诉调对接机制研究——以合肥市庐阳区法院家事诉调为例

周 袁，成婷婷

（合肥市庐阳区法院，安徽 合肥 230001）

最高人民法院于2009年出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，正式提出了诉调对接的概念。诉调对接的实施不仅能够化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定，还可以为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，也能够在一定程度上达到缓解“案多人少”审判压力的积极效应。而家事纠纷具有适宜调解的天然属性，在家事纠纷中实施诉调对接制度能够达到更好的社会效果。本文以安徽省合肥市庐阳区人民法院为例，以家事纠纷为切入点，围绕诉调对接，探讨家事审判中诉调对接工作的必要性、立法和实践的困境及建议、对策。

一、诉调对接概述

（一）诉调对接的内涵

诉调对接机制，是人民法院在司法实践过程中逐步形成的一种解决纠纷的形式。“诉”为法院的审判活动，包含调解和判决。“调”为人民调解、行业调解、行政调解等一切非诉讼方式调解即非诉调解。诉调对接的实质就是将法院的审判活动与法院以外的非诉调解有机结合起来，通过非诉调解机制的灵活性、多样性和便捷性来应对纠纷的多元化发展，利用审判活动的权威性和指导性为其提供强有力的司法保障，使司法审判与社会力量优势互补，从而达到便捷、经济、高效解决纠纷的目的［1］。

（二）家事纠纷的内涵

家事纠纷是指家庭成员之间因人身和财产关系引起的民事纠纷。人身关系如离婚、抚养、监护权、探视权纠纷、家庭暴力等；财产关系如离婚后财产纠纷、分家析产、继承纠纷等；其他属于人民法院案件受理范围的婚姻家庭纠纷。

（三）家事纠纷实行诉调对接的必要性分析

（1）家事纠纷是一种复合型纠纷，其中家庭成员和双方亲友之间的关系交织，成年人、未成年人的权利交织，当事人的身份关系、财产关系、情感纠葛交织，法律、伦理密切交织。因此，基于家事纠纷的复合性，纯法律的理性往往并非解决该类纠纷最好和唯一的办法，有时通过亲情感化、思想教育、伦理规劝、道德评价等柔性方式，能够更好地消弭家事矛盾［2］。而诉调对接的实行恰能使刚性司法与柔性调解有机结合起来。在诉调对接的框架下，面对到法院立案的家事纠纷，法院可以根据家事纠纷的类型，依据有关社会主体的不同职能及专业资源，有针对性地与该社会主体进行对接，通过该社会主体联动调处矛盾纠纷。社会主体在调解家事纠纷时，可以通过教育说理、亲情感化等柔性手段，缓冲、释放双方当事人的对立情绪。而法院在调处纠纷时，既可以采用释法说理的方法调处矛盾，也可以依据法律规定公正裁决。将法院与社会主体、判决与调解有机结合，更有可能达到矛盾纠纷最终化解的目标。因此，转变当前单一的审判方式，探索多元化解矛盾纠纷的机制，是未来家事审判方式改革的方向。

（2）家事纠纷实行诉调对接是弥补司法资源不足和创造优质司法环境的必然选择。近年来，随着经济社会的不断发展，家事纠纷日益复杂，审判难度不断加大。而伴随着经济社会的发展，人们的私权保护意识不断加强，大量的家事纠纷涌入法院。有关数据显示，2016年全国各级法院审结婚姻家庭案件的数量为175.2万件，而到了2017年，审结婚姻家庭案件的数量猛增到854.6万件［3］。法院案多人少的矛盾愈加明显。有限的司法资源愈加不能满足数量不断增多、难度不断加大的家事审判需要，实行诉调对接，引入社会资源对家事案件进行分流，集中全社会的力量和资源解决家事纠纷势在必行。另外，开展诉调对接，还能够使相对封闭的司法活动走向开放，增进全社会对司法活动的了解程度，建立起彼此的信任和理解，从而有利于创造优质的司法环境。

二、我国诉调对接现状——以合肥市庐阳区法院家事诉调为例

（一）我国家事纠纷诉调对接工作现状和进程

受传统“大民事”观念影响，我国尚无独立的家事审判调解制度，仅将化解家事纠纷纳入法院一般审理工作范畴。近年来，随着家事纠纷的不断增多，审判难度的不断加大，司法实务部门逐步肯定家事纠纷的特殊性，并积极探索符合家事纠纷化解规律的实践模式。

