论新时代党内巡视制度的问题与对策

张 异，李 戈

（西南政法大学 刑事侦查学院，重庆 401120）

习近平总书记在十九大报告中提到了十八大以来的五年，党内巡视制度作用明显，实现了中央和省级党委巡视全覆盖。习总书记在对未来工作规划时提到健全党和国家监督体系，强调深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网①。自十八大以来我党反腐力度空前之大，“不敢腐”“不能腐”“不想腐”表明了反腐败斗争的阶段性成果和党中央继续大力惩治腐败的决心。2018年3月20日，第十三届全国人大第一次会议通过了《国家监察法》，标志着中国监察体制改革的不断深入以及反腐工作的阶段性成果，我国反腐的决心更加坚决。

在监察体制改革的新时代，党内巡视制度必然面临着重大挑战。我党的党内巡视制度存在已久，不同的时代、不同的政治环境下的做法各不相同，新时代党内巡视制度对于反腐具有极其重要的意义。十九大新篇章把巡视巡察制度明确下来，释放出我党对党内巡视巡察制度的极端重视的信号。十九届中央纪委二次全会已经召开，新一轮的巡视巡察已经在全国各地陆续展开。如何在新时代发展和完善党内巡视制度，如何将党内巡视制度与2018年3月刚刚通过的《国家监察法》有效契合，实现反腐工作高成效，成为现阶段工作重点。

一、党内巡视制度的现状

1.现阶段党内巡视制度实践情况

十八大以来，中央巡视工作领导小组在一届任期内完成了12轮巡视工作，创造了一届任期内党内巡视全覆盖的历史。根据中纪委网站的消息，十八大以来中央巡视小组以按板块分类实现“板块轮动”为目标，将巡视工作细分为277个具体的任务，具体细化到地方、部门、央企、金融、事业单位、中管高校等板块。中央巡视小组按板块一步一步完成巡视全覆盖任务：2014年第四轮常规巡视实现了对31省市区以及新疆生产建设兵团的党内巡视全覆盖；2015年中央巡视组对中管国有重要骨干企业和中管金融单位开展第八轮巡视工作；2016年中央巡视组对中央部门和事业单位开展第十一轮专项巡视工作；按照中央纪委7次会议要求，2017年3月中央巡视组开始对北京的29所中管高校党委进行第十二轮巡视工作，并在2017年上半年完成对中管高校党委的巡视全覆盖；自2016年中央第九轮巡视工作开始，中央开始对北京、天津、重庆等12个省市进行再巡视，即对已经完成巡视工作的地区进行“回头看”，在再巡视过程中发现了许多隐藏在党员队伍中的问题干部；2017年中央第十二轮巡视工作对内蒙古、云南、山西以换届纪律与党员的政治纪律为巡视重点进行再巡视工作②。

2018年2月中共中央印发了《中央巡视工作规划（2018-2022年）》，该规划制定出了十九大召开后五年内的巡视工作的总体要求，从规划上肯定了巡视工作在从严治党的历程中的重要地位，目前全国各地陆续开始开展新一轮巡视工作。中央巡视工作领导小组组长赵乐际于2018年2月2日出席中央第一轮巡视工作动员部署会并公布了十九届中央第一轮巡视安排，十九届中央第一轮巡视细分了15个巡视工作组，巡视周期从2018年2月22日至5月23日。

十八届中央十二轮巡视工作收获颇丰，不仅有工作思路上的创新，还有工作方法上的多样与高效，在全国各地积累了许多宝贵的经验：

第一，在组织形式上，由“常规为主”到“常规专项结合”，增加巡视批次和巡视力度，采取“一托二”“一托三”的工作方式开展工作，2013年第一轮巡视首先从内蒙古、湖北、重庆、贵州、湖北等展开，2013年第二轮巡视工作从山西、吉林、安徽、湖南等省份展开，2014年在北京、山东、河南、辽宁、宁夏等省份开展第一轮巡视。

第二，在工作方式上，用“板块轮动”代替了传统的按部就班的巡视工作，将关联单位合并巡视，创新回访式巡视方法等；在巡视工作队伍建设上，从最开始的巡视工作队伍人手不足到后期队伍结构优化，形成巡视工作队伍人才库，从诸如纪检、组织等其他部门抽调优秀的党员干部参加巡视工作，壮大了巡视工作队伍的力量，为巡视工作全覆盖提供了人力保证。

