美国加州合作型就业培训项目对我国地方政府促进就业的启示

李顺杰，杨怀印

(1.东北师范大学 商学院，吉林 长春130117； 2.烟台大学，山东 烟台264005)

美国持续稳定的低失业率与其“联邦—州”二级就业管理体系及其就业促进制度密不可分。在美国，国家层面负责战略规划、法律和政策制定，州政府负责完善和落实项目实施。加利福尼亚州政府的就业促进办公室(EDD)与其它各州的EDD机构一起组成了集就业信息交换、培训、就业咨询与指导等为主要内容的就业促进网络。[1]在众多的就业促进措施中，就业培训是关键的组成部分。加州合作型培训项目的主要目标包括稳定就业、促进重新就业、为企业需要的人才提供培训并颁发资格证书等；加州就业培训管理委员会(ETP)是培训项目的管理机构，其核心职责是为企业和其它社会团体培训方案的制定和实施提供服务，并对开展合作的培训项目提供资金支持。

一、加州ETP就业培训项目出台的背景

(一)美国国家和州层面对ETP项目的支持

促进充分就业是美国历届政府的重要职责，因此美国有一套完善的法律和制度设计对就业培训进行引导和规制。例如美国的失业保险法案10 200条款、州预算法案,以及上世纪30年代颁布、历经多次修改的《社会保障法案》等都在国家层面对培训和促进充分就业提出了指导性原则和鼓励措施。尤其是2014年奥巴马政府签署通过的《劳动创新和机会法案》对就业培训提出了明确要求。WIOA法案的首要目标是为求职者提供就业咨询、教育、培训和其它辅助性服务，帮助他们缩短就业等待期，实现顺利就业。同时，WIOA也致力于推进和优化雇主与技术工人的资源配置，提高美国在全球经济中的竞争力。加利福尼亚州政府为了进一步落实联邦WIOA法案,出台了AB1270(E.Garcia)和SB45(Mendoza)州政府法案，与州劳动力投资委员会一同致力于促进加州就业和经济发展。这些法案为加州ETP出台提供了必要的法律支持。

(二)非营利组织的普遍职能

在美国，非营利组织是很重要的一种全国性存在，它植根于基层，遍布各个市、镇、社区。美国具有悠久的地方自治的文化传统，美国著名的西进运动就是以村镇(town)为单位逐步向西部延伸的。在每一个新开拓的村镇里，最早到此定居的开拓者们依靠自治和开展互助战胜自然环境的不利因素。自治理念为非营利组织的发展提供了有利的社会文化环境。一方面，政府提供的服务无法做到大而全，而社区居民的服务需求是具体而且多样的。因此，在社区自治而非依赖政府的情况下，孕育了以志愿服务为典型特征的社区精神，以自愿性和非营利性为根本特征的社区精神成为非营利组织发展的直接动力。另一方面，非营利组织的根本属性是提供公共服务，不以营利为目的，比较容易得到人们的信任和认可。据统计，美国现有179万个非营利组织，包括各类慈善机构、基金会、宗教组织和互助组织。在提供培训等服务过程中，非营利组织也创造了很多新的就业岗位。目前美国大约有800 万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。[2]美国非营利组织的发展为合作型就业培训项目提供了文化支撑和现实平台。

(三)地方政府的充分就业目标

实现社会充分就业目标是所有市场经济国家和地方政府的基本民生目标。在实行选举政治的美国，各州辖区内的就业状况更是州政府关心的头等大事。一方面，较为充分的就业能够减少社会违法犯罪的发生，节约社会治理成本，促进社会良性发展。另一方面，在竞选过程中为了获得选民的支持，各种改善民生的竞选承诺在当选后就要努力转化为促进就业的具体措施。这些措施主要包括稳定就业和新增就业，而培训则是实现这些目标的重要手段。促进就业的方法落实到具体措施上包括税收优惠、增加公共开支、向就业弱势群体提供财政帮助等，所有措施的核心内容都与钱息息相关。但是自2008年全球金融危机以来，美国联邦利率已经降至接近于零的水平，政府财政赤字也高达1.4万亿美元。在这种情况下，依靠大规模的政府投资刺激就业，或者动用国家财政支持就业的难度很大。因此，地方政府要实现充分就业目标，就必须建立政府与其它社会团体合作促进就业的制度模式。通过合作的方式解决刺激就业与公共财政短缺的矛盾困境。加利福尼亚州就业培训项目就是这一合作促进就业理念的有益实践。

