生物燃料产业扩张：从全球性变化到全球性治理

薛 狄

(东北师范大学 经济学院，吉林 长春 130117)

当今世界各国政府均认同生物燃料是一种有潜力的化石燃料替代选择，其产业发展与减缓气候变化、繁荣农村经济、缓解全球和国家能源安全的联系已促使许多国家在该领域纷纷展开行动。但是，产量和贸易的迅速膨胀引起了许多环境和社会经济问题的争论。因此，探讨生物燃料产业发展的本质，探寻治理途径时不我待。

一、生物燃料产业扩张：一种新的全球性变化

全球生物燃料生产从2000年到2009年已经翻了20倍[1]，生产国也从最初的巴西一枝独秀扩展至美国、欧盟、中国等主要农业国，俨然成为了新能源产业中最具潜力、最重要的化石能源替代产品。尽管这番蓬勃景象很大程度上归功于生产效率的提高，但原料作物种植扩张也“功不可没”，有越来越多的作物应用于该产业生产。生物燃料产业扩张带来了以下巨大影响。

(一)由生物燃料产业扩张引起的生态变化

生物燃料对环境的影响是复杂的。生物燃料替代化石燃料、减少温室气体排放是其快速扩张的根本动力。但是，仍要对生物燃料整个生命周期排放做出全面评估。比如，原料作物的生产使用化肥、杀虫剂，在减少温室气体排放的同时消耗化石燃料。机器化大生产带来更多甲烷气体，而甲烷对全球变暖的作用远远大于二氧化碳。另外，土地使用目的的转变可能导致大量的温室气体排放。因此，关于排放平衡必须考虑产业的整个生命周期。单一种植原料作物还会带来生物多样性丧失、土壤质量下降、对水资源质量造成冲击；即使大多数作物可依靠降雨生长，但是当提高生产率成为优先选择时，灌溉则会成为首选。而且，生物燃料生产有外来物种侵害原有生态的风险。

(二)由生物燃料产业扩张引起的社会经济变化

生物燃料产业对农村经济的影响体现在包括国家、区域和全球的各个层面。国家对该产业利润的保证使大量投资涌入种植业，尤其是以农业为主要支撑的发展中国家。这就促使农民成为农业工人，丧失了对土地的传统控制权。虽然产业扩张确实增加了农村人口就业机会，但是劳动条件却不尽人意，劳动安全难以保证。除了对农村本地的影响，生物燃料生产也打乱了粮食生产和供应格局。因为主要粮食作物既可供人食用也可成为生产原料，由此全球粮食价格随需求大增而屡创新高。生产者虽可从中获利，但那些农村和城市的低收入者无法负担基本食物费用，恶化了全球粮食安全状态。

(三)由生物燃料产业扩张引起的南北关系变化

相对于发达国家，发展中国家可获土地数量较高、原料价格较低、劳动力成本低廉，被认为最有潜力生产生物燃料。但生物燃料的主要消费者却是发达国家，即便全球产量不断提高也无法满足发达国家的消费目标，进口需求应运而生。于是发达国家和发展中国家签订了许多相关贸易协定。这种供求关系的发生本应带来全球双赢局面，但是发展中国家生产大规模扩张却给自身带来了巨大挑战，包括森林退化、土地冲突、传统耕种方式的遗失等等。发展中国家是该产业发展负面影响的主要承受者，却没有充分机会参与全球治理议程。即使参与，也只是该国的一些大企业，而不是生活受到实际影响的大多数人，这无疑增加了北方对南方国家的控制力。