第三，从巡视工作进度上，呈现出逐步加快的特征，2013年度巡视党组织占总任务比重仅为9.4%，2015年和2016年该比重已经上涨至38.1%和37.9%，省市区巡视进度加快不仅仅只反映在上述比值上，更在发现问题数量和类型上有所体现；十八大以来省区市发现违反“六项纪律”方面问题多达14万个，其中涉及厅局级领导干部的多达1万余起，涉及县处级干部的案件达到3.96万件，领导干部违规违纪问题线索5.8万件；具体问题整改情况良好，根据中纪委官方网站统计数据，巡视反馈的近10万个问题整改率达到百分之八十八，近九成的整改率是巡视工作成果展示③。

第四，在巡视组组长授权问题上，实现一次一授权，巡视组长在事前对于自己将会去何地巡视、去哪个单位巡视并不知情，通过一次一授权，排除人为因素的干扰，提高巡视制度的效率。

第五，在巡视工作的实践中，巡视组的工作人员可以列席相关单位的党组织有关会议。通过列席会议及时全面地了解相关单位的情况，以便及时向中央反映巡视情况和巡视成果。

在全国各省市区巡视巡察工作中，各地根据本地区本单位具体情况，在巡视制度实践创新和巡视方法上有所突破，涌现出许多值得推广和借鉴的巡视工作思路。例如，在四川彭州地区实行巡视巡察专报制度，传到整改压力，实现“点对点”传导④。四川省彭州市委巡察办通过《巡察专报》作为传导媒介，向市委、市政府领导通报有关巡视巡察情况，并将督促巡察整改工作纳入市领导主体责任清单。市委、市政府领导通过该《巡察专报》，及时全面了解每一轮巡视巡察工作中发现的问题，并督促整改，该举措是对《巡视工作条例》的具体实践创新，从细节实处出发落实党内监督。广东惠州探索异地交叉巡视巡察制度，在惠州市县两级派出14个巡察组，县区巡视巡察组由市委统一领导调度，做到巡视巡察时间、力量调配统一⑤。通过尝试异地交叉巡视巡察，减少因人为原因造成的干扰，避免因为熟人而违反相关巡视巡察规定，做到对问题精准定位并及时反馈。全国其他地区在巡视巡察工作中也有实践上的创新，在此不多加赘述。

2.监察法中涉及党内巡视制度的规定

2016年12月十二届全国人大常委会通过了在北京、山西、浙江三省施行监察试点改革的决议。经过一年多的实践，国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制可推广的经验。十三届全国人大一次会议于2018年3月13日上午在人民大会堂举行，听取全国人大常委会关于监察法草案的说明。国家监察法正式文本于2018年3月20日通过，自此国家监察体制改革在法律上有了依据。

正如第十二届全国人大常委会副委员长李建国在监察法说明中提到的，制定监察法是总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要⑥。制定监察法是将党内监督制度与国家监察制度有机结合在一起，创制新时代富有中国特色的监察体制道路。虽然在国家监察法出台前党内监督已经实现全覆盖，但是对于行使公权力的“公职人员”并未实现监督全覆盖，存在着对“行使公权力的非党内公职人员”的监督漏洞。监察体制改革的深入推进，成立了监察委员会，并将之与党的纪委合署办公，履行纪检和监察的职责，在党和国家形成巡视、派驻、监察全覆盖的有机统一，实现对所有行使公职人员的监督全覆盖。

监察委是行使国家监察职能的专职机关，而监察法是对所有行使公权力的公职人员监督的法律依据。监察法的内容自然会有涉及党内巡视制度，毕竟在我国的公务员有相当部分是中共党员，而党内巡视制度是对党员的监督制度。以下举例说明监察法中涉及党内巡视制度的相关规定。

在监察法第二章“监察机关及其职责”第十一条列举了监察委员会的职权项目⑦。其中大多数内容与党内巡视制度规定的近似，例如《巡视工作条例》第十五条列举了巡视组对巡视对象的巡视工作，着力发现以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等问题，监察法第十一条包含了相关的内容［4］。从监督范围上看，《巡视工作条例》是对中共党员的党内监督条例，而国家监察法是对所有行使公权力的工作人员的监督，行使公权力的工作人员有相当部分是中共党员，监察法的监督是囊括了党员的，因此在监察法中规定的监察职权项目会涉及党内巡视制度。监察法对监察委员会职责的规定，目的在于使得监委在职责上与纪委相匹配，解决合署办公后出现分工混乱和职权不一致等情况的出现。