二、 ETP合作培训项目的基本程序

ETP与其它就业培训项目不同，其最大特点是该基金也可以用于在职员工的培训与再培训上。ETP培训项目基金来源于企业交纳的就业培训税,只有依法交纳就业培训税的企业才可以申请与ETP管理委员会进行培训项目合作，并得到资金支持。[3]ETP培训项目的设立、申请和实施具有严格的程序，主要分为三个阶段。

第一阶段是ETP就业培训项目的立项授权。每一个ETP培训项目的设立必须有专业的市场分析，包括对培训内容、就业前景以及对提高企业竞争力的意义等进行综合论述。立项申请须经过州政府审议，获得授权后向社会发布项目信息、申请要求，公开项目开展的步骤和时间安排并开始向社会招标。例如ETP与社区学院合作开展的加州减灾就业培训项目首先就是依据州长布朗签署的《旱灾援助法案》获得立项，然后与社区学院合作向社会提供包括灌溉、农机维修、食物安全、物流等12种技能在内的免费培训。

第二阶段是有合作意向的机构或企业向ETP提出申请。这些潜在的合作机构包括社区学院、非营利组织、中介机构和企业等。申请ETP培训基金资助的企业必须经过登记注册、申请指导、预申请、ETP委员会派专业人员实地考察、ETP资金申请、ETP项目审批等步骤。ETP培训项目的合作方分为多雇主和单一雇主两类。不管是哪一类机构，在申请ETP培训基金时都必须首先进行注册。注册内容包括公司法人、公司名称和地址等。注册成功的企业会获得ETP就业培训委员会组织的申请指导服务，以帮助企业进行ETP培训基金的预申请。按照规定，申请方至少要有一名高级管理人员参加如何进行基金申请的培训。企业的预申请通过后，ETP会安排相关专家对申请方的设施进行实地考察，并与申请者讨论合作的具体条件，要求企业出示合作培训所需的相关资质文件。然后，由专家协助企业完成培训基金申请的最终文件，包括规范合同用语、确定相关合同条款的适用范围等。

第三阶段是ETP合作培训项目的批准实施。所有ETP潜在的合作结构或者公司将申请文件提交到加州ETP委员会后，由ETP组织专家小组对申请进行公开评议，审查这些申请的培训项目是否符合加州经济发展战略规划和ETP管理机构的相关规定。审查过程中，ETP管理委员会要求申请企业派代表参加讨论会。根据审查要求，企业需要派专人向ETP管理委员会介绍该企业申请培训项目的动机、规划和开展培训的必要性，并回答ETP管理委员会对申请方案的质询。如果最终审查合格，ETP委员会将公示与ETP合作开展就业培训的机构名单、合作计划和内容等，接受社会监督并与合作方签订正式合作协议。成为ETP官方合作伙伴的机构和企业按照约定方案实施培训计划。申请企业和机构负责培训项目的日常运营，ETP就业培训委员会继续承担培训项目运营是否规范的监督和评估责任。

三、 ETP项目实施过程中的监督与规范

加州ETP合作培训项目在就业过程中发挥积极作用与项目运作过程中来自内外部环境的监督和规范密不可分。这些监督包括国家层面对ETP的依法监督、ETP机构自身的规范运营，以及合作机构、媒体等的积极参与。

(一)国家层面的监督

ETP培训项目的高效运作离不开联邦立法机构的有效规制。美国联邦的失业保障法案、人权法案、就业机会法案等都是ETP项目运营的重要前提。ETP的每一个培训项目出台首先都必须有相应的法律依据，并依照法律规定提出立项申请。例如减灾就业培训项目依据的是加州州长Jerry Brown签署的旱灾援助法案；残疾人就业援助培训项目源自于美国联邦残疾人职业恢复法案的相关条款。另外，加州EDD还会跟踪评估ETP项目运营对就业促进的实际效果，州立法机构有权支持或否决ETP提出的拨款请求、项目计划等。这些国家层面的制度性制约既是对ETP运行规范性提出的要求，也是政府和社会对ETP进行监督的主要依据。

