无利害关系举报人行政复议资格的探讨

钱荣麓

无利害关系举报人行政复议资格的探讨

钱荣麓

近年来，笔者代理了多起无利害关系举报人因举报而引起的具体行政行为提起复议的案件。在案件办理过程中，对行政复议申请人资格的认定成为原、被告争论的焦点，及司法机关认定事实的基础。从行政复议制度建立以来，申请人资格也成为理论和实务界分歧争论的焦点。而就笔者所代理的无利害关系人举报人行政复议案件中，举报人与举报事项的处理结果没有法律上的利害关系，与举报人不存在行政法意义上的权利义务关系。这一类案件的频繁发生及处理成为我们探讨这一类举报人与举报事项隐射的行政行为之间“利害关系”认定的必要。

我国现行法律法规中对行政复议申请人资格的规定

我国《行政复议法》笼统在规定了，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。对申请人的资格只范范在规定了主观的要素，即“认为”行政机关的行政行为侵犯了其合法权益就能提起行政复议。同时，根据《行政复议法实施条例》规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议申请受理的条件之一。

未受举报事项侵害的举报人是否有资格提起行政复议

笔者代理过这样一起案件，张某发现某企业违法占地，向国土部门举报，由于举报人的举报，国土部门对某企业进行调查，并作出了处罚决定。如果举报人对处罚结果不服，可否提起行政复议？这种未受举报事项侵害的举报人（以下简称举报人）与行政机关的处罚决定之间是否存在法律上的利害关系？对该类人的利害关系众说纷纭，有人认为，举报人与违法行为无利害关系，无权对处理结果申请行政复议。另有人认为，举报人对举报案件的处理结果享有天然的监督权，有权申请复议。

从对“利害关系”分析来认定复议资格

笔者认为，行政法意义上的“利害关系”是指“具体行政行为的实施产生的行政权利与公民、法人或者其它组织自身的权利义务之间存在引起和被引起的关系。”或者可以理解为由于具体行政行为的实施，对公民、法人或者其它组织的实体权利义务引起了有利或不利的实际影响。因此，我们是否可以这样理解，在对“利害关系”的认识中，绕不开对行政相对人、具体行政行为、权利义务、具体行政行为与权利义务之间存在因果关系等四个构成要件的认知。

首先，何谓行政相对人？行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。行政主体的行政行为对相对人权益的影响有时是直接的，有时影响可能是间接的。因此，从行政相对人以与行政主体行政行为的关系为标准来看，可以分为直接相对人和间接相对人。对于直接相对人而言，是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响。而对于间接行政相对人，是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，其实体权利义务是否会受到具体行政行为的影响需要结合具体案情来界定。

其次，具体行政行为。具体行政行为是指行政主体作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。是针对特定对象特定事项的处理的行政职权行为。这一具体行政行为必须是现实客观存在的，能够外化的，可诉的。

再次，权利义务。何谓行政法上的权利义务？行政法上的权利是指行政相对人享有的行政服务利益，或者是依法从事特定行为的资格。义务是指相对人依法应当接受行政管理从事特定行为的责任。“利害关系”的认定就是是否对相对人实体权利义务受到影响的认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，申请人主观上“认为”其权利义务受到影响即可提起行政复议，这种提起的仅仅是行政复议程序意义上的请求权，并不等于实体上就具备了复议申请人的资格，最终是否具备申请资格，还要有一个客观事实的审查，就是其权利义务是否受到影响。

最后，具体行政行为与权利义务之间存在引起和被引起的因果关系。如果存在“利害关系”，必然在权利义务与具体行政行为之间存在法律上的因果关系。这种因果关系是内在的和直接的，这种内在客观存在的联系的审查是行政复议机关受理处理复议案件的重中之重。我国《行政复议法》第六条列举十项行政复议受案范围，但是，这十项受理范围均未将本文讨论的无利害关系举报人的举报行为列入其中。笔者认为，无利害举报人与处罚结果之间没有形成直接的引起和被引起的关系，不具有提起行政复议的申请人资格。

无利害关系举报人与其他相关法律关系的认定

（一）举报与“答复行为”之间的法律关系

举报人无论是否受举报事项侵害，其通过向行政机关举报违法事项，行政机关基于举报向举报人作出处理举报事项结果的答复，是基于公民的宪政批评建议权，是一项程序性权利。当举报人与举报事项没有法律上的利害关系时，对行政机关的不作答复或不予受理等程序性行为提起行政复议，我们认为该举报人具备行政复议申请人资格。但只要行政机关接收并处理了公民提出的建议，公民建议权均获实现，公民对处理结果是否满意，均不具备对答复行为提起行政复议的资格。

（二）举报与“处理结果”之间的法律关系。

无利害关系举报人的举报行为，引起行政机关对举报事项的调查，发现确实存在违法行为的，依法作出行政处理或行政处罚，这是一种依职权行政行为典型的表现，而不是依申请的行政行为。行政处理或行政处罚等行政行为的产生，只是基于违法事实的存在，举报人的举报只是行政处理或处罚发生的起因，不管是否举报违法行为事实存在的即是违法，并不因举报而违法。因此举报人在行政处罚或处理程序中既不享有实体权利，也不对处罚结果承担实体义务。行政机关如何处理举报事项对举报人的实体权利义务并不产生实际影响。举报人与行政机关的处理结果不存在法律上的利害关系。在上述过程中，举报人仅仅是处理结果的引起者，无权参与到行政处罚或处理法律关系中来，不能对处理结果的合法性、正当性产生复议权利。因此，举报人如果对答复的具体内容本身不服，行政复议不应当成为其救济的途径，不具备复议的资格。

综上所述，举报人是否具备行政复议申请人的资格，审查的唯一焦点是要看其是否与具体行政行为之间存在行政法上的利害关系。如果存在利害关系，则当然具有复议资格；如果不存在利害关系，那么这类无利害关系举报人仅对行政机关的程序性行为具备提起复议的资格，而无权对实体行政行为内容提起行政复议。

本文对无利害关系举报人是否具备行政复议申请人资格的问题粗浅探究，抛砖引玉，管中窥豹，希望对实务中处理类似问题提供可借鉴的思路。

（作者单位：浙江阳明律师事务所）