《监察法》第十二、十三条规定了派驻、派出监察机构、专员以及相关职权内容⑧。监察法十二、十三条设置目的在于监察委员会及时、全面了解监察对象的动向，做到对全体公职人员的监督，将监察情况牢牢掌握在手中。派驻监督是我党党内监督的重要方法之一，通过向地方机关或者单位派驻工作组，实现党内监督的全覆盖。监察法将派驻、派驻监察机构以立法的形式明确规定实现了监察委与纪委合署办公后法律制度上的衔接。巡视制度作为党内监督的重要制度，其工作的方式基本上以巡视组进入各巡视单位为主。因为监察法规制内容是全体行使公权力的公职人员，所以其派驻、派出监察机构也包括了针对党员公职人员的巡视制度。该法条的设置也是为了有机衔接纪委和监察委工作，为国家监察体制改革提供法律保障。

二、新时代党内巡视制度存在的问题

在巡视制度运行实践中，党内巡视制度尚存在以下一些问题，遇到一些挑战。

1.部分被巡视单位和相关人员思想不重视，对巡视工作不配合

实践中绝大多数被巡视单位负责人和其他工作人员对巡视工作思想上高度重视巡视工作，积极配合完成巡视，但是存在极个别的单位和相关人员对巡视工作不重视，带有抵触情绪面对巡视组成员，将巡视工作当作普通的整顿应付了事。被巡视单位及个人思想上的不重视和抵触将会严重影响巡视工作的进程和效率，导致无法发现存在的一些问题，自然就无法解决问题。2015年7月至9月，河南焦作市委第三巡视组巡视市住建局期间，发现焦作市城建公司工程部部长以及技术部部长由于工作不认真，未将实际备案资料上报巡视组，造成不良影响，焦作市委对于相关负责人给予党内处分⑨。

2.巡视组部分人员业务素质不过硬，对于巡视工作中的再巡视和督促整改的监督衔接性不强

巡视组成员是临时从各机关或单位抽调的，在巡视期间承担巡视工作的职责，在巡视结束后回到各自单位进行原本的工作，对于巡视工作的工作技巧和工作方法了解和掌握情况不尽相同，这使得巡视组成员的业务素质无法得到保证。在实践中，再巡视和督促整改的工作往往会由新组成的巡视组负责，会存在衔接性问题的挑战。另外，对巡视组本身的监督力度和效果存在疑问。巡视组的任务是代表中央巡视领导小组对全国各地区的机关和单位进行巡视工作，并向中央巡视领导小组汇报工作，因此对巡视组的监督更加重要。而从目前情况来看，对巡视组本身的监督尚存在不足。《巡视工作条例》中有对巡视组成员的五项要求，总的来看包括自律性要求和业务性要求，巡视组成员的基本信息会向被巡视单位公布。在实践中存在有巡视组成员工作不认真，甚至渎职的行为。

3.巡视方法创新不足，工作成果转化效率不高

当前巡视工作主要包括听取工作汇报、列席相关会议、受理来信来访来电、召开座谈会、个别谈话、民主测评、走访调研等方式开展，其中部分方式在实践中效果并不好。有些工作方法如果被巡视单位恶意利用，例如事前统一民主测评结果等，将会使得巡视工作失去意义，巡视工作方法创新决定巡视成果。巡视工作重视开始的巡视，忽视发现问题后的整改。巡视工作包含以下流程：巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈、移交督办五大流程，实践中存在重视开始阶段的巡视工作，发现问题后对于督促相关单位解决问题的力度不及巡视了解与汇报阶段，影响巡视成果的转化。

4.党内巡视制度与国家监察法契合衔接不完善

伴随国家监察体制改革，监察委员会与纪委合署办公，监察法的立法目的之一在于实现监察法与党内法规的有效衔接。然而，现阶段我国国家监察法和党内巡视制度的契合问题仍然需要解决。

《国家监察法》是法律，是由第十三届全国人大通过产生的法律。而规定党内巡视制度实施细则和方式的主要是《巡视工作条例》以及《党内监督条例》，属于党内法规。

由于性质的不同进而调整的范围自然存在差异。《国家监察法》在第一条中阐明“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”，而《党内巡视工作条例》在第一条说明本条例的制定旨在“加强党内监督，规范巡视工作”，党内监督仅包括对中国共产党党员的监督，范围要小于监察法所规制的所有行使公权力的公职人员。监督范围的差异造成了党内巡视制度与国家监察法的契合难免存在问题。

首先，对于在巡视过程中发现的存在腐败行为的党员，在具体的实践中应当先按照国家刑事法律定罪量刑审判还是先交由党内法规处理，二者之间的优先顺序或方式在监察法中并没有明确规定，由于法律与党内法规的适用边界会在实际案件中出现模糊，这将造成监察法作为国家法律与党内巡视制度作为党内监督制度存在衔接漏洞，进而影响案件处理的效率。其次，监察委员会与纪委合署办公后，同一组织实体同时承担党纪检查、行政监察、刑事调查多方面的职能［5］。但是党纪调查和刑事案件调查是存在明显的区别的。由于监察法并没有对该问题以法律条文的形式予以规定，因此存在着党内巡视制度与监察法法条规定契合问题。

