父母亲情缺失视角下农村留守儿童关爱保护路径研究——基于安徽省农村留守儿童关爱保护工作的评估调查

倪大兵，倪良新

（安徽经济管理学院，安徽 合肥 230059）

农村留守儿童是指农村地区其父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。农村留守儿童问题是学界长期关注的一个社会热点，改革开放以来城乡二元体制下“三农”问题的长期存在是其产生的根源，并伴生出农民工家庭、学校教育与管理等问题（赵富才，2009；贾梅，2013）［1-2］。由于缺乏有效监护，加上农村基础教育薄弱，留守儿童教育、安全及心理健康问题突出（郝志瑞，2010；陈启刚，戚嵩，2016）［3-4］，遭受意外伤害、不法侵害的事件时有发生，同时因德育缺陷、人格发展障碍引发的留守儿童行为失范甚至过激极端的问题日益凸显（王娟，2009）［5］，引起了社会各方的高度关注。在关注留守儿童问题产生的成因、社会影响的同时，对其关爱保护措施的研究也不断深入，并形成了广泛的共识，为政府决策提供有益价值。2016年2月《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）出台，安徽省制定了具体实施意见，要求各地严格落实。2017年12月，安徽省民政厅作为指定牵头部门，组织开展全省农村留守儿童关爱保护工作第三方评估。笔者通过参与评估工作，结合座谈内容及各方建议，深刻认识到当前父母亲情缺失及其衍生的家庭教育功能不足，不仅成为影响儿童健康成长的关键因素，也是留守儿童关爱保护行动的工作难点，并将最终影响儿童关爱保护工作的成效。因此，笔者通过梳理安徽省关爱保护工作已取得的成效，结合国家留守儿童关爱保护工作政策目标，开展针对性分析、研究，从父母亲情缺失的视角提出推进化解留守儿童问题的路径、对策。

一、安徽省留守儿童关爱保护成效概述

安徽省是农业大省、劳务输出大省，农村留守儿童绝对数量和相对数量均位于全国前列，据2017年12月4日全国农村留守儿童信息管理系统录入的数据显示，全省农村留守儿童80.4万人，居全国第三，测算为每万人中留守儿童数约130人，仍处第三位。留守儿童问题事关新时代国家人口素质提升与和谐美丽社会建设，是社会发展不平衡不充分的一个重要表象，党的十九大报告明确提出“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”，充分彰显了党和国家始终坚持以人民为中心的价值追求和执政为民的责任担当。

2018年1月，受安徽省民政厅委托，安徽行政学院组成4个评估组赴全省16个县（市、区）开展留守儿童关爱保护第三方评估，通过在每个县（市、区）民政局现场调取材料，邀请相关方面人员召开座谈会，并现场选取2个乡镇、4个村（居）实地核实，同时按照关联原则在每个县（市、区）发放60份调查问卷，对各县（市、区）留守儿童关爱保护政策制定、协调机制建立、财政投入、信息台账管理、重点对象帮扶、工作队伍建设、宣传引导等方面工作情况认真查核，进行独立评估。通过评估调查发现自《安徽省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（皖政〔2016〕69号）颁布实施以来，安徽省农村留守儿童关爱保护工作取得明显成效，表现在:一是以政府为主导的农村儿童关爱保护工作体系已经建立，形成政府、家庭、学校、群团、社会力量齐抓共管的工作格局，留守儿童信息资料基本完备，强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等留守儿童救助保护机制有效运行；二是形成以家庭为中心的农村留守儿童关爱保护责任体系，明确了家庭监护的主体责任及县（市、区）、乡镇政府的属地职责，经过宣传引导，各方对自身的责任较为明晰，相关工作逐步推进；三是以学校为主阵地和纽带开展关爱保护成为当前工作的着力点，保护工作正在不断深化；四是以村组（社区）为依托的关爱服务得到加强，并成为关爱保护工作的有力补充；五是政府、家庭、学校、群团及社会力量等各方的思想认识普遍提高，群团组织、社会力量正在参与，农村留守儿童关爱服务环境初步形成。

二、安徽省留守儿童关爱保护工作存在的问题

我国未成年人保护相关法律法规、留守儿童关爱保护政策日趋完善，安徽省农村留守儿童关爱保护工作取得成效的同时，阻碍实现政策目标的问题依然存在，而且有些问题长期缺乏有效的解决办法。