(二)ETP的自我规范

加州ETP委员会有一套严格的程序去规范合作对象遴选、资金划拨、培训评估等过程，减少了人为因素的干扰和ETP管理委员会决策的任意性。ETP的自我规范体现在以下几个方面。第一，ETP对培训基金额度的规范管理。在资助额度上，ETP每年都会出台明确的单个企业培训资助上限和总额。例如2015财年，加州ETP预算总额为9400万，实际支出培训资金约9050万。ETP规定，单一雇主的企业培训资金资助上限为42.5万美金。第二，ETP对培训补贴支付方式的规范管理。ETP培训费用的支付采用先培训后补贴的方式。在培训过程中，ETP有专人负责跟踪培训的进展情况，ETP基于培训合同的实际履行情况支付企业的培训费用。第三，ETP对培训补贴标准的规范管理。由于申请培训基金时ETP对申请企业的雇员数量有一定要求，为了避免企业重复培训和突击招工，ETP规定：如果企业对员工进行再培训，ETP减少培训补贴8%；如果是对新进员工培训，则减少12%。特殊情况下，ETP最高可以减少补贴的50%直至终止与该机构的培训合作。第四，ETP对合作对象遴选机制的规范管理。ETP对申请培训补贴的企业和开展培训合作的机构有严格的要求。例如，申请培训补贴的企业必须是缴纳了就业培训税的企业，并且公司所从事的行业正在或者即将面临州外的激烈竞争。最后，承担培训的机构除大学、社区学院外，私人培训机构要有至少两年以上为公众提供就业培训和实习的经验。这些规定极大地规范了ETP的运作。

(三)ETP与合作伙伴之间的契约规制

以契约的方式与社会组织进行合作型就业培训项目是ETP发挥积极作用的关键因素。ETP与企业、培训机构的合作围绕培训和就业进行，所有的要求都在合同里有明确规定。例如在减灾就业培训项目中ETP规定，每个员工必须完成不少于8个小时、不超过200小时的培训课程，员工参加培训不支付任何费用，而且培训期间雇主必须支付雇员的基本工资。同时ETP还规定，企业要保证顺利完成培训的员工至少可以获得达到ETP规定的最低标准的薪资待遇(最低工资因年份、工作地点、参加培训类型的不同有所差异)，未来3个月内无特殊理由不得解除他们之间的雇佣关系。合同明确规定企业或者是承担培训的中介机构对培训项目的管理责任包括：提供合适的培训设施、安排培训课程、提供合格的培训师、召集员工培训、记录并保存出勤表、记录培训课时以及各种可查询的培训记录。并对课堂教学、实验室教学的教学条件、班级人数、培训方式等作出了详细规定。按照合同约定，项目完成时ETP将召开听证会，临时抽查参与培训的相关人员，从而决定培训补贴是否拨付以及拨付比例。

四、 ETP促进就业效果评估

对ETP培训项目在促进就业过程中效果的评估也是ETP培训项目设立和发展的重要一环。这些评估有ETP机构自身的评价、独立的社会第三方专业机构的评估，也有社会民众对其的民意反馈。

(一)ETP自我评估

按照ETP官方介绍，ETP就是要通过培训促进加州企业的升级、保持加州经济的持续繁荣。ETP每个季度都发布项目实施情况和就业率。简报显示ETP资助的培训项目不仅包括基础加工制造业、餐饮娱乐业，还涉及环保科技创新企业。例如ETP参与航空航天等高端产业的人才培训服务。2015年1月ETP通过的资助培训项目中，包括了对波音公司的347名新老员工高达约75万美元的培训计划。同时，ETP还在实践中积极扶持中小企业的发展，在培训基金中有专门为小企业设立的培训项目。ETP执行总裁Stewart Knox曾说过：“今天对公司员工的培训将会促进工人提高他们的工作技能和收入水平，满足工商企业今天和未来对人力资源的需求”。自从1983年开始运营以来，ETP为各类培训项目提供了大约12.5亿美元的经费支持，为加州78 000多家企业培训员工超过80万人次。

(二)媒体评估

媒体作为独立第三方对ETP的作用主要体现在监督和评估两个方面。ETP通讯报(Newsletter of ETP)*新闻简讯每三个月刊发一次，对季度内ETP审核通过的所有项目进行详细报道和解析，并对培训项目实施的意义和效果进行评估。的报道认为“ETP在促进就业方面具有积极作用”。对于退伍军人的培训项目，媒体普遍认为“是促进退伍军人重新就业的正确而且必要的一步”。按照ETP的规定，凡是参加培训的人员，无论是培训中还是培训后，都受到最低工资规定的保护；而且顺利完成ETP培训的人员，在规定时间内(一般为90个工作日)不得被解雇。由于ETP培训项目实施时长一般为一至两年，因此ETP培训项目对加州就业的直接推动作用不可小觑。以2015财年为例，据媒体报道，ETP全年为各种机构提供就业培训资金总额超过9000万美元，培训员工近8万人次。除对在职员工培训进行资助以外，也包括对失业人员、退伍军人、残疾人等就业弱势群体的再就业培训。加州就业促进办公室的公报显示，2015年加州失业率水平从年初的7%下降到5.7%，下降了1.3个百分点。ETP就业培训项目是提升就业率的重要力量。

