新时代地方政府在质量提升行动中的角色定位

王泾波

（阜阳市质量技术监督局，安徽 阜阳 236000）

党的十九大报告16次提到质量品牌问题，并且在党的工作报告中首次作出了“质量第一”“质量强国”的重大论述。最近，党中央国务院专门下发了《关于开展质量提升行动的指导意见》，明确提出我们“迫切需要下最大气力抓全面提高质量，推动我国经济发展进入质量时代”。党中央国务院向各级政府作出了开展质量提升行动的战略部署，同时也给地方政府提出了在开展质量提升行动中找准角色定位的新课题。

一、新时代质量提升行动的重点领域和主要任务

“质量”是一个内容十分丰富的概念。从文字学理解：质，物质，质地；量，容纳物质的程度。物理学的“质量”是指物体含有物质的多少。计量学认为，质量是物体固有的一种物理属性。它既是物体惯性的量度，又是物体产生引力场和受引力场作用的能力的量度［1］。本文所说的质量既不是文字学概念也不是物理学、计量学概念，而是质量管理学意义上的质量。按照国际标准ISO9000:2000《质量管理体系基础和术语》，对质量的定义是：“一组固有特性满足要求的程度”。“固有特性”是指产品具有的技术特征，不是后来人为附加的内容；“满足要求的程度”是指将产品的固有特性和要求相比较，再根据产品“满足要求的程度”对其质量的优劣作出评价；这里所被满足的“要求”是指明示的、通常也有隐含的或必须履行的需求或期望［2］。

在质量工作中，人们将质量实践分为多类，如微观质量、宏观质量和质量管理。微观质量更多限定在产品领域的质量，人们形象地称为“小质量”。而将产品之外的质量领域进一步宏观化，包括制造、支持和业务在内的所有过程，涉及制造、服务和政府机构在内的所有领域，甚至推而广之将质量的概念包含到经济运行质量、经济增长质量、教育质量、环境质量、生活质量、人口质量等等，人们形象地称为“大质量”［3］。微观质量和宏观质量更多处于理论研究的范畴。而质量管理，则指在质量方面指挥和控制组织协调活动。它更多体现为行为方面的科学。

党的十九大报告指出，要“把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济的质量优势”。中共中央国务院于2017年9月5日下发的《关于开展质量提升行动指导意见》（以下简称《指导意见》）进一步提出“全面提高产品和服务质量是提升供给体系的中心任务”。《指导意见》具体说明了，我们要提升的对象是“提升产品、工程和服务质量”。质量提升包括八大重点任务：增加农产品、食品药品优质供给，促进消费品提质升级，提升装备制造竞争力，提升原材料供给水平，提升建设工程质量水平，推动服务业提质增效，提升社会治理和公共服务水平，加快对外贸易优化升级。由此可见，虽然质量的定义内容十分丰富，内涵也很广泛，而各级政府要提升的“质量”，既不是无所不包的“大质量”，也不是纯理论意义的质量，而是党中央国务院倡导的，既有全局性、又有区域性的，还有微观性的产品、工程和服务质量的全面提升。换言之，本文所要着重研究的对象，或政府要着力提升的“质量”，是介于微观质量和宏观质量之间的，视野基于区域性、地方性的产品、工程和服务质量。

二、新时代开展质量提升行动意义重大、影响深远

党中央国务院继去年发出《指导意见》之后，党的十九大又作出了我国经济发展已由高速度增长阶段转向高质量发展阶段的重要论述，国务院总理李克强也在2018年的政府报告中再次提出了“全面开展质量提升行动”的要求。党中央、国务院的高度重视，足见开展质量提升行动的意义重大、影响深远。