（一）对制约关爱保护成效的关键因素缺乏有效措施

农村留守儿童关爱保护责任体系、工作体系、工作机制的确立，理顺了过去多方出力、职责不清、管理无序的局面。但在评估工作中发现，现阶段基层关爱保护工作成效的关键在于如何克服父母亲情缺失及其衍生的家庭教育功能不足。目前，留守儿童关爱保护工作多停留在有机构、有人员、有沟通、有台账的状态，如村（社）居委保护专干的工作主要是收集台账资料和不定期的电话联系或入户访问慰问，体现政府和有关部门的关心；学校主要是对留守儿童在校时段进行管理和教育，加之缺乏专业心理指导教师，难以对留守儿童心理、教育、安全等问题的解决发挥有效作用；受资金限制，群团、社会组织、志愿者介入多限于单一活动，对特定留守儿童缺乏持续关爱保护。在座谈中，相关方代表对这一现象基本认可，认为留守儿童最需要解决的问题是父母外出打工导致儿童长期面临父母亲情缺失和家庭教育的缺位，外部组织、人员的教育管理不具备家庭特点，在留守儿童日常教育管理中常出现良药苦口的话“不愿说”、抱怨责备的话“不能说”、疾言厉色的话“不敢说”的现象，无法发挥出家庭结构、功能、气氛、教养方式等因素对留守儿童心理、人格发展的影响（王丰盛，2016）［6］，在分析留守儿童人群中出现“问题儿童”原因时，法律、社会工作方面专家也不同程度地强调与父母亲情缺失、家庭教育不足密切相关。与会者大多认为问题解决的根本途径是减少儿童留守现象，当前基层关爱保护工作的着力点在于如何克服父母亲情缺失和实现家庭教育补位，遗憾的是目前相关方缺乏有效的应对措施，制约了关爱保护成效。

（二）关爱保护队伍力量不足

农村留守儿童关爱保护工作最终需要县（市、区）、乡镇、村（社）居委、学校、群团、社会组织人员去落实，基层一线人员数量及时间、精力成为留守儿童关爱保护工作的重要保障。然而基层留守儿童关爱保护力量明显不足:一是基层民政部门职责领域越来越宽，相应的编制和人员并未随工作内容的变化、服务要求的提高而增加；二是乡镇留守儿童关爱保护督导员、村（社）居委保护专干多为兼职人员，日常工作繁琐复杂，时间、精力受限；三是学校老师精力主要集中在教学和学生在校期间管理，缺少专业心理辅导教师，群团组织参与的数量不多，工作质量不高；四是农村地区社会组织发育不充分，社会组织和志愿者数量、能力、服务等供应不足，作用有限。总之，人少事多导致农村留守儿童关爱保护工作相对弱化。

（三）关爱保护人员专业能力不强

各类参与农村留守儿童关爱保护人员，一个普遍的共性是其缺乏儿童关爱保护方面的相关知识、方法，如与留守儿童接触较多的祖辈、老师、督导员、专干及其他受委托监护人等，很少接受过专项培训；因编制、资金等因素制约，基层承担心理健康教育职责的心理辅导人员、老师大多没有专业资质，难以有效化解留守儿童心理健康问题。因关爱保护人员专业能力不足，出现教育关心的话“不会说”、关爱保护的事“不会做”现象，容易导致留守儿童心理问题发现不及时、干预不及时或干预不当。

（四）关爱保护资金投入不足

作为中西部省份，安徽省近年来经济发展相对较快，但区域经济发展不均衡，不少县（市、区）、乡镇财政仍属“吃饭财政”。在评估调查及座谈中，除个别财政收入较好的县（市、区）、乡镇及有一定集体收入的村（社）居委外，多地认为不同县（市、区）、乡镇、村（社）居委留守儿童数量差异性明显，财政预算资金较少，且切割至民政、乡镇、学校、群团等多个单位，只能开展“点”上工作，无法完成“面”上任务。由于资金不足，导致场所建设、队伍建设、能力建设、服务购买、关爱活动等难以开展，一些具备专业特长的社会组织也难以提供持续性服务。

