探析东营区农村集体经营性建设以及暨宅基地管理制度改革

文/蒋小冲,东营市国土资源局东营分局

探析东营区农村集体经营性建设以及暨宅基地管理制度改革

文/蒋小冲,东营市国土资源局东营分局

东营区新建宅基地超标准情况严重，不按规划建设，占用耕地时有发生。规范小城镇集体经营性建设用地是城市化和农村现代化建设的需要，集体经营性建设用地必须在符合规划和用途管制前提下方能报批。结合实际，东营国土资源分局先后在6个镇（街）的村居开展了调研工作，通过发放问卷、召开讨论会等形式对农村集体经营性建设用地流转政策等进行了梳理，初步了解和掌握了农村集体经营性建设用地利用和宅基地使用管理中的经验、存在的问题、制约因素以及改革的方向。

宅基地管理;规划;集体经营性建设用地;改革

引言

为进一步推进中心城区农村集体土地管理制度改革，根据省国土资源厅《关于开展农村集体经营性建设用地入市暨宅基地使用管理制度改革调研工作的通知》，结合东营区实际，东营国土资源分局先后在6个镇（街）的村居开展了调研工作。

1 全区农村宅基地现状

东营市东营区许多村新建宅基地超标准情况达50%以上，一户两宅达15%左右。宅基地买卖普遍存在，中心城区尤为突出，主要的宅基地问题表现在以下几个方面：

第一，村集体对宅基地审批程序不规范。部分村民委员会不执行宅基地审批程序，村民建设住房时，村委会不向国土资源管理部门提出申请，违规操作，私自批准宅基地。镇、街道对宅基地审批前期工作服务、监督管理不到位，违法使用宅基地，建设农民住房等问题没有得到及时制止，造成了先建后批、不批就建等问题，违反了宅基地使用管理的有关法律法规。

第二，不按规划建设，占用耕地时有发生。宅基地管理办法中规定——农村村民建住宅，必须符合土地利用总体规划和建设规划。但实际情况是村民甚至是村委会并不了解规划情况，同时土地利用总体规划与村庄建设规划有许多不相符现象，新增住房很难达到同时具备符合两个规划的原则。

第三，为获得拆迁补偿，违规抢建成多发态势。随着城市的扩张，政府征收土地随之增加，村民为了在征收土地中得到更多的补偿费，造成了城市发展到哪里，附近的村庄抢建住房就大幅度增加。既造成了土地收储成本的增加，也造成了极大的浪费，同时也助长了违规、违法抢占宅基地的不正之风。

2 土地制度微调和发展趋势

近些年对于土地制度一些不合理性也做出了一些微调。17届三中全会的决议做出了相应的一些部署，说要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。而且有些制度说明说要做到“先保后征”，使得被征地农民的基本生活长期有保障。

3 农村宅基地改善措施

3.1 集体经营性建设用地报批和补偿安置

集体经营性建设用地必须在符合规划和用途管制前提下方能报批，这就限制用地范围，使不符合规划的未利用地不能充分发挥作用。集体农用地转为集体建设用地报批，因集体性质未改变，没有具体补偿安置标准，导致补偿难于落实，获取土地有难度，强制执行于法无据；另外，社会保障问题难以解决，社保主体是村集体经济组织还是政府需要界定。建议报批农转用前，做好建设规划硬功，充分考虑节约集约用地，缩小征地范围。集体土地农用地批转后，立即注销土地承包经营权，参照当地征收集体土地程序及补偿安置标准进行征地。

建议由区政府主导，村集体经济组织配合，国土资源管理部门具体操作集体经营性建设用地入市程序。集体经营性建设用地入市收益如何分配，应该明确分配主次、比例，避免收益管理混乱，造成好事办不好，引起社会矛盾。建议集体经营性建设用地入市后产生的收益扣除开发成本后，区、镇、村按1:2:7比例分配，村集体部分除了留足失地农民的社保资金外，用作村级公共基础设施建设，改善人居环境，丰富文化生活等支出。

3.2 集体经营性建设用地的管理

集体经营性建设用地供后管理，如果没有硬性的合同约束，很难做到按时开竣工，有可能产生批而不用，用而不尽等闲置土地现象。建议参照国有建设用地出让程序，由国土资源管理部门与集体经营性建设用地使用者签订合同，便于监管。集体经营性建设用地闲置的，国土资源局责令改正；村集体经济组织对闲置的集体经营性建设用地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，国土资源局暂停办理其新增集体经营性建设用地审批手续。

3.3 集体经营性建设用地的后期使用

集体经营性建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，缴纳有关土地增值收益。集体经营性建设用地使用权转让不实行公开交易的，国土资源部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。集体经营性建设用地供应对象及利弊，集体经营性建设用地供应对象如果全面放开，对于搞活、壮大村集体经济，扩大小微企业融资渠道，增强小微企业抗风险能力具有重要作用。但可能对国有建设用地市场形成冲击，导致国有建设用地与集体建设用地相互竞争，削弱国有建设用地主导地位，也导致村集体经济组织和村民不配合国家对集体土地的征收；有可能出现不法商贩投机屯地，转让抛售集体建设用地牟取暴利现象；还有可能造成新一轮小产权房问题。建议购买集体经营性建设用地的只能是本乡镇内小微企业经营者、个体工商户、无房户。严禁利用集体经营性建设用地建小产权房搞房地产开发，避免出现贫富悬殊差距加大，加剧社会矛盾。

4 总结

农村宅基地制度改革规定，在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，实行相对集中建房落实“一户一宅”，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配；而在城乡建设用地扩展边界内，政府或集体通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，落实“一户一宅”。已没有新增宅基地可供分配的，农民集体可利用村庄存量建设用地，在政府支持下集中建设公寓式住宅，落实农村住房建设的宅基地权益。

[1]浅述农村宅基地存在问题与设想，华丽萍，国土资源[J]，2015（8）：40-41

[2]农村宅基地改革设想.李晓晓，中国土地[J]，2016（10）：59-59

[3]东营区农村集体经营性建设用地入市暨宅基地使用管理制度改革调研报告.