首先，开展质量提升行动，是推动我国产业转型升级，经济迈向更高发展层次的战略选择。历经40年改革开放，我国经济社会得到了长足发展，经济总量跃居世界第二位，在500多种主要工业产品中，我国制造的220多种产品产量已跃居在世界第一位［4］。中国制造虽然已经走过了量的扩张，解决了“有没有”“富不富”的期待，但是却存在档次偏低、技术含量少、可靠性差等问题。进入中国特色社会主义新时代，经济发展必须转向质的提升，解决“好不好”“强不强”的问题。根据新的发展阶段，习近平总书记审时度势作出了要推进中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、制造大国向制造强国转变的科学论断。按照这一论断，当前我们面临的一项十分迫切的任务就是大力推进经济发展的转型升级。实现这一战略任务，必然要求我们以提升质量为突破口，推进供给侧结构性改革，按照大大提高整个国家的社会生产率的要求，把我国经济推向中高端水平。

第二，开展质量提升行动，是改善供给侧结构，满足人民消费需求的战略举措。由于我国经济的快速发展，人民收入大幅增加，人民生活水平得到前所未有的提高。在这种形势下，人民对生活质量的要求越来越高，对高层次产品、服务需求更是与日俱增。从安徽行政学院课题组2016年在阜阳市进行的抽样调查看，人们对产品质量更加关注，但对消费品质量的满意度总体不高。问卷调查显示关注质量问题的占94%，认为当前产品质量很差或差的占34.16%，认为好或很好的只占63.47%；市民对部分消费品及服务质量的评价，不满意占22.9%，基本满意占46.66%，满意占24.7%，很满意占8.22%［5］。2017年国家监督抽查164种20 192批次产品，合格率是91.5%，同时电商平台的商品质量不合格产品检出率达25%［6］。阜阳市质监局2017年度各类品质量监督抽查541组，合格465组，合格率仅达85.95%。一个时期以来，不少人出国抢购马桶盖、电饭锅、奶粉、化妆品等消费品，这在一定程度上说明我国已经出现消费品供给结构性过剩问题，导致消费能力外溢，同时也表明人们对“中国制造”的质量信心产生动摇。习近平总书记在党的十九大报告中指出，当前我国社会主要矛盾是人民对美好生活的需求与发展不充分不平衡之间的矛盾。开展质量提升行动的根本目的就是增进人民的福祉，满足人民群众对质量供给的需求。只有开展质量提升行动，才能推动我国产业价值链从低端向中高端延伸，才能不断满足国内消费需求，增强人民群众的质量获得感；只有开展质量提升行动，才能打造“中国制造”物美价廉的金字招牌，使我国产品得到更多国外消费者的青睐，使我们更深更广地纳入全球供给体系，从而实现更高层次的供需平衡。

第三，开展质量提升行动，创建地方品牌，是积蓄区域经济发展核心竞争力的有效抓手。我国是一个地域广阔、经济多元且区域经济发展不平衡的国度。每一个企业都是经济的一细胞，每一个地方都是经济的一单元。只有区域经济协调发展才能带来整体经济的协调发展。因此，推动我国经济高质量发展绝不能忽视区域经济发展。而发展区域经济必须以质量提升为抓手，大力提升区域质量水平，才能积蓄区域经济发展的核心竞争力。目前，“质量强国”“质量第一”理念越来越深入人心，政府决策者对质量提升重视程度也越来越高，区域质量提升和品牌建设也取得了不少成绩。但是，从原国家质检总局发布的信息看，欧盟、美国、日本，以技术、技能、知识等为要素的质量竞争型产业增加值占制造业增加值比重分别达42%、38%和35%，而我国仅17%，差距十分明显［4］。从质量发展对经济增长的贡献率看，即使是在我国发展较快的南京市也只有23%。同样，我国品牌建设总体水平仍然落后。“世界品牌实验室”2017年公布的世界品牌500强，中国仅入围37个，并且前10名没有中国企业，这和中国作为世界第二大经济体的地位很不相符［7］。当前我国正向质量经济的中高阶段迈进，发达国家已经进入品牌经济时代，20%的国际知名品牌占据了80%的市场份额。因此，我们要推进质量提升行动，首先要推进品牌提升，建设品牌大国。