（五）关爱保护的社会环境仍需培育

留守儿童的健康成长需要有良好的法治环境、社会环境，然而一些消极的社会因素正影响留守儿童的成长。一是留守儿童关爱保护全民参与度低，全民关爱的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识较弱；二是农村“读书无用论”抬头，以成绩评价儿童观念盛行，“三留守”现象普遍。在多元思想观念影响及农村教育落后的条件下，农村教育风气逐步衰落，加之作为留守儿童监护人的留守妇女和留守老人群体，在自身生活、心理状态方面存在一定负面因素，其思想及行为对留守儿童心理健康、人格发展容易产生不良影响；三是留守儿童“标签化”现象广泛，需要明确的是留守儿童非“问题儿童”，国家层面的提法体现出对这一群体的关注、重视，强调政策的指向性，然而各地执行时，不少项目、场所、设施、活动常以“留守儿童”命名，依据心理学、社会学相关理论，这一长期称谓，使留守儿童及其父母、受委托监护人在角色认知上产生家庭、儿童被“弱势化”、“问题化”感受，易使儿童产生自卑感，而自卑正是心理健康问题的表象之一，同时留守儿童“标签化”导致关爱保护工作难以得到儿童及其家庭的有效配合，甚至出现排斥现象。

（六）现行法律法规、政策的制约

一方面，法律法规、政策对各方开展关爱保护工作的权责界定模糊，另一方面存在政策的执行受到法律法规条文的约束，学校、群团、社会组织及志愿者开展活动首要考虑是权衡责任。如中小学校园安全责任制度与关爱保护工作在时间上的矛盾，部分县（市、区）教育局、乡镇要求学校在下午放学后开设延点班、托管班，但学校担心出现校园安全问题而采用不同方法应对，导致很多学生最终无法参加；也有学校计划提供周末托管服务，但因安全责任问题最终选择放弃。职责不明晰导致工作人员担负问责顾虑，多做不如少做、得过且过思想普遍，法律法规的滞后性规定，制约了各方的积极性和关爱保护工作的深入。

三、农村留守儿童关爱保护的路径及对策

农村留守儿童关爱保护工作是一项系统性、长期性工程，实现留守儿童保护标本兼治和2020年儿童留守现象明显减少的目标，必须结合国家城镇化发展和乡村振兴战略，坚持问题导向，发挥政府主导作用［7］，在减少留守儿童数量和深化关爱保护成效方面采取精准措施，着力化解父母亲情缺失、家庭教育功能不足对留守儿童健康成长的影响。

（一）统筹城乡发展，减少儿童留守现象

1．完善城镇相关制度，推进儿童随父母在城镇入学

一是完善城镇户籍、居住证、公共租赁住房等制度，降低门槛，简化流程，为农民入城创造便利条件，降低农民入城成本，消除农民工城乡流动的制度壁垒及思想顾虑，鼓励孩子与家长同行。二是完善城镇公共服务、社会保障制度，提高城镇居住证持有人享有的公共服务水平；三是完善城镇中小学入学及中考、高考政策，推进公办义务教育学校对农民工子女开放，就近入学，推进农民工子女在输入地参加中考、高考，学校为农民工子女创造良好学习环境。

2.推进城乡公共服务均等化，提升乡村医疗、卫生、义务教育等公共服务水平

深化县乡医疗、卫生改革，加大资金投入，提升县（市、区）级医院、乡镇卫生院医疗服务水平；推进乡村中心校、寄宿制学校教学设施、生活设施和师资建设，提升教育管理水平，缩小城乡教育质量差距，增强乡村学校的吸引力。

3.推动乡村振兴，促进农民返乡创业就业

一是完善农村路、水、气、通讯等基础设施建设，美化乡村环境，提高乡村生活便利性与舒适度；二是推动乡村传统产业延伸和转型，培育农业、文旅、康养、互联网相交融的新业态，为农民返乡创业就业提供产业基础；三是深化土地三权分置改革和农村集体产权制度改革，加大农村金融有效供给，实施贫困地区项目资金倾斜，推进农村妇女就业创业工程，对增加农村妇女就业创业的项目、产业、人力资源服务等给与奖励或补助，为农民工返乡创业就业提供制度保障；四是开展技能培训，强化智力建设，提升农民返乡创业就业能力。

（二）深化留守儿童关爱保护成效

1.完善顶层设计，建立儿童关爱保护网络平台

整合民政、教育、妇联、慈善基金等多方留守儿童关爱保护资源，克服儿童关爱保护教育、培训、指导碎片化现象和重复投入，建立全国性未成年人关爱保护网络平台，设置留守儿童专题专栏，强化平台对留守儿童关爱保护、关爱服务、家庭教育、心理健康、人格发展等方面宣传、指导功能，引导留守儿童父母、受委托监护人及有关组织运用平台参与留守儿童关爱保护，提升公民、家庭、社会关爱保护未成年人的道德观念、法律意识、责任意识。