二、生物燃料治理框架现状与评价

(一)生物燃料治理现状

目前各个国家、区域及国际组织已出现了应对生物燃料影响并促进其可持续发展的政策和治理结构。

1.国家生物燃料治理议程：以主要生产国为例

随着气候变化成为全球环境议程中的重大问题，许多国家构建了可再生能源战略，其中就包括生物燃料。使用生物燃料不仅能替代化石燃料和提高能源安全性，更重要的是还可以扩大农产品的出路和收益。在此促动下，各国普遍采用的政策是颁布燃料混合国家命令、税收豁免、对农民或生产者直接支付、对进口产品适用关税壁垒。除此之外，主要生产国美国和巴西面对产业的负面影响也采取了有限的政策调整。美国的玉米业已饱受诟病，尤其是玉米乙醇生产：减排水平低；超大型农业公司的控制使小生产经营者无利可图；由于美国是世界玉米的主要供应者，对生物燃料的加大投入引起全球大宗食品的价格动荡。即便是这样，美国仍然一再提高生物燃料使用比例，要求到2017年生物燃料替代汽油消费达到20%，对加工商提供每加仑0.51美元的补贴，对进口燃料乙醇适用每加仑0.54美元的进口关税。[2]虽然新能源计划提倡木质纤维素乙醇技术的发展，但是美国近期对生物燃料的需求增长仍不可避免地从传统生产中获得。巴西是世界第二大生物燃料生产国。甘蔗的乙醇转化率比玉米乙醇高。但种植园的迅猛扩张对亚马逊森林造成了负面影响；甘蔗乙醇的生产对水需求量较大；单一种植扩张也带来了严重的土地冲突。但巴西政府仍决定每年新建25个甘蔗乙醇生产厂。[3]尽管计划逐年有所微调，但传统大型甘蔗生产仍然占据主要地位。由此可见，可持续关注在美巴两国并不是最优先考虑的事项。但是生物燃料净进口国和地区却对生产的可持续性进行了更为积极的应对，主要体现在欧盟及成员国。

2.区域生物燃料治理议程

欧盟生物燃料治理分为成员国个别要求和欧盟共同要求。就成员国而言，英国和荷兰生物燃料标准最为典型，因此从英、荷、欧三个角度分析区域治理工具。 生物燃料可持续性争议包括减缓气候变化，生物多样性保护，水、土壤、空气保护，土地所有权保护，劳工标准，社会经济发展和粮食安全7个方面。关于减缓气候变化，三者要求类似：首先都禁止将高碳封存土地用于原料作物的种植。英国要求温室气体减排至少为40%，每年增加5%，但性质是建议式的。荷兰规定了最低30%的强制减排，到2017年逐步增加到80%～90%。欧盟强制性要求将最低减排量提高到35%。关于生物多样性，荷兰和欧盟都禁止将具有高生物多样性区域用于生物燃料生产。英国禁止生产毁损以上区域即允许合法生产。荷兰要求要远离高生物多样性区域5公里以上。关于水、土壤和空气保护，三者具有区别。英国要求没有土壤退化、污染、水资源耗尽或空气污染。荷兰要求实行最佳保护实践；遵守《斯德哥尔摩农药使用公约》或国内法；禁止生产焚烧。欧盟除了就国家保护措施进行年度报告外，无具体要求。关于土地所有权，英国要求对土地权和当地社会关系没有负面影响。荷兰要求在土地原始使用者同意下谨慎使用土地；尊重原主人传统制度。欧盟仅要求进行年度报告。关于劳工标准，英国要求对劳工权利和工作关系没有负面影响。荷兰要求遵守《普遍人权宣言》和关于跨国公司及社会政策的国际劳工原则。欧盟除了就《国际劳工公约》的国家授权和执行进行年度报告外，没有具体的要求。关于社会经济发展，英国和欧盟仅要求就此履行年度报告义务。荷兰要求生物燃料生产必须利于当地繁荣；要求就生产影响当地人口和利于当地经济发展进行报告。关于粮食安全，英国仅要求检测对粮食价格的间接影响。荷兰和欧盟除了就土地使用改变形式、土地和粮食价格影响进行报告外没有具体要求。只有满足上述标准的产品才能计入欧盟2020年运输领域可再生能源10%的强制性目标，进而才会获得市场准入好处和税收豁免、直接支付等利益。欧盟在证明产品是否符合标准的问题上采取灵活做法，即权力下放到欧委会认可的自愿性生物燃料认证制度，认可时效为五年。可见，就世界最大的生物燃料进口市场的准入而言，得到具有资格的认证制度的认证是关键。截至2011年7月，有2BSvs、Bonsucro、Greenergy、ISCC、RBSA、RSB、RTRS七个生物燃料认证制度得到了欧委会的认可，此外还有18个认证机会等待欧委会的批准。[4]

3.国际生物燃料治理议程

与生物燃料相关的国际协定在各个领域早已出现，例如气候、能源领域。虽然目前尚无专门针对全球生物燃料挑战的国际协定，但国际社会已开始展开努力。首先，联合国开发计划署(UNDP)、联合国环境规划署(UNEP)、联合国粮农组织(FAO)、联合国能源机制(UN-Energy Interagency)在其报告和研究中均已提出生物燃料问题。但是，它们的行动大多仅局限于分析和建议，并没有就其各自的领域达成国际协定。国际能源署(IEA)以及经合组织(OECD)发挥了更为积极的作用，通过IEA生物能源部的第40工作组为生物燃料贸易认证构建了可持续性标准。其次，新近建立的论坛和伙伴关系开始在生物燃料全球可持续发展议程中崭露头角。最为典型的就是2005年发起的全球可再生能源伙伴关系。该制度目的是促进可再生能源的继续发展和商业化，支持更广泛的、符合成本效益的生物质和生物能源发展，尤其对发展中国家。生物燃料国际贸易大幅增加，2007年巴西、美国、中国、欧委会等建立了国际生物燃料论坛。最后，专门针对生物燃料可持续性问题成立的新的国际倡议，采取利益攸关方组成圆桌会议的形式，讨论和构建可持续性环境和社会经济标准。但覆盖产品范围各有不同，例如责任大豆圆桌会议以及意图进行普遍适用的可持续生物燃料圆桌会议(RSB)。