近些年，各地竞相推进经济发展，拼尽人力、环境、原材料等资源，再想实现新的跳跃已经很难。面临新的形势，地方经济进一步发展的突破口必然是转变发展方式，转换增长动力，推进质量提升。创建品牌就是提升质量的有效抓手。建设品牌大国，必须以创建大量的、具有强大竞争力的地方品牌为支撑。地方政府要通过进一步合理定位区域主体功能，充分利用区域特色资源优势，积极创建地方品牌。各地要在提高质量创建品牌过程中，不断提高产品的美誉度，进而提高地方的对外形象，为提升地方经济核心竞争力打下可靠的质量基础。

第四，开展质量提升行动，是坚定不移走强国路，构筑加快实现中国梦的质量基础的具体行动。党的十九大提出了实现两个一百年和中华民族伟大复兴的宏伟目标，要实现这一宏伟目标，就必须加快建设现代化经济体系，进一步打造更加坚实的物质基础和科技保障。要牢固树立“质量和综合生产率”概念，转变生产方式，走内涵型发展之路，持续提高产品、工程和服务质量水平，最大限度地满足国内外市场需求，以更少的投入“得到更多、更适销、更好的产品或服务产出”［8］，发挥企业质量提升的主体作用，加强全面质量管理。推广应用先进的质量管理方法，提高全员、全过程、全方位质量控制水平，建设世界一流的交通、国防、教育、科技、卫生、制造业、服务业等等。大力开展质量提升行动，就是以质取胜、强国圆梦的行动。

质量是一个国家、一个地方的整体形象，是人民素质、经济实力的象征。建设新时代中国特色社会主义，必须以提升质量品牌为主攻方向，必须大力开展质量提升行动。这就是我们大力开展质量提升行动的应有之义。

三、在质量提升行动中要科学界定政府的角色定位

《指导意见》明确规定了“党委领导、政府主导、部门联合、企业主责、社会参与”的质量工作格局。虽然这一格局，已经明确定位了政府在开展质量提升行动中的主导地位。但是，在实际工作中仍然存在不同的认识和做法。这里有必要进一步深入探讨，以统一思想、坚定信念。

（1）对政府在社会经济事务中的角色定位，历来有着不同的认识。发源于17、18世纪的西方古典自由主义，主张自由平等，强调自由市场，认为政府的干预常常阻碍了经济增长，主张将政府排除出经济领域，让追求自身利益的无数个体理性地计算来引导经济生活的调整，管得最少的政府是最好的政府，政府只是“守夜人”的角色。到20世纪30年代，世界性的经济危机打破了社会自我规范、市场自我调节的“神话”，于是在英国产生了“凯恩斯主义”经济学。凯恩斯经济政策的核心是反对自由放任，主张国家干预，强调扩大政府调节消费倾向和投资引诱职能，要求用政府的全方位干预替代弥补市场机制失灵，调节经济发展。在同一时期的苏联、东欧国家社会主义阵营“实行高度统一的计划经济”，政府包办一切。凯恩斯主义和计划经济体制，在第二次世界大战战时和战后经济复苏中，的确起到了显著的作用。但是，进入20世纪70年代后，西方国家出现了“经济滞胀”现象，宣告了凯恩斯主义也不是灵丹妙药，人们不得不主张修复“看不见的手”，反对政府干预。于是，出现新自由主义理论，他们一方面主张经济去管制化，认为政府规模越小越好，政府功能必须是有限的；另一方面要求政府在充分尊重市场的前提下对市场加以指导，而不是完全从市场退出来。

由此可见，政府的角色定位因不同的时代、不同的环境而不同。不同的角色定位对社会经济发展的影响不同，在初期都或多或少推动了经济的进步和发展，但随着时代的变化，发展的需要，政府的角色定位必须适时调整，才能更加有效地发挥职能。