当前党内巡视制度主要由《巡视工作条例》和《党内监督条例》加以规定。在《巡视工作条例》第六条规定了巡视工作领导小组的职责；第八条规定了巡视工作领导小组办公室的职责；第十条说明了实行巡视组长负责制等。尽管党内的法规对巡视制度进行了相关规定，但是涉及具体的权力细化和权力边界划定这些实践工作中容易暴露问题的地方，《巡视工作条例》和《党内监督条例》并没有予以细化，而国家监察法也没有对巡视组成员工作的细化规定，实践中容易滋生巡视组成员滥用权力、自由裁量权过大的弊端。

三、党内巡视制度的完善对策

巡视制度作为党风廉政建设和反腐败的重要手段，“是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑”⑩。在国家监察体制改革的新时代，面对来自理论和实践的各种挑战与困难，如何让巡视这把利刃发挥它的作用，将党内巡视制度高效的运行下去，是现阶段努力的方向。

（一）党内巡视制度实践问题的完善

1.加强思想教育工作，对巡视工作高度重视

被巡视单位和个人在思想上高度重视党内巡视制度，坚定正确政治方向，积极配合巡视工作。思想上的重视是党内巡视制度得以良好运行的基础，每一位党员同志应当始终铭记政治立场，铭记党的纪律，坚决拥护党中央的领导，增强党员干部对巡视重要性和必要性的认识，提高思想觉悟。正如习近平总书记所言，党内巡视制度作为党内监督的重要手段，可以作为政治的“显微镜”以及“探照灯”，检验一个党员同志是否忠于党，忠于人民。通过定期的思想汇报工作和思想教育，让党员在心中构筑反腐的决心，在思想上高度重视巡视工作，积极配合巡视组的工作。

2.建立高素质的巡视工作队伍，提高巡视组成员的业务水平和综合素质

巡视组成员的素质和业务能力是开展好巡视工作的关键［6］。针对巡视工作实践中存在的个别巡视组成员巡视工作不认真负责的现象，应当在遴选巡视组成员时综合考虑，选拔符合条件的优秀的党员加入巡视工作组。巡视组组长是一个巡视组的工作领导核心，其素质的高低直接决定该组巡视工作的成效。因此中央巡视工作领导小组在挑选组长时不仅要严格按照《巡视工作条例》中规定的资格进行把关，更要综合考察其工作能力。进一步健全巡视工作成员工作约束机制，将巡视组成员的权力明确细化，使巡视组成员在权力框架内运行，将巡视组成员巡视工作考核与奖惩挂钩，增加巡视组成员巡视工作的积极性。吸纳各行优秀的人才进入巡视工作队伍，在巡视不同工作性质的单位时可以充分发挥这部分人的业务专长，保证巡视工作又好又快开展。加强对巡视组成员的监督，确保巡视组自身没有问题，才能去开展接下来的巡视工作。

3.创新巡视工作方法，开阔工作思路，通过多种方式开展巡视工作

当前巡视工作的工作方法主要有听取工作汇报、列席相关会议、受理来信来访来电、召开座谈会、个别谈话、民主测评、走访调研这几种，针对实践中个别种类的工作方法存在被巡视单位有“对策”应对巡视工作，造成巡视工作发现不了问题。因此，创新工作思路势在必行。可以开展定期巡视与不定期巡视交替进行，进行突击巡视工作，保证最真实的巡视结果，有助于发现问题并及时督促解决。拓宽群众监督渠道也是一个巡视工作新思路，利用新媒体进行监督，例如登录中央纪检监察委网站或各省市纪检监察网站进行举报或线索提供、通过微博、微信等手机工具在相关纪检监察的公众号或者官方微博上进行群众监督工作和提供案件线索。向群众宣传新媒体渠道进行群众监督和提供线索，让更多的群众参与到群众监督，发现更多问题，从而督促解决，真正做到为人民服务。

4.重视对巡视成果的转化运用，提高巡视工作转化效率

通过巡视工作，发现存在于党内的问题，并通过严厉的惩罚措施和惩治腐败力度形成震慑。坚持把取得实际效果作为巡视制度的衡量标准，巡视组将问题反馈到被巡视单位，并监督其整改，重视巡视工作与其他相关部门相关的配合。巡视组将巡视中发现的涉及贪污违法的问题移交给国家监察委进行法律程序上的处理［7］。积极在全党范围内推广各地区巡视工作的经验和创新方法，推动全国范围内巡视工作的开展，让巡视制度这把利刃在党内形成强大的震慑。