(三)民意调查

ETP培训项目对就业的促进作用也有赖于民众对该项目的肯定和积极参与。一方面，ETP提供的免费带薪培训机会有利于鼓励人们接受并参与其中。2015年ETP调查结果显示，超过97.8%的受培训人员认为ETP能通过技能培训缩短就业等待期，改善整体就业状况。另一方面，ETP对不同行业的培训具有很强的实用性。例如在教室进行培训的课程，培训师和学员比例为1:15；而在生产型实验室培训中，这一比例为1:1。同时，ETP提供的一些特殊培训项目也很受欢迎。截至2015年，加州退伍军人专项再就业培训项目(始于2008年)帮助650多名退伍军人走上新的岗位。很多普通民众和企业都对ETP培训持肯定态度。例如2015年加州May Ann′s Bakery食品公司获得了ETP约42.5万美金的合作培训项目，帮助该企业提高技术、扩大规模，新增就业94名。该企业负责人评价ETP培训时说：“我们本来是一个家庭式的小食品工厂，但是我们希望我们的企业成长，并且给我们的员工更好的待遇。但是这一切都要依赖于一个能够支持我们学习、成长、协作的环境。我们将持续对员工的培训投入，因为这次与ETP的培训合作让我们看到了它的作用。”[4]

五 、ETP对我国促进就业的启示

我国正处于经济调结构、促转型的关键期，一方面将导致大量人员进入就业市场，形成较长时期内劳动力供大于求的局面；另一方面，由于缺乏培训，新兴产业成长所需的技术型劳动力需求难以得到满足。如何发挥就业培训的积极作用，美国加州ETP合作就业培训项目提供了有益的借鉴。

(一)建立 “以培代补”的就业培训制度

我国目前主要以对企业进行补贴和奖励的方式激励企业增加用工数量。虽然这在一定程度上也促进了就业率的提升，但从长远看，要从根本上增强就业竞争力、将促进就业与经济发展转型有机结合起来，就需要在建立科学高效的就业培训制度上下功夫。

1.建立就业培训质量监督和评估制度。就业培训是否能够增强个体的就业竞争力、促进充分就业，关键在于提高就业培训的针对性和实用性。目前，我国的就业培训市场良莠不齐，缺乏统一的质量控制标准和准入制度。因此，有必要建立强制性培训质量监督制度，从培训项目设立、培训程序和内容确定到实施培训，采取全流程、可跟踪的监督措施。同时，对培训项目设立的可行性、必要性以及项目完成后的效果进行专业评估。评估内容应包括培训计划、目的、实施手段和就业效果等。完善的质量监督和评估制度是建立“以培代补”培训制度的前提。

2.建立多层次、差异化的培训资助制度。我国现行的就业培训激励措施中，对就业培训的资金支持缺乏制度性安排，体现出较大的随意性和不确定性。借鉴ETP培训补贴的做法，我国应建立多层次、差异化的培训资助制度。建议分别制定在职员工、失业人员和再就业人员培训的资助标准，培训费用的补贴额度应根据培训对象、培训内容的不同而有所区别。一般而言，技术类培训的补贴标准应高于技能型的培训。这种差异化的资助制度有利于遏制企业为了获取政府的就业培训补助而采取突击招工、重复培训的现象，把培训费用切实用在员工培训和技能提升上。这是建立“以培代补”制度的重要保障。

3.建立就业培训的社会监督和问责制度。我国的就业培训之所以效果不明显，一方面与我国劳动力资源结构和就业结构有关；另一方面，缺乏有效的监督和问责制度是造成我国就业培训不专业甚至不作为的重要因素之一。ETP经验表明，我国政府管理部门应建立统一的信息平台和公示制度，让社会了解每一个培训项目的培训计划、内容、费用安排、培训方式和目标等，形成有效的社会监督。对违规套取政府就业培训补贴、虚假培训、违规培训等情况，要建立举报人奖励制度和对项目责任人的问责制度，保障促进就业培训落到实处。