从立法层面看，最高人民法院等相关部门先后出台了多个指导意见为家事纠纷诉调对接改革提供理论基础①，但都没有针对家事纠纷的特殊性，对家事纠纷诉调对接进行具体规定。从改革实践方面看，各地法院在具体运行家事纠纷诉调对接的方式上虽然各有特点，但都具有一些相同的地方，主要表现在以下几个方面:一是法院内部成立婚姻家庭纠纷调解室，为社会调解与诉前调解的有机衔接提供平台。如安徽省马鞍山市雨花区法院在法院内部设立“夕阳红”志愿者调解中心进行诉前调解。二是设置专门的家事审判合议庭。如山东省德州市武城县法院，除了设置三个外派法庭从事家事审判外，还特别成立了具有独立编制的家事审判法庭，专门审理婚姻家庭案件。三是与妇联等部门联动建立诉调对接机制。如江苏省常州市天宁区人民法院与辖区综治办、区妇联联合出台《关于建立婚姻家庭矛盾纠纷诉调对接机制的工作意见》，明确家事纠纷诉调对接的领导结构、对接人员及对接程序等。四是设立专门的家事纠纷人民调解委员会，将案件分流到专业化的人民调解委员会进行人民调解。如江苏省南京市妇联与审判机关力量结合，成立了“辛果婚姻家庭纠纷调解工作室”。

（二）庐阳区法院家事纠纷诉调对接实践

1.推行家事纠纷诉调专业化

庐阳区法院确定由民事审判一庭负责家事纠纷案件的审理、调研及与其他社会组织的对接，实现诉调对接机构的专业化。民一庭内部则由四名具有多年审判、调解经验的员额法官、两名法官助理、两名资深人民陪审员以及多名书记员组成，实现诉调对接队伍的专业化。此外，庐阳区法院还设置了专门的家事法庭，采用圆桌审判台审理家事纠纷。还在辖区内设立多个巡回法庭和家事调解室，在一定程度上实现了诉调对接设施的专业化。

2.在实践中总结提炼出“情绪疏导、视频教育、亲情规劝、社会介入”的工作模式

（1）坚持党委领导，联合各相关职能部门共同形成多元化调解机制。庐阳区法院积极向区政法委汇报家事改革的要求和举措，取得区政法委的支持，与区政法委联合出台了《关于推进庐阳区家事纠纷诉调对接工作的实施意见》，并取得了区政府专项资金支持。根据该意见，庐阳区法院与妇联、司法所、乡镇、社居委等部门联动建立家事纠纷诉调对接工作机制。对家事纠纷案件实行预立案、诉前委派调解及诉中委托调解、邀请调解、联合调解等制度，并对调解成功的案件及时出具司法确认书或出具民事调解书。此外，庐阳区法院还在辖区设立巡回法庭和家事调解室，不定期开庭审理典型家事纠纷案件，通过该方式不仅能够让当地群众亲身参与庭审，直观了解法院审理案件的流程，增强司法公开度，还能够使社区工作人员通过旁听案件审理的方式提高自身调解能力，一定程度上达到法院指导调解工作的目标。

（2）法院内部设置婚姻家庭人民调解室。庐阳区法院与社会调解组织合肥市方圆社会工作事务所合作，在法院内部设置婚姻家庭人民调解室，由该社会工作事务所选派优秀的人民调解员进驻法院担任家事纠纷调解员。对于到法院诉讼的家事纠纷，由民事审判一庭分流至婚姻家庭人民调解室，由专职调解员对案件进行先期调解，从而达到缓解审判压力，多元化解纠纷的目的。

（3）对于离婚案件的当事人实行心理干预。庐阳区法院聘请专业的心理咨询师，集中或分别对家事纠纷案件当事人进行心理疏导。曾在一次离婚案件集体心理疏导中，六对夫妻有三对达成了协议。

三、家事纠纷诉调对接机制的实践困境

庐阳区法院家事纠纷诉调对接实践是我国基层法院多元化解家事纠纷工作的缩影，其运行过程及所遇到的问题在一定程度上反映出我国家事纠纷诉调对接机制的实践现状和困境。

（一）家事纠纷诉调对接机制立法不完善

目前，我国关于家事纠纷诉调的法律法规较少，且尚不完善，主要包括前文所列的各部门出台的指导意见。其中，2018年7月18日最高人民法院出台的试行意见，与家事纠纷诉调对接紧密相关，但该意见关于家事调解的规定较为原则，缺乏可操作性。同时，该意见也没有对家事案件调解后如何转为诉讼程序以及诉讼中调审衔接与互转问题做出规定，更没有对家事纠纷诉调对接救济途径进行规定。而其他全国性的法规或意见均没有针对婚姻家庭纠纷的特殊性对诉调对接做出具体规定。

（二）社会资源协同配合不足，缺乏长效机制

家事纠纷诉调对接机制是一种需要调动全社会多方面力量共同解决家事矛盾的机制，其建立与推行离不开司法机关、行政部门、各类调解组织和社会团体的通力配合，若缺少相关单位、机构的支持，人民法院在推行此项工作时就会困难重重，难以推进。然而有些政府机关、社会团体基于对自身职能的严格划分，认为协助法院调解家事纠纷属于其职责之外的事项，在政策激励不足的情况下，便会呈现出消极态度。另外，家事纠纷诉调对接的程序包含规范性和非规范性，而非规范性程序措施的施行大多依靠各部门间的联席会议和联动机制，这种联动协作主要是以部门领导的个人热情和部门间良好关系为基础，具有强烈的人治色彩和行政化倾向［4］。显然，这种协作是缺乏稳定性的。