(二)对目前治理框架的评价

如前所述，美国和巴西对生物燃料的治理举足轻重，但目前二者发展议程中似乎并没有将治理作为优先考虑的问题。

随着全球生物燃料贸易的扩大，作为主要进口者的欧盟国家的生物燃料治理议程对市场准入和不同可持续性产品的竞争力的影响在逐步提高，甚至成为了全球治理生物燃料的风向标。但是，从欧盟和成员国的可持续性标准来看，主要局限于对生态环境的要求，而对于诸如当地经济发展、公平正义以及粮食安全等与发展中国家紧密相关的社会经济问题则关注不够；间接土地使用转化问题也被忽略，甚至不存在报告制度。值得注意的是，这些标准既适用于外国生产者也适用于欧盟国家，但制定决策时却没有主要供应国——发展中国家的参与，亦即发展中国家的诉求和关注没有得到体现。

虽然国际治理议程给参与性带来了一些新的变化，但也有其自身弱点：首先，不同国际生物燃料治理议程仍局限在自己业务范围内处理环境和社会经济影响。国家合作多集中于研究和技术发展，而不是应对扩张带来的更为严重的粮食安全问题。其次，通过给当地提供能源生产和供给的方式来促进当地发展的生物燃料发展的替代模式几乎被这些治理议程所忽略，即它们主要以生物燃料贸易为预设前提而展开谈判。再次，有些国际议程如IEA、OECD具有明显的发达国家倾向，以它们的能源需求为优先考虑，因而主要关注发展中国家的出口为导向的生产，而不是发展中国家的当地需求。而全球生物能源伙伴关系也代表主要国家团体利益。甚至像RSB由多利益有关方组成的圆桌会议也不对称地给来自工业部门和发达国家的参与者更多的关注和投票权。21位RSB发起委员中仅有5位来自发展中国家，而这5位代表中有3位代表了像巴西的甘蔗联盟这样的工业团体利益。很明显，利益受到重要影响的大多数发展中国家无法充分表达意见。最后，现有的国际行动没有形成多层次、协调统一、相互支持、相互影响的治理方式。许多国际倡议或国际行动十分分散，仅关注自身覆盖的领域，且其框架下的国家行动仍被符合本国利益的议程所主导。这种情形实际导致生物燃料问题仍然是“无治理领域”。试想有各自利益的国家和企业一旦发生纷争，将如何公正、合理地解决争议？

三、新多边生物燃料产业治理框架愿景

(一)建立新多边生物燃料产业治理框架的缘由

无论从国内还是国际层面，目前生物燃料治理制度都无法满足治理需求，迫切需要建立新多边治理框架：第一，该产业发展的主要推动力均具有重要的全球要素和关联。可再生能源替代化石燃料就是由《联合国气候变化框架公约》促动的。化石燃料的可用竭性是一个全球性难题；而动荡的国际关系又是国家追求能源安全的巨大障碍；生物燃料农业尤其在发展中国家又是由发达国家的消费目标促发的出口繁荣所驱动的。以上每个环节都具有“全球烙印”。第二，生物燃料生产带来的环境影响是无法依靠个别国家得以解决的。该产业对气候变化、水等自然资源的需求以及对土地使用改变的累积作用均具有明显的全球关联。第三，个别国家解决生物燃料扩张带来的社会经济影响能力有限，比如对农产品市场和全球粮食安全的影响。第四，生物燃料的争论从一开始就具有南北关系的特性，是以一方的主要社会、政治和环境利益为代价而使另一方获利的问题。第五，关于生物燃料生产存在许多相互冲突的观点和看法，因此不仅需要有效的治理框架，更需要体现公平性、合法性、责任性、代表性的统一治理制度。

以上各个方面均体现了建立全球性生物燃料治理框架的必要，而这里的全球性并不意味着所有国家都就此进行谈判，但至少是一个与现有治理框架不同且能够反映生物燃料产业核心问题的视角，能通过多边平台包括国家和非国家参与者构建的负责而合法的方式进行治理和调控。那么，这种新多边治理框架究竟应该具备怎样的条件和内核呢？

