精准扶贫背景下山西省农村危房改造问题研究

王 宁

精准扶贫背景下山西省农村危房改造问题研究

王 宁

精准扶贫的方针顺应了时代的发展，在缩小贫富差距、维护社会发展稳定和建立和谐社会等方面有着举足轻重的作用，农村危房改造政策是其中一项重要的组成部分，是党中央、国务院高度重视解决困难群众住房安全问题的重大举措，惠及了农村相当一部分的贫困农户。在政策的号召下，山西省已然做出了卓越的成绩，但在实际落实政策的过程中，仍存在着财政投入力度小、资金补贴滞后、资格认定标准合理性差以及工程建设监管难度大等问题，因此需要通过加大财政补贴力度、改变资金补贴方式、建立科学的认定标准以及加大监管体系等各项措施来解决政策落实过程中实际存在的问题。

2015年6月习近平总书记在贵州调研时，强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，精准扶贫内容中的“三保障”即为保障扶贫对象义务教育、基本医疗和住房。住房保障是社会保障体系中的一项基本政策，其中农村危房建设更是广大贫困农户长期以来最强烈的要求。然而，由于现行政策的不完善，实际操作过程中的随意性以及管理不规范，政策解读宣传不到位等实际问题，造成农村危房建设进展缓慢，实际结果并未达到预定的目标，甚至有部分地区存在政策流于形式的不良趋势，故应对其实施过程中存在的问题进行研究分析，以期完善该项政策，做到真正惠及广大农村贫困居民。

相关概念

精准扶贫。精准扶贫是指精准扶贫政策和措施要针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，通过对扶贫对象的精准识别、帮扶和管理的方式，消除致贫的各种因素，实现预期的脱贫目标。精准扶贫工作的主要内容为“五个一批”，分别是：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。通过这些工作，达到精准扶贫、精准脱贫的目标。其中，住房保障就是其具体工作之一。

农村危房改造。农村危房改造政策是住房保障工程中的一项具体政策，是政府对农村建档立卡贫困户中，住房问题较为严重的群体实施危房改造，以保障其基本的住房需求的一项精准扶贫政策。其具体形式包括：新建住房、修缮住房、置换住房。

山西省农村危房改造现状

补助对象。农村危房改造政府补助对象为农村居住在危房中的建档立卡贫困户，主要包括：居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户。

危房改造标准是指“依据住房和城乡建设部《农村危险房屋鉴定技术导则(试行)》鉴定属于整栋危房(D级)或局部危险(C级)的房屋。属整栋危房(D级)的应拆除重建，属局部危险(C级)的应修缮加固”。

据山西省住房和城乡建设局官方数据发布，2011～2015年，山西省投入农村危房改造资金47亿元，完成农村危房改造任务45.5万户。截止2016年8月中央财政预算安排的农村危房改造补助资金266.9亿元已全部下达完毕，用于支持各地完成314万户贫困农户危房改造任务。

资助程序。通过个人申请、评议公示、审查公示、核准上报等具体的工作程序，确定了改造对象，由城建局派专家下乡调研，定户实地考查，制定危改方案，由个人依据方案开始动工(补)修建，完工后，专家下乡验收合格，下发救助资金，补助标准为每户平均补助14000元，建筑节能示范户，国家另外每户补助2500元。

资助方式。新建住房：对于建档立卡贫困户中没有住房或者其住房已完全不能居住的，可采取新建的方式解决。补助资金的发放模式为“先建后补”，即原则上先由农户垫付，竣工验收后由县级财政拨付给各乡镇，各乡镇将资金发放到农户。

修缮住房：对于建档立卡贫困户中原住房被认定为严重破损的危房，可采取修缮原住房的方式解决。

置换住房：对于建档立卡贫困户中没有住房且实在无力新建住房的可在本村置换解决。即通过维修现有依法批准建设的空置住房，安排没有住房又无力新建的建档立卡贫困户居住。

实施过程中的具体问题

财政补贴力度小。精准扶贫下的农村危房改造补助对象重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户。这些人群的普遍特征是无固定的劳动收入，或劳动收入较少，大部分为老弱病残，劳动能力较差，甚至无劳动能力。然而补助标准却只是每户平均补助14000元，建筑节能示范户，国家另外每户补助2500元，最多他们也只有16500元的补贴资金，相对于这些补助标准来说，目前山西农村建一套60平方的红砖房大概需要60000～70000万元。因此，在补助款之外，补助对象还需至少自筹40000元。然而对于四口之家的农村贫困户而言，日常的生活费用大致为8000元/年，40000元资金，意味着近5年的生活费用，这对于这些救助对象来说，的确是一笔规模巨大的款项，其筹措难度可想而知。因此危房改造的资金补贴力度在实际推行的过程中难以真正解决那些无劳动能力、真正需要改善居住条件的农户的实际问题。在山西省2017年危房改造意愿调查表中，有近60%的建档立卡贫困户表示因没有筹集到足够的改建资金只能被迫放弃2017年危房改建计划。

