在办理职务犯罪案件时，如采取留置措施后，符合逮捕条件的，应当立即与检察机关衔接，由留置程序转为逮捕；检察机关在审查监察机关移送的案件时，证据不足的应及时退回补充侦查或审查后决定不予起诉，这一点已然在《监察法》中予以明确；监察机关适用留置程序应当由司法机关批准。目前《监察法》针对仅规定被调查人及其家属有权利向监察机关申诉，不服申诉的可以向上一级监察机关申请复查。对于人民法院而言，监察机关采取留置措施导致被调查对象权利受损，应当赋予其提起诉讼这一救济途径。一旦监察机关作出不予起诉决定或在审理中判定被告人罪名不成立，监察机关便可能需要承担相应的国家赔偿责任。至于被调查人可以提起何种诉讼程序，在《行政诉讼法》制定之前，我国行政诉讼制度就曾借助《民事诉讼法》落地。《监察法》在未来的修订中完全可以作出特别规定，以《行政诉讼法》为载体赋予被调查人提起救济权力的合法途径。

在衔接司法监督以外，对于监察委员会的监督还可以强化人大的监督。监察委员会由人大产生，自然要接受人大的监督，但当前人大监督工作还是一个薄弱环节[13]。《监察法》对此作了专门规定①《监察法》第53条规定：“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”，但仔细考察发现，该条文中三款内容仿若仅为人大开了一个“旁听权”，未形成实质有效的监督体系。因此，有学者建议在层级较高的各级人民代表大会内增设对应的常设机构，对口加强对监察委员会的监督。设在相应级别人大常委会的机构应属于专门委员会，可称为“监察监督委员会”[14]。加强人大对监察委员会的监督，势必要加深其参与权与决策权。只有以人民意志作为最后的监督堡垒，才不会使监察委员会偏离自己的“人民性”本源。

《监察法》列举了多项监督方式，譬如公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。观察试点经验，北京、山西、浙江在试点中极力破除成为“超级机构的”质疑，一方面认真落实监督执纪工作规则，严格执行集体决策、请示报告、涉案款无管理等规定，另一方面建立打听案情、过问案件报告和备案制度，形成了严密的自我监督体系。笔者认为，或许可以以“权力清单”模式细化监察委员会的职责与权限，以“负面责任清单”规定对监察委员会及其工作人员的追责机制，防止监察权的滥用。多重监督特别是不断加强的监察体系内部自我监督，将确保监察委员会的权力在党的领导下始终在法治的轨道上正确运行。