我国政府应急管理精细化转型路径研究

徐灿清

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541006）

长期以来，我国一直遵从着“一案三制”应急管理体系，采取“单灾种”应急管理，这在应对一系列重特大突发事件中发挥着重要作用，但“单灾种”型应急管理体系容易造成条块分割、资源分散等深层次的问题［1］。2003年“非典”之后，我国开启了应急管理体系化建设，但始终未能克服应急管理在组织机构、救援资源、政策法规方面等方面所存在冗杂化、分散化、“碎片化”和粗放化的弊端。十三届全国人大一次会议审议的国务院改革方案对相关部门职责进行整合，组建了应急管理部。应急管理部的成立是顺应时代要求、解决应急管理领域发展不平衡不充分矛盾的重大举措，是我国应急管理走向现代化、科学化和精细化的重要里程碑，是应急管理工作的一次重大体制机制创新。故而，利用我国国家机构改革的契机，如何克服传统应急管理的弊端，加快应急管理精细化转型进程，提高应急管理的效率，这是我们应该努力的方向。

一、我国政府应急管理精细化不足的表现

（一）应急基础设施和资源管理分散化

应急基础设施与应急资源保障是应急管理科学有效的重要基础，重特大灾难对应急基础设施与应急资源的需求量非常大，而这些资源的获取，往往需要依靠国家甚至是国际力量。我国传统的应急基础设施与资源管理已具备一定的技术水平并获得了一定社会力量的支持，但是条块分割、部门化以及地方化问题仍很突出［2］，多头投入、分散管理问题突出，国内、国际资源分散且共享程度低。如水电、消防、医疗等基础应急设施由不同的部门分管，政府民政部、红十字会以及其他公益组织都分别拥有各自的药品、粮食、生活用品等应急物资储存库，彼此之间缺乏沟通与共享，没有统一的管理、调度规范，相互之间协调难度大、层层审批程序复杂，管理与调度分散化。

（二）应急力量和反应框架“碎片化”

作为应急管理的主要目标，应急力量与反应能力的整合与提升是确保把危机事件破坏力与人员伤亡率控制在最低程度的关键，需要多方机构的合力。然而，我国传统应急管理救援力量的规划性、稳定性、专业性不足以及管理的碎片化给危机事件的有效应对造成极大阻碍。传统的“单灾种”应急管理体系，有利于发挥各自专业优势，但彼此之间缺乏协调与整合，没有形成统一的反应框架，综合应对能力差。不同类型灾害事件的应急力量分属不同的部门或机构管辖，过分强调部门、行业之间的分工，应急救援反应迟钝、协调联动不强等问题凸显。危机事件发生时，由于应急力量与反应框架的“碎片化”，各部门之间各自为战，往往会因为缺少协同而出现管理“真空”。

（三）应急管理机构与职权设置冗杂化

要全面提升应急管理能力，抓好应急组织机构及其职权设置是关键。关于传统应急管理组织机构的建设，从纵向看，我国在中央设立了国家减灾委员会，从国务院到各级地方政府也设立了应急管理办公室，但是由于工作人员专业素质、财政资金以及职责权限等客观因素的限制，出现了应急管理机构庞大而管理能力不强的现象。从横向来看，由于“分灾种”应急管理体系的局限，各个部门之间的应急管理机构交叉重叠问题突出，协调难度大。关于应急管理部门的职权设置，国家层面的相关应急管理部门“各自为战”，应急管理职能重复设置；地方政府的应急办本身就是政府内部机构的“翻牌”，不同级别、同一级别的应急办种类繁多，在应对突发应急事件时，“九龙治水”、多头指挥，应急机构及其职能设置繁多冗杂，必将大大降低应急管理的效率与效能。

（四）应急管理政策制定和执行粗放化

政策法规是实现应急管理的制度保障，科学合理的应急政策能有效提高应急管理的效率，提升管理的综合化水平。自“非典”之后，我国的应急法规、应急预案的制定始终遵循着“一案三制”的核心内容来进行，多灾种、多层次、多部门的特点突出，基本上实现了应急管理工作的法制化与规范化。然而，分灾种、分部门、多层次的政策法规带来的是制度政策不健全、系统性不足、衔接度不强的问题突出。各部门、各层级应急单位在执行政策时，也只能各自为政、分散执行，粗放化现象严重，相互之间缺乏协调沟通。