（2）对政府角色定位认识不同，致使一些人对政府推动质量提升行动中的角色定位产生截然不同的认识。一种观点认为，既然我国实行市场经济，那么一切问题的解决就只能从市场中找答案。提升质量是企业自己的事情。质量的高低、品牌的好坏“不是由政府说了算，而是市场竞争中形成的，是消费者选择的结果”。“质量最终不是靠政府抓出来的，而是靠市场造出来的”［9］。这种观点认为市场是唯一的评判方，如果政府参与，将面临“越位”的巨大风险。他们主张要充分相信企业或组织的自觉性，通过企业或组织的自觉，加之市场的调节，自然而然解决质量提升问题。他们认为在质量提升行动中，如果需要社会管理或统筹，完全可以依靠各种行业协会来进行。另一种观点与之相反，认为，既然“政府主导”质量提升行动，一切应该由政府包办。这种观点或保守计划经济思维，过分强调政府的管制作用，把“政府主导”理解成“政府包办”。

（3）不同的认识，不同的政府角色定位，必然对质量提升行动产生不同的影响。第一种观点极易造成政府缺位，致使经济主体更加受制于环境影响，导致经济的盲目性，带来产品低端化，生产结构性过剩。这样不仅不利于质量提升，而且造成供需失衡，从而使经济发展进程受到破坏。在“政府包办”思想的影响下，的确可能造成政府越位，忽视企业主体地位，否定市场经济调节作用，进而抑制经济主体的积极性，压抑经济主体开展质量提升的创造力和主动性。“政府包办”观念既违反社会主义市场经济原则，又极易使改革开放40年建设起来的经济运行新机制受到伤害。归根到底，以上两种思想的根源都是不能适应社会主义新时代的新形势新变化，或孤立狭隘看问题，思想保守僵化，或把不同模式对立化，夸大一方，忽视另一方。

当然，发挥各类行业协会管理社会事务的作用很有必要，开展质量提升行动也离不开行业协会的参与推动。但是，我国行业协会总体上看还是新事物，在许多方面发育还不成熟，工作力度、权威性还有待提高。如果把推进质量提升行动这一艰巨而重大的任务完全交给行业协会去完成，显然不现实。各种相关的行业协会或学会，包括各级质量协会，标准化工作协会等等，在当前形势下，只能作为质量工作格局中重要的“参与”方，在开展质量提升行动中发挥重要作用。

党中央国务院《指导意见》中提出的质量工作格局是在全面、深刻总结我国长期质量工作实践的基础上提出的，科学、准确概括了当前和今后一个时期质量工作实际，是我们开展质量提升行动的指导方针和遵循。《指导意见》明确指出了党委在质量提升行动中的领导地位，又确立了政府的“主导”地位，也规定了企业的主体地位，同时要求“部门联合”“社会参与”。只有坚持这一工作格局，才能较好实现优势互补、相互促进、责权分明之目标。坚持这一工作格局，就要坚定政府在开展质量提升行动中的主导地位，发挥我国集中力量办大事的政治优势和体制优势。当然，实事求是是马克思主义活的灵魂，政府当前在质量提升行动中的主导地位也不可能是一成不变的，她要随着形势的需要不断调整角色，不断实现科学定位。

四、充分发挥政府在推动质量提升行动中的主导作用

既然《指导意见》已经明确定位了政府在开展质量提升行动中的主导地位，那么各级政府一定要以党的十九大精神和《指导意见》为指导，履职尽责，主动作为，不断完善质量发展政策体系，实现有效的资源配置，同时进一步发挥质量监管机构在推动质量提升行动中的尖兵作用，推进各领域的质量提升。

