食品安全职业化检查员队伍建设路在何方

文 / 江西省食品药品监督管理局局长 上官新晨

为构建统一权威的食品安全监管体制，国务院于2016年首次提出“探索建立职业化检查员队伍”。目前，全国仅有云南、黑龙江、内蒙古、广西等省份相继出台管理办法，在食品生产、乳制品生产监管方面探索职业化检查员队伍制度。随着食品药品监管体制改革向纵深发展，食品安全职业化检查员队伍建设亟待研究实施。

构建统一权威监管体制的必然选择

随着食品药品监管体制改革的不断完善和食品安全监管实践的不断丰富，食品安全监管过程中深层次问题逐步暴露。其中突出的问题是，目前监管人员素质与执法监管能力水平难以适应食品安全形势日益复杂多变需要，难以适应构建统一权威的食品安全监管体制需要。归纳起来主要存在以下几个问题。

江西省局局长上官新晨在《江西省小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》全省宣传月启动仪式上。

监管人员素质难以适应食品安全专业化监管工作。食品监管涉及大量复杂的技术规则，需要丰富的专业知识背景和专业工作经验，未经专业的系统训练则难以胜任。随着省以下垂直管理体制的取消和新一轮监管机构改革的完成，大量非专业人员进入地方各级食品药品监管机构。以江西省为例，2015年年底，县级和乡级非专业监管人数比例占32.54%。专业人员缺乏导致地方食品监管工作的专业性要求无法实现，食品安全相关法规制度难以落实，对食品安全监管工作造成了一定程度的削弱。

监管任务重、问责压力大导致监管队伍不稳定。“最严肃的问责”力度之大前所未有，这在倒逼监管人员切实履职方面产生了积极作用。但是，发生食品安全事件后，有些地方在未全面划清责任的情况下，为追责而追责—追究行政问责甚至刑事问责，更多时候一线人员直接成为问责对象。这导致许多一线执法人员想调离单位或食品监管岗位，有的基层局领导分工轮流负责食品安全，目的都是想避开这一风险。对于问责的顾虑，势必影响监管队伍的稳定，增加了监管风险。

工作思路和方法还亟待进一步转变。改革前，食品安全实行分段监管，原工商、质监、食品药品监管独立运作。改革后，食品安全统一整合到食品药品监管部门监管，有的省份还采取整合工商、质监、食药监三个部门组建市场监管局模式，但部分监管机构和人员仍然没有完全跳出传统和固有模式，在日常监管中存在思维惯性，“不敢管、不愿管、不会管”的现象比较突出，对构建统一权威的监管体系新形势、新要求和新规范难以适应，客观上造成了新制度和新体制的推进整合难度。特别是“三合一”机构整合虽已完成，但系统内价值观念、管理制度、执法程序、行政能力和平台资源等深度融合还未到位，有机融合还需要时间。

由此可见，我国现有的食品监管队伍的素质和能力还远不能适应新的形势和任务需要，因此尽快培养一支高素质、专业化的食品安全职业化检查员队伍已迫在眉睫。目前，美国、加拿大、英国、德国、日本等发达国家均已建立了较为系统的职业化食品检查员制度。欧美发达国家的监管经验表明，建立职业化食品安全监管队伍是食品监管工作的内在需求和必由之路径。国民经济和社会发展“十三五”规划在“健康中国行动计划”专栏中提出“要建立食品药品职业化检查员队伍”，国务院印发的《“十三五”国家食品安全规划》也指出，“到2020年，职业化检查员队伍基本建成”，因此，监管队伍的职业化建设已成为当前食品药品体系建设的重中之重，成为构建统一权威的食品安全监管体制的必然选择。

试点模式及现实困境分析

自国务院提出建立职业化检查员队伍要求以来，云南、黑龙江、广西等地相继探索职业化检查员队伍建设，主要有两种模式。（1）社会统一招聘。广西壮族自治区采用向社会统一招聘方式，公开招录12名省级食品生产企业专职检查员。由广西区食品药品审评查验中心聘用、广西区食品药品监督管理局食品生产监管处管理和使用的方式，实行劳务派遣合同管理，按规定程序签订劳动合同。目前已完成首批6名检查员的聘用工作，正在按程序招收第二批6名检查员，逐步有序推进试点工作。（2）系统内遴选。内蒙古、云南、黑龙江等省份在行政区域内监管人员中采取预选、培训考核、遴选方式，确定食品检查员，然后统一采取“双随机”方式进行调配使用。目前，内蒙古自治区已遴选50人、云南省已遴选460人，为加强事中、事后监管提供人员保障。