（三）诉调对接队伍专业化程度有待提高

首先，我国基层法院的民事法官，除了要审理家事纠纷外，还需要审理其他类型的民事案件。在本文范例中的庐阳区法院，虽然明确了家事纠纷由民事审判一庭负责处理，但民一庭法官还要处理家事纠纷以外的其他案件。这种情况必然不利于提高法官审理家事案件的专业化程度。其次，家事案件因涉及情感因素，当事人情绪波动大。因此，非理性是此类纠纷的一大特点，这就要求家事纠纷的调解员应当具备较高的专业素养，但作为“诉调对接”一方的非诉调解部门的工作人员大多是非专业的调解人员，且多系兼职，业务水平参差不齐，法律专业知识亦较为匮乏，其主要依靠社会阅历和经验、利用亲情感化等方式进行调解，但是如果遇到案情相对复杂的纠纷，这种更多依仗人情而非法理的调解方式，就很难达促成调解。

（四）群众认同度有待进一步提高

随着城市化的不断发展，人民群众的生活圈子逐渐由熟人社会向陌生社区转变，家事纠纷一旦发生，群众首先想到的不是找村委会、居委会调解，而是直接诉诸法院。知道有人民调解组织存在的群众并不多，而直接上门要求人民调解组织给予调解的更是少之甚少。此外，群众对于家事纠纷诉调对接工作的作用和优势还不够了解，认为诉前调解不属于法定程序，缺乏权威性，还认为诉中委托调解只会拖延纠纷解决的时间，不会有实质成效。

四、完善家事纠纷诉调对接机制的若干建议

（一）完善家事纠纷诉调对接立法

纵观国际立法现状，英、美、德、日这些发达国家，都针对家事纠纷诉调对接制定有系统而完备的法律法规。具体到立法模式，主要包括两种，一是以德国为代表的单独成章式。德国在其民事诉讼法中专设一章对婚姻家庭纠纷诉调对接机制进行规定。二是以日本为代表的单独立法式。日本为系统规定婚姻家庭纠纷诉调对接机制专门出台了《婚姻家庭审判法》［5］。相比之下，我国目前没有制定专门针对家事纠纷处理的程序法，近期最高法出台的《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见（试行）》也只是做出了较为笼统的规定，缺乏相应的实施细则。因此，我国可以在借鉴域外先进立法精神的基础上，结合本国具体国情和各地基层法院的司法实践经验，将家事纠纷诉调对接纳入整体立法框架，修订一套完整的诉讼与非诉调解共同适用的程序法，将家事纠纷诉调对接的基本原则、具体内容、施行程序等内容加以规范，为家事纠纷诉调对接工作提供法律保障。

（二）坚持党委领导、政府主导，形成多方联动机制

家事纠纷是复杂的社会矛盾，将诉讼与非诉讼纠纷解决机制对接起来是一个系统工程，涉及法院、行政部门、民间调解组织等多个部门，并不是某一个部门或机构凭借一己之力就能完成的。因此，建立能够协调各方的联动机制就显得尤为重要。为了协调各部门的联动，应坚持党委领导，即由区政法委统一领导，这不仅表现为政治上的领导，更注重在协调各方关系上的领导作用。

在诉调对接机制中，“诉”的一方主体是法院一家，“调”的一方主体是政府的多部门和民间调解组织等。而要想妥善处理家事纠纷，重点是“调”。因此，政府应该在诉调对接机制中占主导地位。有些法院在院内设置调解室，聘请人民调解员对案件进行调解。这种方式其实是对审判工作的补充，并没有充分发挥基层调解组织的特长。笔者认为，既然“调”是以政府为主导，就应该充分发挥政府各部门及基层组织和调解员的积极作用。具体做法是:家事纠纷发生后，如果当事人直接到基层组织请求处理，基层组织可以安排调解员进行调解，调解结束后，如果当事人要求出具司法文书，可以到法院申请司法确认或申请法院出具调解书；如果当事人直接到法院请求立案，法院可以预立案，然后委派基层组织或人民调解员进行调解，调解成功的可以到法院申请出具法律文书，调解不成功的可以在法院立案审理。诉中委托调解的，可以比照上述程序委托基层调解组织或家事调解员进行调解。