二、我国政府应急管理精细化不足的成因分析

（一）管理理念不科学，缺乏应急管理大局意识与管理思维

理念思维对人的行为具有导向作用。关于应急知识的普及与宣传，我国相关政府部门采取了一定的措施，社会公众的应急管理知识与应急能力也得到了一定的提升。但由于没有统一的规划与管理，宣传普及工作形式主义严重，应急理念“碎片化”凸显。而出于理性经济人的考虑，应急管理人员往往会想方设法谋取自身利益、转嫁管理成本，以自身利益最大化和利益风险最小化为目的。此外，突发事件的爆发具有突发性与高度不确定性，而管理者的全局与长远意识薄弱，疏于对突发事件缘由的研究，在突发事件爆发时，应急管理者往往会因顾此失彼而采取“头痛医头，脚痛医脚”的做法，或者为了维护自身、政府的形象而采取省事宁人的做法，缺乏大局意识与管理思维［3］。

（二）职能分工不合理，缺乏有效的应急联动和协调机制

由于受到官僚管理体制根深蒂固的影响，过分强调机构的职能分工，我国的应急管理机构的设置与分工也被深深地烙上了官僚制的痕迹。强调职责分工、角色细化，具有一定的科学合理性。但是如果一味强调权责分开、任务细化，忽视组织目标与公共价值，不注重管理机构之间的协调联动，则容易形成部门壁垒与沟通障碍。我国传统的应急管理，横向上相互交叉重叠、分散分割现象严重，不同性质的突发事件各自为战，缺乏协同与合作；纵向上，上下级应急管理机构之间缺少沟通联系，政出多门、九龙治水等状况百出。因此，应急管理部门之间各自为政、推诿扯皮、相互掣肘的现象也就在所难免，应急管理合力不足，应急工作分散化、碎片化。

（三）管理体制不规范，应急管理机构与法律建设不完善

1.日常应急管理机构模式设置不合理

多年来，我国的应急管理坚持以“一案三制”为核心的模式，应急管理工作取得了很大的进展。然而，应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”，应急办权责不匹配、能力有限、层级过低等应急模式缺陷的存在［4］。第一，应急办相当于政府设立的值班室以及突发事件的传达室，不能独立承担应急管理职责，也没有权力对外实施应急管理行为。第二，应急办是政府办公厅（室）下设的二级机构，级别比其他政府部门低，其应急协调工作困难重重。第三，作为政府内部办事机构，应急办没有应急资源管理权，工作人员的应急管理的专业知识与实践经验也不足［5］。总的来说，局限于级别、权力和资源方面的限制，加上自下而上的管理体系的缺乏，应急办的权力与职责显得极度不对称。

2.应急管理法律体系不完善

法律法规是规范、约束人们行为活动的一种规则，为规范人们有序的行为活动提供制度性保障。在传统的应急管理工作上，我国以“一案三制”的法规制度为行为准则。但是由于“一案三制”的法律规范制度的分部门建制特点明显，各部门法规相互脱节、衔接性不强，而不健全、不完整的法规体系往往会催生管理的“碎片化”与粗放化，无法进行整体统筹，法规体系的整体功能失灵。

（四）管理水平不适应，管理方法与人才技能滞后

1.信息技术运用不当

大数据时代迎来了新的数据技术革命，充分利用信息技术能提高应急管理活动的信息收集与整合效率，并能为突发事件的预警、协调管理提供新技术平台。但是，在收集、传输以及加工信息的过程中容易受到噪音影响，干扰决策者的信息研判，削弱应急决策的系统性。此外，利用信息技术封锁信息则会阻碍危机事件的信息传播，降低信息共享度、造成信息失衡。也就是说，新型信息技术可以为应急管理提供方便、降低应急管理的难度，但同时也会放大危机信息传播的“碎片化”与分散化程度。信息技术是柄双刃剑，如果运用不当则会增加危机管理的难度。