《江西省小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》全省宣传月启动仪式。

尽管当前国家层面明确要求建立职业化检查员队伍，但从理论到实践、从试点走向推广、从监管专业化走向职业化需要一个发展过程。从目前试点开展工作情况以及现有体制、机制、法律制度和人员现状等来看，我国食品安全职业化检查员队伍建设仍面临诸多问题和困境，主要表现在以下几个方面。

职业检查员法律地位不明确。美国、欧盟等发达国家将食品安全检查员制度纳入了法律规定，如美国新修订的《FDA食品安全现代化法案》规定，“美国食品加工的各个环节都要接受检查员的监督和检查”。欧盟《食品安全基本》（EC）第178/2002号条例规定，明确提出建立食品检查员制度，制定了882/2004、854/2004 等系列法规，对企业检查以及检查员管理进行了规定，欧盟各成员国根据国内实际情况对欧盟法规进行适当的补充，为检查员进行现场检查提供了检查依据。依法行政应当是食品安全监管检查的基点和前提，也是食品监管队伍职业化原则的基础，而我国新修订《食品安全法》以及行政法有关法律法规，均未赋予职业检查员法律地位。

检查员职责不明确。美国及加拿大均明确食品安全检查员具体负责对食品生产企业进行监督检查、受理消费者投诉举报、参与食品违法案件调查和食品安全应急处置（如食品查封、扣留、召回等）。欧盟也规定了检查员职责主要负责核查企业在食品生产经营中是否遵循食品安全相关政策法规要求，以合理方式执行各种检查。检查员不仅拥有食品企业现场检查的权力，而且可以对不符合法规要求的产品、设施、操作方法采取相应的处罚措施，甚至追究法律责任等。而在我国，对食品检查员具体职责没有明确，广西在试点文件中明确“检查员只对企业进行检查并记录检查结果，检查记录不作为行政执法的依据而只作为信息线索提供给当地稽查执法部门”。这只是赋予了职业检查员记录检查结果的权力，而没有处罚权力。由于法律无授权，容易出现由于职责不明确导致监管责任难以落实到位的现象。

人员编制、待遇、继续教育等保障制度不明确。美国和加拿大分别有专职检查员5000多名和3500多名。专职检查员已成为发达国家食品监管队伍的主要组成部分。专职人员薪酬待遇好、职业道德约束严格，有力地保障了监管队伍的稳定和专业素质的持续提升，为欧美发达国家食品监管的专业化、科学化提供了充足的人力资源保障。而我国食品监管队伍职业化建设还刚开始试点，专业教育、人才选拔、薪酬保障、职业道德约束等制度都尚未建立。2013年 11月1日，国务院召开地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议，要求地方政府机构改革要严控编制总量，做到只减不增。编制问题是职业化检查员队伍建设最大的难题与困境。

完善食品安全职业化检查员队伍建设的对策

尽管建立食品安全职业化检查员队伍在我国还面临诸多困难和问题，但职业化检查员队伍是开展食品安全监督检查工作的基础和人力保障，是破解食品安全监管专业性、技术性、科学性不足的重要手段。为了积极有效地推动食品安全职业化检查员队伍建设，应当借鉴发达国家做法以及试点地区经验，建立符合我国国情的食品安全职业化检查员制度，从而完成国务院《“十三五”国家食品安全规划》中“到2020年，职业化检查员队伍基本建成”的目标。

进一步明确食品安全职业化检查员在法律上的职责定位。《食品安全法实施条例》修订草案征求意见稿中第一百三十五条规定“国家建立食品安全检查员制度。省级以上人民政府食品药品监督管理部门建立专职食品安全检查员队伍，对规模以上食品生产经营企业的良好操作规范、危害分析与关键控制点体系实施情况进行现场检查”，虽增加了食品安全检查员制度，但职业化检查员职责、检查程序以及与监管部门职责分工没有明确。为此，建议将食品安全检查员职责定位以及相关制度纳入《食品安全法实施条例》，并参考国外做法，赋予食品安全检查员队伍现场检查的权力和检查结果可以作为行政处罚依据的法律地位。同时，结合目前我国国情，考虑到各地编制都非常紧张，建议在《食品安全法实施条例》中规定各级政府应结合实际工作要求，按一定的人口比例设置专职检查员岗位，所需编制由当地政府在不增加编制情况下向专职检查员倾斜解决，以逐步实现达到专业化和职业化目标。