资金补贴滞后。精准扶贫下危房改造有“三最”原则，即“优先帮助住房最危险、经济最贫困农户，解决最基本的住房安全问题”原则。正是因为救助对象的特殊性，使“先建后补”政策有可能流于形式，因为危房改造“先建后补”的政策需要农民自己先垫付建设资金，然而对于这些低保、五保户来说，并没有能力筹集足额资金去维修甚至新建房屋，同时因为担心“先建后补”政策可能会出现资金不到位，或不能及时到位的现象，影响其正常的生产生活，因此大多数救助对象不愿承担这个巨大的风险，所造成的结果便是不少贫困户被迫一而再、再而三的往后推迟危房改建计划，最终危房改造计划被搁置，甚至被放弃。

资格认定标准公平合理性差。到目前为止，山西省各地在危房改造过程中，存在着许多符合条件的建档立卡贫困户，却没有被纳入其中的现象。县级政府将危房改造具体目标向各个乡镇进行分解，但乡镇政府却没有相应明确的救助文件与实施方案，因此缺乏科学合理的认定标准，这导致基层政府在具体落实政策，尤其是在危房改造指标的确定上具有很大的随意性，“关系户”、“人情户”或“假借户”等骗套危房改造补贴以及各级政府挪用危房改造补贴等乱象大量存在，这些现象都表明了基层政府在危房改造救助对象的评比标准上并没有真正做到公平、科学、合理。

工程建设监管难度大。由于危房改造对象主要为农村建档立卡的贫困户，他们基本没有接受过系统的教育知识培训，文化程度相对较低，虽然政府的监管部门提供了相应的房屋建造技术资料，但由于工程监管的要求较高，农民对工程建设难以实施有效的监督管理，致使工程建设的质量难以保证。

完善对策

加大财政投入力度。在充分认识到政策救助对象的特殊性后，考虑到个别无固定劳动收入，或劳动收入较少的真正最贫困、最需要救助补贴的农户，各级政府应加大资金投入力度，形成省市县各级合力救助的政策体系，使其能充分享受经济社会发展的成果。

改变资金补贴方式。加快推进危房改造步伐，有必要改进危房改造政策的实施方式，变“先建后补”为“先补后建”。通过对危房改造救助对象的精准识别，明确最该进行危房改造的贫困户，经过住建部门的危房鉴定，便应及时开始危房改建工程，不能因为担心个别贫困户领取补助而不建就否定全部贫困户，否定“先补后建”的有效性。只要“先补后建”机制健全，有需要、有意愿进行危房改造的贫困户就能更快更及时得到改造。“先补后建”具体可以引入第三方承建机制，通过住建部门和镇政府推荐担保，由贫困户委托第三方进行危房改建。凭双方签订协议，可以给予第三方承建企业一定的税收优惠政策，鼓励其承建改造工程，同时拨付足额资金进行危房改造，并由第三方负责危房改造各环节的申报审批和验收，并且对验收合格负责。

建立科学的资格认定标准。对于基层政府在实际政策的实施过程中可能出现的随意性，上级政府可以通过下派相关专家深入基层，实地调研，了解相关情况，指导基层政府建立科学的资格认定标准，坚持公开、公正的原则，规范申请、评议、认定标准，建立起科学、公平、合理的政策救助评比标准，对评比结果进行永久公示，建立起各级政府、社会、以及村民等多主体的有效监督体系。

加强监管体系。针对危房改建过程中的质量问题，住建局要充分发挥专业优势，加强对农村危房改造的技术指导和服务，全方位提供技术保障，对于工程队的施工质量，具体花费，施工进度要严格监管，使之做到可靠可信，使这项惠民政策真正服务于亟待救助的村民。

自2015年以来，山西省的精准扶贫工作取得了较好的成绩，其中农村危房改造政策有力地保障了农村贫困户的住房需求，但同时也存在一些问题，如财政补贴力度小、资金补贴滞后、资格认定标准公平合理性差、工程建设监管难度大。在今后的精准扶贫工作中，应该加大财政投入力度、改变资金补贴方式、建立科学的资格认定标准以及加强监管体系，使危房改造政策发挥其应有的功能，真正成为一项改善贫困户居住条件的利民政策。

（作者单位：山西农业大学 公共管理学院）