（1）政府要做好质量提升行动的政策供给。党的十八大以来，党和国家把质量提到了更加重要的战略高度，在坚持和完善一系列法律法规的同时，又作出了一系列重要的论述和具体部署。2012年11月，党的十八大报告提出要“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”。2014年习近平总书记在河南考察时提出了“三个转变”。这三个转变指出了我国质量工作的发展方向和具体要求，成为我们质量工作的行动纲领。2015年5月，国务院印发的《中国制造2025》提出了制造业质量强国要求及目标。2016年6月，国务院印发了《关于发挥品牌引领作用推动供需结构升级的意见》，并于次年正式批准每年5月10日为“中国品牌日”，同年6月国家发改委印发了《服务业创新发展大纲（2017-2025）》，提出了服务业质量创新发展的方向与目标。尤其是党中央国务院下发的《指导意见》是推动我国质量工作的纲领性文献，是我国经济发展进入质量时代的指导方针。十九大又明确提出了“质量强国”“质量第一”的号召，为我们开展质量提升行动提供了强大动力。党中央，国务院及有关部门不断完善的质量发展的政策体系，既是政府在推动质量提升行动中发挥主导作用的体现，也为其更好发挥主导作用提供了遵循。各级地方政府一方面要切实贯彻执行好党中央国务院的部署，另一方面要结合各自实际做好质量政策的供给和政策的延伸细化工作，发挥好各自在本区域内推动质量提升行动的主导作用。

（2）政府要为质量提升行动搞好规划引导和资源配置。在质量提升行动中，要主动作为，加强市场监管，完善市场准入制度，营造公平竞争的营商环境，形成良币驱逐劣币的市场机制。鼓励崇尚优质诚信，改善质量供给，倡导工匠精神。根据市场需要并在专家意见指导下，找出本区域质量定量、定性的差距，制定提升计划，必要时可将计划指标分解到年度，分解到行业、企业和重点产品。政府和市场有机结合，搞好资源配置。本着市场决定资源配置，政府规划指导，社会组织协调的原则，既发挥市场机制的积极作用，又发挥政府规划的指导作用，有效避免由市场盲目性造成的生产结构性过剩问题。根据质量提升计划，利用经济、金融、市场等多种手段，对重点企业、重点产品给予适当的财政金融支持，动员他们配置相应的技术、物质力量，落实提升计划，推动资源向优势企业、优势产品集中。质量提升，人力资源是关键，政府还要注意推动创新人才向优势企业、优势产品集中。

（3）充分发挥政府质量工作考核评优机制的指挥棒作用。提升质量需要政府、企业和质监机构下真功、尽实责。近些年开展的政府质量工作考核以及持续开展的“政府质量奖”、市县长质量奖评选活动，确实发挥了风向标、指挥棒作用。按照《指导意见》关于坚持“政府质量考核工作”的要求，建立科学的考核评价体系，用科学的方法进行评估。通过开展层层质量工作考核，压实质量工作责任；通过开展政府质量奖评选，树立先进标杆，推广先进经验，宣传质量成果，弘扬质量文化，促进各级政府和有关企业重视质量、舍得投入。各级政府要利用好考核评优杠杆，发挥政府在促进区域质量提升中的主导作用，当好指挥官，搞好综合协调。

（4）通过发挥品牌效用推进质量提升。一个地方的质量提升要借助品牌建设，同时，品牌的数量和质量又是衡量质量提升成效的标志。各级政府要在实施品牌战略、推进品牌建设中，积极作为发挥主导作用。决不能把市场导向和政府主导对立起来。当然，政府在发挥主导作用时要洞悉市场信号，尊重消费者选择，使政府主导与尊重市场规律统一起来，更加科学有效推进品牌建设。各级政府要制定政府品牌发展战略，要主导评选“区域名牌”“地方名牌”等。建立品牌推进协调机制，制定品牌领域各种标准，加注政府认定标识。政府设立“名牌奖”，并在资金、人才、科技等资源配置中支持品牌建设。

（5）开展质量提升行动，要充分发挥质量监督机构的尖兵作用。虽然目前各级质监部门都面临机构整合的任务，但是，“政府质量监管的重要性是在世界范围内普遍的共识”［3］，不管机构怎样整合，政府监管质量工作的职能只能加强，不能削弱。既然政府主导质量提升行动，那么政府推动质量工作自然需要一个强有力的工作机构。这个机构就只能是各级市场监管局内的质量监管机构。在当前机构改革的情况下，不仅质量监管工作不能断，队伍不能散，职责不能减，而且要在推进质量提升行动中发挥重要的推动、协调作用。