2.完善相关法律法规，厘清各方权责界限

一是调整法律法规或通过司法解释赋予相关方在关爱保护工作中的权限、责任，明确免责事项及范围，并据以查找存在的不足和隐患，督促相关部门完善制度，规范行为，解决关爱保护工作“最后一公里”障碍；二是明确留守儿童父母、受委托监护人的监护职责，建立家庭监护、委托监护的关爱保护约束机制，督促父母、受委托监护人通过多种方式与儿童开展情感交流。

3.强化家庭监护、委托监护功能、途径，化解父母亲情缺失影响

家庭监护、委托监护作用发挥不力的一个重要原因是父母、受委托监护人意识、能力及方法的不足。一是通过平台或其他途径，结合典型案例，宣传家庭教育、父母亲情与儿童心理、人格健康发展的关系，强调其缺失可能引发儿童出现心理、人格缺陷；二是运用平台或其他网络渠道，给予监护人、受委托监护人及时提供儿童教育理论、方法的指导，帮助留守儿童树立正确的价值观念；三是对父母与子女沟通、见面的频次做出要求，使儿童及时得到亲情关爱，促进儿童心理、人格健康发展；四是规范政府、村（居）委对父母、受委托监护人开展关爱保护工作的指导、监督。

4.加大资源投入，增强基层队伍建设、能力建设

在增强家庭监护、委托监护功能的同时，着力解决政府、村（居）委、学校、群团队伍建设、能力发展不平衡不充分问题，积极培育社会组织和志愿者队伍。一是建立与留守儿童数量相适应的人力、财力保障制度，将资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，为留守儿童提供精准有效的服务和管理；二是完善基层留守儿童督导员、专干队伍建设，按留守儿童数量的一定比例配备专兼职人员，完善基层心理教育体系建设，对农村中心校、寄宿制学校和心理辅导机构，按比例配齐专业人员，推进农村留守儿童心理健康教育、咨询工作；三是充分动员群团组织、社会组织和志愿者队伍开展留守儿童帮扶，加大政府购买服务，发挥群团组织、社会组织和志愿者作用；四是加大对工作人员开展专业培训、指导，提升关爱保护工作能力，促进关爱保护机制发挥整体效应。

5.重视发挥学校关爱保护作用

由于年龄的原因，留守儿童学习、生活的大多数时间在学校，因此学校不仅是关爱保护工作的重要阵地，也是政府、群团、社会组织、志愿者联系儿童、关爱儿童的纽带。在拓展农村中心校容量、建设寄宿制学校、提升关爱保护能力外，当前需进一步加大财政投入，吸引社会资源投入，加强儿童在校教育、生活管理，完善校园关爱保护制度、家校联系制度，多方合作开展多样化关爱保护活动，纠正以“分数”评价学生思维，发挥学校教育功能、心理咨询功能和生活服务功能，引导留守儿童树立正确观念，加强留守儿童的自我教育意识，培养自立自强的能力［8］，使学校成为家庭之外留守儿童关爱保护工作的主渠道、主阵地。对于农村低龄农村留守儿童，加强农村托儿所、幼儿园建设，不断提高学龄前农村留守儿童的入园率和学前教育质量。

6.培育良好的社会关爱环境

农村留守儿童关爱保护及保障留守儿童安全、健康、受教育等权益，需要有良好的社会关爱氛围。首要是通过开展形式多样的普法活动，加强未成年人保护法律法规、留守儿童关爱保护政策的宣传，增强全民保护儿童的法律意识；其次作为一项重大社会问题，政府需要积极回应社会关切，强化政府主导、全民关爱的责任意识，不把留守儿童“标签化”，作为留守儿童父母，自觉担负抚养教育子女的法律义务，树立家庭主动履行监护责任的积极意识；三是政府积极引导舆论，表彰宣传先进事例，倡导公民、社会合力营造健康向上的社会关爱环境［9］。

四、结束语

农村留守儿童问题是我国经济社会发展中的一个阶段性现象，但这一现象不会随经济发展而水到渠成地消失，应对不当将会对社会发展带来严重影响，因此，政府主导、家庭尽责、全民关爱是着力化解问题的有效途径；只有正视当前，化解父母亲情缺失影响，发挥家庭教育职责与功能，深化儿童关爱保护实际效果，同时又着眼长远，统筹城乡发展，最终才能“功到自然成”，实现从根本上推进留守儿童问题的解决。