(二)鼓励社会力量参与提供就业培训服务

多层次的就业培训机构参与提供就业促进服务是实现充分就业的重要手段。因此要从就业培训平台建设、政府规划和针对就业弱势群体等方面鼓励社会力量参与提供就业培训服务。

1.大力培育以技术教育为主的就业培训平台。美国政府能够与社会机构合作提供就业培训服务的前提，就是美国有多层次的就业培训平台，包括非营利组织、企业、高等教育机构等。进入21世纪，我国高等教育发展迅速，普通本科院校建筑面积和在校生人数均达到前所未有的水平，而技术类职业院校发展则相对滞后。这种状况造成普通高等院校毕业生就业难和企业技术工人招工难的“两难”矛盾现象。因此，政府要从财政、金融、人才政策等方面引导有条件的教育机构向职业技术教育转型，同时鼓励社会力量举办各类就业培训机构，为就业培训搭建平台。

2.重点关注就业弱势群体的培训工作。进城落户的农民工、退伍军人和大学毕业生是我国当前失业群体构成的主要来源。他们情况差异很大，应分门别类、采取不同的培训策略，有针对性地提供就业培训服务。应以高等职业院校为平台对大学生进行知识型、技术性就业培训；以公司和培训机构为依托，为农民工、退伍军人提供实用性强、短平快的技能型培训，努力提高就业弱势群体的就业竞争力。

3.建立就业导向的培训市场准入制度。政府部门一方面应引导社会力量积极参与就业服务平台建设，通过税收优惠、项目支持和培训补贴等方式鼓励它们提供各类培训服务；同时，也要加强对就业培训机构的监管，建立以就业率为导向的就业培训市场准入和淘汰制度。参照ETP的经验，凡是承担政府培训项目的机构必须有两年以上的就业培训、咨询和指导经验。通过规范就业培训市场、提高培训质量，促进充分就业。

(三)建立政府与社会机构合作型就业培训制度

就业是一项综合性的社会工程，实现充分就业需要政府、企业、非营利组织等社会团体在契约保障下平等合作，最大限度地发挥各自的特长，形成有效的促进就业的合力。

1.政府规划的引导。在合作型就业培训模式中，政府发挥着引导和规范的职能。一方面，政府的产业发展规划影响区域内就业岗位的长期变化趋势。就业培训只有与产业发展相结合，才能更好地服务于经济发展，提高人力资源配置效率，把促进就业落到实处。另一方面，政府为了加快经济转型升级而出台的一系列政府规划的培训项目，为就业培训机构参与合作培训提供了重要机会和途径。

2.社会机构的参与。就业培训覆盖的人群主要包括农民、下岗职工、退伍军人、大中专毕业生等。由于文化水平、工作种类等差异巨大，在培训内容上有些是知识性较强的技术类培训，有些则是普通的技能型培训。在政府无法提供大而全的就业培训服务的情况下，必须以企业、高职院校和其它非营利组织为主要载体，提供机动灵活、专业实用的就业培训服务。因此，政府应通过税收优惠、金融支持和项目扶持等方法，鼓励社会机构积极参与提供培训和就业促进服务。

3.契约的规制。在ETP与其它机构开展合作过程中，契约在保护合作各方利益、规范合作关系、保障ETP培训项目健康运行方面发挥着决定性作用。因此，在政府与社会机构合作型就业培训制度中，契约是实现平等协作、合作伙伴关系的关键。通过契约规范合作各方的利益和行为，才能既有分工又有合作，政府发挥宏观规划和监督优势，企业专注于培训和运营，形成共同促进就业的合力。在契约保障下，一旦政府完成合作伙伴的遴选，合作各方就必须遵循合同约定，按照契约精神保障培训项目健康运行。

六、 结 语

美国加州合作型就业培训项目对我国地方政府实现充分就业的最大启示，就是政府不能、也无法独立承担促进充分就业的全部职能，应该充分调动社会团体的积极性，在契约保障下建立政府与社会团体合作型就业培训制度，最大程度地发挥企业和其它社会团体的特点，本着平等参与、各取所长的原则，发挥培训项目的最佳效能，形成促进就业的合力，共同促进充分就业。

[1]加利福尼亚州就业促进办公室[EB/OL].http://www.edd.ca.gov/.

[2]钟广静.美国非营利组织在社区发展中的作用及其启示[J].探求，2009，(1).

[3]加利福尼亚州就业培训管理委员会[EB/OL].http://www.etp.cahwnet.gov/.

[4]加州就业培训管理委员会公报Newsletter of Employment Training Panel[EB/OL].http://www.etp.cahwnet.gov/ docs/ Newsletter/ETPNewsletterJune, 2015-04-26.