2.危机管理人员专业技能有待提高

作为各级政府值班室的翻板，我国传统应急管理办的工作人员大多来源于政府的“准退休”、学历不高、专业水平不高的公务员，业务不熟悉、工作动力不足阻碍了各地应急管理工作的开展，专业性的应急管理人才极为匮乏，不能适应当今日益严峻的应急管理形势［6］。由于应急管理人力资源的欠缺，很多地方应急管理办公室形同虚设，导致日常的应急管理预警、监督与应急处理工作无从落实。此外，部分机关单位并没有认识到应急管理的重要性，缺乏危机意识，管理机制不健全，很多应急办的工作人员都是得过且过，缺乏精细化的应急管理理念，与西方发达国家的专业化应急队伍相比，我国的应急管理人员的专业素质望尘莫及。

3.精细化管理不成熟，应急精细化管理经验不足

标准化是应急管理的重要基础，西方发达国家的应急管理实践比较成熟，精细化管理规范合理。如美国联邦应急管理署（FEMA）形成了明确的管理系统，对应急的角色、组织结构、管理职责、管理技术等都有明确的规范，为应急管理提供技术性支持与指导性文件，形成有序、标准、高效化、精细化的应急管理过程。相比之下，我国危机管理经验不足，危机管理“碎片化”、分散化、粗放化等弊病百出，危机管理经验不足，缺乏关于应急精细化管理的标准和方法。国家层面的标准体系不足，在应急指挥、预案、技能培训等方面还没有明确的标准，致使我国各地方的危机管理工作参差不齐，阻碍应急管理工作的精细化进程。

三、我国政府应急管理精细化转型路径分析

（一）转变思维，转变应急管理理念和管理思维

管理思维是应急管理的先导，管理理念是经验的总结，关乎应急管理工作的效率与效能的高低。促进应急管理精细化，应该坚持国家总体国家安全观的指导，坚持人本思想，坚持大局意识，构建科学的精细化应急管理理念，全面整合应急管理的资源。首先，应急管理领导者应该坚持大局意识与系统观念，把危机事件的各个阶段、各个方面当作一个系统来处理。党和政府应该引导社会公众朝着共同目标凝心聚力，共同应对危机事件。其次，打破应急管理机构之间的壁垒边界、加强管理协同，加强多主体协作，由“管理”向“治理”转变，提高应急合力。再次，要克服传统应急管理的弊端，还可以从精细化理论与意识的培育着力。一方面，用内外兼修的途径来强化行政人员的职业伦理观；另一方面，加大对应急管理精细化组织文化的宣传，将其严、准、细、精的做事理念渗透到应急管理工作的方方面面以及每个公民的内心。

（二）合理分工，优化应急管理机构职能及其应急协调

1.整合应急管理机构职能

管理机构的职权集中可以规避权限交叉、政出多门和九龙治水等管理问题。应急管理部将分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部（消防）等多个相关部门的应急管理相关职能进行整合，这在很大程度上可以实现对全灾种的全流程和全方位的管理，有利于提升公共安全保障能力，将大大有利于部门之间的协同管理［6］。优化应急管理机构并整合管理职能对于促进应急管理精细化转型至为关键，应急管理部门的设立给我们明确了优化整合的步骤和路径，但是优化整合的目标和任务还应该进一步明晰。然而，机构的撤并是精细化转型的第一步，要真正做到“表里如一”的机构职能整合，还需要打破按灾种划分工作职能和范围的固有思维模式，对相关职能部门进行优化整合，横向明确分工，纵向厘清责任，克服职权交叉重合、多头领导等管理问题，促进应急管理精细化转型。

2.强化应急协调联动机制

我国传统的应急管理以单灾种、分部门应对为主要特征，而目前的应急管理部主要对自然灾害与事故灾难这两类突发事件的管理职能进行了整合，对于公共卫生以及社会安全事件则没做过多的调整。因此，接下来的应急管理联动还应该坚持在党委领导下，充分发挥应急管理部的主导作用，强化与卫生、公安、网信等部门的协调互通，发动社会组织协同管理，鼓励社会公众积极参与，强化应急管理协调联动性，构建覆盖全社会的应急管理网络，建立规范化、常态化的沟通机制。强化应急联动，需要统一调度应急资源，需要争取各级、军地、政企等各界力量联动，促进指挥流畅、调度有序、资源共享，提高协作能力，畅通协同渠道，提高应急联动效率，提升应急联动响应速度和应变能力［7］。

