创新背景下的药品医疗器械监管改革——《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》之我见

文 / 宋华琳

正如英国创新、大学与技能部（Department for Innovation，Universities & Skills）大臣于2008年3月在向议会呈送的报告中指出的，“我们希望创新在经济的每个领域都繁荣昌盛，在高附加值的商业可以繁盛、增长的地方尤其如此。我们也必须在我们的公共服务中进行革新。创新之于提供医疗保健和教育，和它之于制造、零售或创新经济一样重要”。

药品和医疗器械创新是以“提升我国创新药物和医疗器械研发水平、促进我国企业创新研发的国际化进程”为重点内容。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（以下简称《意见》），旨在建立更加科学、高效的药品医疗器械审评审批体系，促进药品上市前监管和上市后监管相结合，促进医药产业创新升级，保护创新者权益。这是建设创新型国家背景下的监管改革，必将推进我国药品和医疗器械监管治理能力和治理体系的升级优化。

药品审评决定的是与否、快与慢，关系到药品的安全、有效和质量可控，关系到公众用药的可及性，关系到医药产业的创新和发展，关系到医药产业的国际竞争力。设计精良、制度完备、运转高效的药品上市许可制度，是医药产业发展的助推器。

《意见》中的诸多内容，是对国际经验的借鉴，也是对中国医药产业和临床用药实际需求的回应。《意见》通过构建临床急需药品医疗器械审评审批程序，支持罕见病治疗药物和医疗器械研发，调整药用原辅料及包装材料管理模式，来简化行政许可程序，削减审评的“时滞”现象；通过完善药品医疗器械审评制度，形成审评为主导、检查检验为支撑的技术审评体系，来逐步完善中国的药品审评治理体系；通过提高人员的专业化程度、改进药品审评程序、建立药品审评团队、引入专家咨询委员会制度、引入企业的参与、向社会公开全部审评结论，建构药品审评的行政治理网络，从而更好利用多元主体的力量，利用各方面资源，更好地实现审评任务。

《意见》着力于临床试验管理环节的改革。临床试验机构资格认定改为备案管理，体现了简约治理和精巧治理的要义，减轻了行政相对人的负担；优化临床试验审查程序，引入“默示即同意”制度，缩短了审查时限；接受境外临床试验数据、数据的相互承认，有助于促进全球医药贸易的便利化，减少市场主体的合规成本和信息报备成本；完善伦理委员会机制，可确保受试者的安全、健康和权益受到保护。

得到监管机构的批准、成功获得进入市场的许可，并不意味着产品创新历程的完结。正如曾任美国食品药品管理局（FDA）药物评估与研究中心主任的珍妮特·伍德科克（Janet Woodcock）所言：“即便是在美国，我们可以批准药品并且将其推上市场，然而它们要成功，它们需要拥有经证明的价值……如果你可以显示你的药物的巨大价值……因为存在一个可以真正受益的人群，买家们便会愿意为之付款。”市场是新药的检验场，而上市后监管立法则是保障创新最终取得成功之必要手段之一。

就与产品创新的关系而言，上市后监管立法或许不如审评程序直接、密切，然而它却是不可或缺的匹配机制。企业在新药申请上市阶段所提交的早期材料存在较大局限性，难以做到巨细靡遗。这便有赖于不良反应报告与监测、再评价、再注册、召回等上市后监管制度加以弥补，监管者可以在这些源自市场的、更为细致翔实的信息基础上作出决策，在一定程度上弥补早期信息和经验的不足。

这凸显出《意见》的意义。《意见》通过要求落实上市许可持有人法律责任，完善药品医疗器械不良反应/事件报告制度，开展上市注射剂再评价，完善医疗器械再评价制度，严肃查处临床试验数据造假行为；通过加强审评检查能力建设，建立职业化检查员队伍，以落实从研发到使用全过程检查责任，有助于构建药品和医疗器械的全生命周期监管体系；通过事前许可、再评价、再注册、行政检查、行政处罚等制度，确保药品和医疗器械质量。

药品和医疗器械研发具有“高投入、高风险、长周期”的特点，这导致其对专利权有强依赖性。美国著名经济学家曼斯菲尔德曾指出：“如果没有专利保护，60%的新药不会被发明出来。”因此，促进产品创新，必须要加强对创新者权益的保护。

药品专利链接简称专利链接，是在药品注册、审批过程中，考察待审批仿制药与已批准新药的有效专利之间关系的程序。《意见》提出建立药品专利链接制度，因为完善的专利链接体系能够预防药品专利侵权，并提高药品注册审批质量。

世界贸易组织（WTO）框架下的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS协议）中的第39条第3款规定：当成员国以要求提交未披露过的实验数据或其他数据作为批准使用新化学成分的药品或农用化工产品上市的条件，如果该数据的原创活动包含了相当的努力，则该成员国应对该数据提供保护，以防止不正当的商业使用。同时，除非出于保护公众的需要，或除非已采取措施保证对该数据的保护、防止不正当的商业使用，成员国均应保护该数据以防其被泄露。《意见》提出完善药品试验数据保护制度，为创新药等引入数据保护期。我国应充分权衡药品数据保护对我国制药产业带来的利与弊，结合我国实际情况，借鉴欧美与日本等国家的立法经验，充分利用药品数据保护激励我国新药研发的积极性，确保公众利益。

美国橙皮书收录的药品是FDA根据联邦食品药品化妆品法案，基于安全性与有效性等综合评价原则批准上市的产品，是美国药品上市许可的权威发布。美国橙皮书的主要作用是发布FDA批准上市药品的动态权威信息，同时指定仿制药的参比制剂。《意见》提出，新批准上市或通过仿制药质量和疗效一致性评价的药品，载入《中国上市药品目录集》，注明创新药、改良型新药以及与原研药品质量和疗效一致的仿制药等属性；注明所列药品的有效成分、剂型、规格、上市许可持有人、取得的专利权、试验数据保护期等信息，有助于及时发布权威的上市药品信息。上市药品目录集的建立有助于在未来开展专利链接、仿制药一致性评价和仿制药替代使用等工作。

总之，《意见》通过改进药品和医疗器械审评审批制度，改革临床试验管理；通过引入全生命周期管理，引入对创新者权益保护制度，从而实现利用行政和民事的方法、法律和经济的手段、事前监管和事后监管的方式，发挥多元主体在药品和医疗器械监管治理网络中的作用，这不仅彰显了简政放权的精神和智慧监管及精巧治理的要义，还反映出监管手段的创新和治理理念的变化，反映出监管部门通过改革监管和治理，促进药品和医疗器械创新的追求，同时也反映出行政任务的变化。这更是我国通过监管创新和治理改革，探求政府管理改革的宝贵尝试，必将有益于我国药品和医疗器械产业的发展。