一是发挥计量在质量提升中的基础作用。计量是国家治理体系的重要组成部分，也是提高国家治理能力的重要手段，开展质量提升行动，离不开计量手段的支持。质监机构作为代表政府掌管计量工作的部门，要建立统一准确的计量。通过数据来准确表达生产经营活动的全过程，通过测试活动科学采集生产经营活动中的数据，建立和充实相关数据平台，提供技术服务、信息服务。在推动质量提升行动中，充分发挥计量在促进产业结构调整、合理配置资源、提高产品质量和档次的基础性作用。

二是以先进的标准引领质量提升。标准决定质量，有什么样的标准就会有什么样的质量。要深入实施标准提档升级工程。聚焦重点产品和产业，对标先进标准，提升技术和管理水平。建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展，配套协调的标准体系，增加个性化、高端化、高品质的标准供给。开展逐企业、逐产品的标准比对、达标提升，打造一批企业标准领跑者，培育一批具有创新能力的排头兵企业，从而带动一个城市、一个产业的质量提升。

三是强化认证认可在质量提升中的桥梁作用。认证认可是国际通行、社会通用的质量管理手段和贸易便利工具，也是市场经济条件下加强质量管理和提高市场效率的基础性制度。要加强质量认证体系建设，积极采用国际先进的质量管理标准，将全面质量管理、六西格玛、精益管理等国际先进质量管理方法结合中国实际加以改造提升。积极开发追溯管理、供应链管理、业务连续性管理等适应新业态需求的质量管理工具，打造中国质量管理“工具箱”。推动建立国家统一的检验检测机构认定制度，避免对检验检测机构重复评价发证。积极推动认证认可国际互认，使之发挥企业与国内乃至国际市场的桥梁作用。

四是通过有效的监督执法助力质量提升。通过监督抽查手段，正确评价、有效及时监督产品质量水平。坚持运用科学的方法，本着公平公正的原则开展产品的监督抽查。要注意防止选择性抽查、选择性评价，防止出现数字上的质量提升。在市场监管体制改革的背景下，质量监督机构及人员，在积极融入综合执法、适应多元化执法的同时，注意兼顾质量领域的执法监督。通过有效的执法监督，严厉打击质量违法行为，切实维护市场秩序，进一步营造优质优价、信息对称、假冒伪劣无处遁形的市场环境。

五是发挥检验检测对质量提升的保证和服务作用。检验检测是依托科学技术和仪器设备，通过数据对物质产品把关定性的技术手段。在开展质量提升过程中，它既有保证作用，又有服务功能。要构建科学规范的检验检测体系，建设战略性新兴产业和高新技术产业领域国家质检中心，形成以重点实验室为龙头、区域性中心为骨干、常规实验室为基础的实验室体系，充分发挥其保证质量、服务发展的功能作用。

总之，在开展质量提升行动中，各级政府要深入贯彻党的十九大精神，找准角色定位，发挥主导作用，统筹行业、企业、社会各个方面，瞄准各领域全面提升质量，聚焦八个方面开展质量提升行动。在党的十九大精神和《指导意见》指导下，开展质量提升，提高质量供给，为实现“中国梦”奠定更加坚实的物质技术基础。

［1］黄锦才.质量计量［M］.北京：中国计量出版社，1990.

［2］刘广第.质量管理学［M］.北京：清华大华出版社，2003.

［3］程虹.宏观质量管理［M］.武汉：湖北人民出版社，2009.

［4］提升质量深化改革是关键［N］.人民日报,2017-11-20.

［5］阜阳市质量状况报告（2016年度）［R］.阜阳：阜阳市质监局，2016.

［6］抓住产品质量这个“牛鼻子”［N］.人民日报，2018-01-10.

［7］熊景峰.考验中企品牌战略的时刻到了［N］.环球时报,2018-02-14.

［8］［美］朱兰.朱兰质量手册［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

［9］蓝麒.发挥“质量信用”推动质量提升的基础作用［N］.中国质量报,2018-01-25.