进一步严格食品安全职业化检查员资格准入条件。美国对食品安全监督检查员资质要求十分严格，规定必须具有官方兽医身份，并经过6个月的强化培训，修完从事食品安全监管的各项法律法规、采样、化验、证照管理等20门课程后方可上岗。近年来，我国对注册会计师、执业医师、执业药师、律师等职业均采取了执业考试注册制度并逐渐被全社会认可，且实践证明均达到了职业化的资质要求。目前，从各地试点情况来看，对资格准入没有条件限制，只是对检查员报名有条件限制。为保证职业化队伍达到素质高、专业化、能力强的要求，建议国家参考执业医师等准入制度，严格食品安全职业化检查员的基本条件，并建立完备的考试、注册、聘用、解聘等规范的制度，确保食品安全职业化检查员在源头上符合食品综合执法的要求。

建立统一的食品安全职业化检查员分级管理、薪酬待遇、人员培训与考核制度。目前，国家对事业单位的专业技术岗位分为13个等级，包括高级岗位、中级岗位、初级岗位，并每年实行相应技术资格考试。为此，参考事业单位卫生专业技术人员职级管理，建议由人力与社会资源保障部牵头，会同国家食品药品监督管理总局制订食品安全专业岗位等级管理办法，对食品检查员实行分等级管理，分为高级岗位、中级岗位、初级岗位，并明确不同岗位级别检查员的检查权限。按照食品检查员的专业知识、检查技能和实际操作分年度考核，考核合格以上者继续聘用，以督促食品检查员加强自身修养，不断学习专业知识，逐步提高检查员的自身检查能力和水平。针对检查员知识背景与监管工作经验的不同，制订不同的培训计划，强化检查员业务能力，确保检查人员在执行工作之前，确实符合所有必须的专业条件。加强检查员专业培训和教材建设，依托现有资源设立检查员实训基地，采取多种合理有效措施，鼓励人才向监管一线流动。研究与职业检查员等级相对应的薪酬待遇，建立完善绩效考核办法，津贴标准与检查食品生产经营单位数量、质量和任务性质挂钩，合理确定职业检查员的收入水平。

统一制定食品安全职业检查员工作规范。目前，云南、黑龙江、广西等试点地区出台了《食品生产职业检查员日常管理办法》和《食品生产职业检查员工作规范》等有关工作规范，从制度上保障职业检查员制度的实施。为此，建议参考发达国家做法和结合试点地区经验，由国家食品药品监督管理总局针对不同食品生产经营单位，制定食品安全职业检查员工作规范，明确统一的检查程序，以指导检查员开展所有基本活动。要督促检查员严格按照检查程序、检查方案和标准执行现场检查任务，从而保证现场检查的质量、一致性和效率性。现场检查管理制度可为检查人员提供有力的现场检查指导，给现场检查工作提供依据和制度的制约。

强化食品安全职业检查员思想道德建设。所谓职业化，是指通过一定的制度安排，为食品安全监管人员的职业行为提供有效保障，并明确相应的法律和道德方面的约束规范。食品安全监管，既不是一般的行政工作，也不是单纯的技术工作，更不是简单的法律工作。这项工作是捍卫公众健康的需要，要求具有特殊性、专业性、法律性和相对独立的职业化人员，把实现法律价值、维护法律权威作为自己的人生取向和崇高职业，进而形成无比崇高的职业荣誉感。只有当法律被执行者提升到一种价值的高度，法律才能更具权威，执法者的行为也就更具合理性，执法者也就更加珍视自己的职业。为此，要大力培养食品安全职业检查员队伍的职业自豪感，强化思想道德建设，建立职业道德行为规范，推进诚信建设，加强对职业道德的考核评价和监督问责，建立一支专业、公平、公正、文明的食品安全职业检查员队伍。

当前，我国统一权威的食品安全监管体制正在构建，食品安全职业化检查员队伍建设已迫在眉睫。食品安全职业化检查员队伍建设，需要良好的法律基础，需要建立完善的资格准入、分级管理、薪酬待遇、人员培训与考核等一系列配套制度。只有科学谋划，构建起有效的制度保障机制，才能尽快培养一支高素质、专业化的食品安全职业化检查队伍，从而全面完成《“十三五”国家食品安全规划》中“到2020年，职业化检查员队伍基本建成”的目标。