（二）党内巡视制度与监察法法律衔接问题的完善

针对涉及具体的权力细化和权力边界划定这些实践工作中容易暴露问题的地方，党内法规与国家监察法都没有对细化内容进行规定，实践中容易滋生巡视组成员滥用权力、自由裁量权过大的弊端，应当完善党内法规和国家相关法律（国家监察法）的规定。例如在国家监察法中增加对巡视工作的细化规定明确规定巡视组成员的权力义务、工作流程等。虽然巡视制度是党内监督制度，但是国家监察法的监察对象有相当部分都是中共党员，而党是领导一切的，所以将党内巡视制度的相关内容规定在法律——国家监察法中合情合理。

在国家监察体制改革的进程中，如何做到党内法规与国家法律契合一直是实践中存在的难题，许多地区出台配套法规去努力使党内巡视制度与以国家监察法为代表的法律契合。

重庆市司法局在该市监察体制改革领导小组的牵头下，于2018年1月制定了司法行政机关配合纪委监察委的试行办法，该办法规定了调查讯问在押罪犯、司法鉴定、线索移送等内容，提高了办案效率，纪委监察委的工作人员可以持相关公函到公安司法机关进行案件调查。此举进一步使党内制度与法律规定契合，值得推广和借鉴。

除了重庆以外，其他地区也有成果创新。天津出台了《办理职务犯罪加强衔接配合意见》等6项规范性文件，加强纪检机关和政法机关的配合，努力契合党内巡视制度与国家监察法；山西省出台《省委政法委统筹指导政法机关支持配合监察体制改革试点工作意见》以及十余项相关制度；福建省出台《监察体制改革业务运行制度框架》，涉及包含党内巡视制度在内的多项党内监督制度与法律法规的契合问题⑪。

在监察体制改革的新时代，使党内巡视制度以及其他党内监督制度契合以国家监察法为代表的法律，是提高工作效率、加大反腐力度的必然选择。在各省市应当制度配套法规去衔接纪检监察与司法行政工作，在全国范围内应当在法律条文中增加党内制度相应内容，做到各方分工明确，高效迅速，坚持反腐决心不动摇，加快监察体制改革。

四、结 语

在监察体制改革的新时代，党内巡视制度将会发挥越来越重要的作用。正如习近平总书记所言，“巡视作为党内监督的战略性制度安排，不是权宜之计，要用好巡视这把反腐‘利剑’。”⑫新时代党内巡视制度是承前启后的监督制度，不仅继承了之前我党巡视工作的成果，还要结合时代发展推陈出新，在制度设计上有所突破和革新，真正的成为一把反腐败的利刃，为净化我党内部环境和推进中国监察体制改革快速前进作出贡献。

注 释

①引用自“决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告”，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-10/28/nw.D110000renmrb_20171028_3-01.htm。

②引用自“兑现庄严政治承诺-党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖”，http：//www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/bjzl_zyxs/201706/t20170622_101537.html。

③引用自“十八大以来省区市党委巡视全覆盖，你知道发现了多少问题吗”，http：//www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/bjzl_zyxs/201706/t20170622_101538.html。

④引用自“四川彭州：实施巡察专报制度，传导整改压力”，http：//www.ccdi.gov.cn/xsxc/201803/t20180313_166155.html。

⑤引用自“广东惠州：启动异地交叉巡察”，http：//www.ccdi.gov.cn/xsxc/201801/t20180122_162306.html。

⑥引用自“关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明”，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/21/content_2052363.htm。

⑦《国家监察法》第十一条：监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

⑧《国家监察法》第十二条：各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。第十三条：派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对有关单位和行政区域的公职人员进行监督，提出监察建议；依法对公职人员进行调查、处置。

⑨引用自“焦作通报三起不配合巡视巡察工作典型案件”，http：//www.hnsjct.gov.cn/sitesources/hbsjcj/page_pc/xsxc/article7d1077254ba442feaef544a633544c85.html。

⑩习近平：《在中央政治局会议审议巡视工作条例修订稿时的讲话》（2015年6月26日）。

⑪引用自“把制度优势转化为治理效能之二——从完善配套制度看纪法贯通、法法衔接”，http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201804/t20180413_169862.html。

⑫习近平：《在中央政治局常委会审议〈关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告〉时的讲话》（2013年4月25日）。