（三）以奖励调动民调组织、调解员及法官的工作积极性，建立长效机制

为调动各类民间调解组织、社会团体和个人参与家事纠纷调解工作的积极性，可以建立相应的奖惩机制，对于调解成功的案件按工作量给予调解组织、调解员经济补助。同时，政法委应将诉调对接工作纳入年度综治工作的考核范围，对于成绩突出的单位和部门给予表彰。对于法院而言，法院应将诉调对接工作纳入法官绩效考评管理机制。对在诉调对接工作方面表现突出的法官，给予奖励、晋升，或在绩效考核上予以体现，以此鼓励法官积极利用社会资源调处矛盾，形成法院系统内的联动机制。

（四）打造专业化的家事纠纷诉调对接队伍

家事纠纷诉调对接机制的运行必然以专门的机构和专业的人员为依托。从发达国家的经验来看，他们也都在本国范围内设置了专门的机构和人员，负责家事纠纷的处理。考虑我国现有司法资源有限的国情，在基层法院中设立家事法庭，指派专门的法官处理家事纠纷，较为现实可行。而在选任家事法官上，应充分考虑其法律专业素养、生活经历和沟通能力等因素。另外，如前所述，我国非诉调解队伍的组成中面临着专业素养有限、法律知识欠缺等问题。笔者认为，非诉调解队伍的建设可以从两方面着手。一是建立完善的调解员选任制度。对于家事纠纷调解员的选拔，要选派公道正直、热心公益、具有一定法律知识和政策水平或具有威望的乡贤、专业人士作为家事调解员，如法律工作者、心理咨询师等。同时，要建立家事调解员名册，对名册实行动态管理，这样也可以在一定程度上解决家事调解员综合素质不高的问题。二是做好调解员业务培训工作。法院和司法局具有业务上的优势，应当定期选派具有丰富法律知识和审判、调解经验的法律工作人员为调解员开展培训。法院也可以通过在基层调解组织巡回开庭，组织家事调解员旁听案件审理的方式，提高调解员的法律素养。

（五）提高家事纠纷诉调对接制度的群众认可度

笔者认为，可以从以下几个方面入手:首先，诉调对接主体要加大宣传。家事纠纷诉调对接机制在我国起步较晚，施行时间不长，人民群众对该项工作了解不多。法院作为家事纠纷诉调对接工作的倡导者，应当加大宣传力度，让纠纷当事人切身感受到家事纠纷诉调对接机制的优越性。具体做法可以包括在立案大厅设置宣传栏、发放宣传手册等。同时，其他基层组织作为诉调对接的重要一端，亦应当通过自己的平台，配合法院做好宣传工作，努力做到让家事纠纷诉调对接机制家喻户晓。其次，法院要为家事纠纷诉调对接的实行提供便利条件，如在委托调解过程中，要尽量简化手续，缩短时间、大胆应用网络和视频传送材料和进行调解等。如果家事纠纷诉调对接程序过于烦琐，案件当事人基于迫切解决矛盾的心态，自然不愿意优先选择诉调对接方式，甚至可能产生抵触情绪。最后，要提高家事纠纷诉调对接的权威性。家事纠纷诉调对接机制要想获得群众的认可，人民调解协议就必须具有法律效力，否则，诉调对接也只能是空谈。因此，法院要在司法确认环节，严格把关，确保调解协议合法有效。只有提高调解协议的权威性，才能促进当事人积极自愿调解。

社会是由一个个家庭组成，只有家庭和谐，才能实现社会和谐，而家事纠纷诉调对接机制能够有效解决家事纠纷、化解家事矛盾。健全、完善多元化纠纷解决机制，不仅能够推动我国民事诉讼程序制度的改革，还能够开辟定纷止争的新路径，实现社会的和谐稳定。

注 释

①2007年，最高人民法院出台了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》。在该意见中提到人民法院可以引入社会力量进行调解。最高人民法院又于2009年出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，明确了建立诉调对接机制的主要目标。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅，在其出台的《关于完善矛盾纠纷多元化调解机制的意见》中充分肯定和确认了最高人民法院的意见。此后，最高人民法院又于2016年出台了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，进一步完善了对各地基层法院诉调对接改革的指导工作。2016年，安徽省委办公厅、省政府办公厅发布的《关于完善矛盾纠纷多元化调解机制的意见》以及安徽省高级人民法院出台的《全省法院进一步完善矛盾纠纷多元化调解机制的工作意见》，对矛盾纠纷多元化解工作做出了具体规定，但仍没有关于家事纠纷多元化解机制的具体规定。2016年12月《安徽省高级人民法院、安徽省妇女联合会关于推进婚姻家庭矛盾纠纷诉调对接工作的意见》，对家事纠纷的诉调对接工作做出了部分具体规定。2018年7月18日，最高人民法院针对家事纠纷特殊性出台的《最高人民法院关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见》（试行），进一步明确了各地法院在实行家事纠纷诉调对接实践时应遵循的基本原则以及应包含的基本内容。