（三）规范管理，完善应急管理模式与法规体系

1.发挥应急管理部优势

美国早在1979年便对联邦政府多个具有应急管理职能的机构进行了合并，在危机状态下由FEMA对其他政府部门进行广泛的协调。我国应急管理部的组建给我国应急管理工作打造了一个新平台,这对于应急管理部门协同、优化流程、统一标准具有重要的推动作用，对于提升应急管理人员和应急救援队伍专业化水平具有里程碑式的意义。因此，在国家治理能力现代化的背景下，组建应急管理部绝不是简单的合并同类项，我们应该充分抓住应急管理部成立的契机，整合各方应急资源高度协同，加强危机事前预防与预警，把防灾减灾关口前移，全方位构建应急管理体系［7］。加快深化“一专多能”应急管理，促进“全灾种”应急救援队伍的建设［8］。应急管理部的建立是我国应急管理体系建设的一个里程碑，抓住这个机会，必能将我国应急管理工作推上新的台阶。

2.健全应急管理法规体系

灾害的应急管理应该重在预防，因此，建立健全应急法规预案是危机发生时应急管理协同有序的重要制度前提。促进应急管理精细化转型，健全应急管理法规体系建设是其制度关键。因此，构建应急管理法规体系、完善应急预案势在必行。截至目前，我国在《宪法》《中华人民共和国突发事件应对法》的基础上构建了相应的应急管理法律体系，形成了以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心，以各专项、各级行政单位、企事业单位等专门预案为配套的应急预案体系，但是粗放化、分散化、碎片化问题严重，缺乏系统性。在依法治国与新时代国家安全观的背景下，应该尽快建立健全从中央到地方的应急管理法规体系，为应急管理提供更规范化、法制化的环境。同时，针对当前安全形势，强化应急预案完善过程的透明性与开放性，提高预案的可行性与科学性，发挥应急管理部跨行业、跨区域统筹的优势，提高预案在危机管理中的效用。

（四）提高管理水平，采用先进信息技术

1.加强应急管理信息互通共享

应急管理工作的开展离不开信息沟通与共享，良好的信息沟通对于突发危机事件的处理具有至关重要的作用。利用现代信息技术，构建科学完善的应急管理信息互通网络，提高应急管理的信息互通与更新。首先，探索适合我国应急管理需要的应急信息管理网络，利用信息技术收集、整合、共享应急管理所需信息，为应急管理工作提供信息与技术服务，克服应急管理信息失衡、失真和异化等问题。其次，根据应急管理的进程与层次特点构建差异化的信息互通网络，分阶段、分层次地对信息进行互通整合并实现共享，促进应急管理信息网络优化整合，确保应急信息的系统完整性。再次，根据国家应急管理部构建的相关要求，积极培养应急管理的专业化信息技术人才，切实提高应急信息的运作能力［2］。

2.采取精细化的管理方式和方法

方式方法是行动的指南，要实现应急管理精细化转型，必须确立正确的管理方式和方法。一是以精细化的应急管理政策为制度保障。在依法治国思想的指导下，制定与应急管理部相适应的政策法规，为应急管理的精细化提供制度保障。二是坚持应急管理部门统筹为核心、各级联动为重点的原则，构建规范的应急管理指挥体系。三是确保应急预案制定精细化。首先，常规突发事件预案标准化，对于常见的危机类型制定标准的流程。其次，对于不确定性的非常规危机类型，应加强情景模拟，提高对未知风险的预见性，建立灵活多变的模拟应急预案，提高应急管理效率效能［9］。

四、结 语

十九届三中全会指出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。在灾害、事故频发的当代形势下，促进应急管理转型改革，提升应急管理效率与效用是维护我国社会稳定、保障人民生命财产安全的重大事项。应急管理“碎片化”、分散化、粗放化与应急机构冗杂化是我国历史遗留的问题，对突发事件的有效处理造成重大阻碍。虽然中央确定了组建国家应急管理部，对过去多部门分散应对公共突发事件管理体制进行了整合，但是要实现精细化转型，仍然需要通过持续的实践与探索，尤其需要加强在意识理念与思维、机构职权与联动、应急模式与法规、信息技术与方法等方面的研究。根据我国当前的公共安全形势，结合国家应急管理部成立的契机，不断推进应急管理改革，持续推动我国应急管理的“精细化”进程，以人民安全为宗旨，构建稳定和谐的新时代。