(二)新多边生物燃料产业治理框架的建构

1.多边生物燃料产业治理框架应具备的基本特征：多部门、多层次和多参与者治理

首先，生物燃料产业治理需要多部门协调。生物燃料产业发展不仅是一种能源战略,它和粮食、农业、贸易、气候和生态保护等多方面都具有重大关联，而这些领域都有各自的政策制度。因此气候谈判、可再生能源议程、全球贸易和农业发展、保护生物多样性和生态系统战略均涉及到生物燃料问题。以上不同领域的各自政策必须避免冲突、寻求协调，这就需要多部门协调来应对生物燃料产业治理。其次，生物燃料产业治理需要多层次协调。如果没有国家、当地政府以及当地生产者的协助，多边框架很难达成，这也是目前国际相关治理制度的欠缺。这种协调既要体现在国际政策的成功执行上，比如认证计划的实施，也要体现在不同层面的规制活动上。第三，不同参与者和平行决策体系间的协调也是必要的。这会减少重复劳动、避免政策冲突。

2.新多边生物燃料产业治理框架的制度设计：趋利避害

虽然需要进一步协调不同产业部门、参与者和治理层次，但是何种制度设计才能最有效地发挥功能却是一个大问题。从实现的可能性出发，有两种路径可以选择：

第一种路径是在某一类宽泛的领域建设治理制度，能源和农业领域可供选择。在能源领域探讨生物燃料产业治理制度的优势是能够很容易地将该问题并入可再生能源政策；能够让业界对照其他生物能源对液态生物燃料做出评估。弱点是由于目前与能源相关的、行之有效的政策制度本身就十分分散，加之联合国相关机制治理权力也十分有限，新建立的国际可再生能源机构(IRENA)固然令人欣慰，但是像巴西、中国等主要生产国尚未加入，因此治理很难从全球能源制度中获得有益的制度支持；加之，如果国家将生物燃料单纯看作是国家能源安全问题，由于其敏感性，将会使多边谈判变得异常艰难；最后，由于生物燃料是由许多作物提炼而来，因此对农业部门的影响也举足轻重，将其作为能源问题处理自然会导致对粮食安全、农村地区和土地政策的影响关注不够。在农业领域处理生物燃料问题最大的优势是可以借助FAO现有的各种制度，可使业界更加关注粮食和农村发展问题，也会从国际农业协定中最终获利。但是国际农业贸易谈判频频陷入僵局，这必将阻碍该产业的可持续发展，也会割裂生物燃料与可再生能源政策的联系。

第二种不同的制度设计路径就是将生物燃料作为独立的焦点问题进行制度设计，而此种方式根据所设计的制度框架以生物燃料产业问题的一个方面还是多个方面为治理对象分为单一框架和复合型平行框架。不论是单一政策框架还是复合政策框架同样各具优缺点。在有效性方面，复合型平行框架更有利于不同政策工具的创新、彼此竞争和实践检验；在公平性和权力分配方面，复合型平行框架更易于禁止权力集中，并且在一定程度上会增加发展中国家在决策中的影响力。缺点就是遵守和执行成本较高。而单一框架由于设定的制度具有很强的针对性和局限性，因此遵守和执行成本较低；所设定的单一规则更容易和像WTO这样的现有国际规则协调一致；也更易于吸收众多参与者的集中关注并利用他们可提供的资源。缺点是过分支持某类参与者的风险较高；灵活性和调节性较差；由于会吸引更多的参与者，因此达成一致意见就更为困难。

综上，新多边生物燃料产业治理框架是一个开放性议题，需要把握住合理合法内核，比较各种选择路径的优缺点，在实践中逐步探索。

[1]Patrick Lamers. International Bioenergy Trade-A Review of Past Developments in the Liquid Biofuel Market[J].Renewable and Sustainable Energy Reviews, 2011,(11):2673.

[2]USA. H.R.2419: Food, Conservation, and Energy Act of 2008[EB/OL].United States of America. http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h110-2419, 2012-5-1.

[3]Alcides Faria. Macro Effects in Brazil the Impacts of Agroenergy Crops in Four Areas of the Country[EB/OL].http://www.riosvivos.org.br/arquivos/site_noticias_543305119.pdf, 2012-6-10.

[4]Thomas Vogelpohl. The Institutional Sustainability of Public-private Governance Arrangements-the Case of EU Biofuels Sustainability Regulation[R].The Lund Conference on Earth System Governance, Berlin 2012：12.