国家主权境外投资政治风险与中国应对

李仁真，都 伟

（武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072）

国家主权境外投资政治风险与中国应对

李仁真1，都 伟2

（武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072）

对外投资政治风险的根源在于国家的政治、经济、社会和文化的主权行为，国家的主权行为致使投资东道国政策变迁，甚至导致政府更迭和战争内乱的发生。由此可见，国家主权行为之于对外投资政治风险具有天然的联系并发挥重大影响。对外投资领域的各类政治风险的产生和演变均是国家主权行为直接或者间接作用的结果。在对国家主权的起源和沿革及全球化背景下国家主权原则新发展的梳理和研究的基础上，深入分析典型性国家主权行为和对外投资政治风险之间的关系，并在此基础上就中国资本和企业“走出去”过程中所遇到的主权政治风险的应对提出思考性建议。

国家主权；政治风险；对外投资

一、前言

国家主权从私法演变而来，经过几个世纪的发展，完整的主权构成国家独立自主的最主要标志。主权是国家执行对内统治管理的根本依据，也是国家独立参与国际事务的基本前提。主权国家对内和对外的政治、经济、文化、社会的行为从根本上讲是一种主权行为。根据世界银行下属的多边投资担保机构 MIGA（Multinational Investment Guarantee Agency）的调研报告，政治风险是影响跨国公司跨国投资决策的首要因素。政治风险是对外投资东道国或母国国情和政策发生重大变化，对投资的安全和收益带来损失的可能性，一般来讲，包括战争、内乱、汇兑和政府违约。由此可见，造成政治风险的政府行为通常都属于国家主权行为范畴，国家主权之于对外投资的政治风险具有天然的影响。在中国资本和企业大踏步“走出去”的今天，我们有必要对国家主权之于对外投资政治风险的影响进行深入的思考和研究。

二、国家主权与对外投资政治风险的关系

20世纪60年代以来，随着科技进步和经济发展，资本开始在全球流动，资本的趋利属性往往使得投资人利益和东道国的政治、经济和社会利益难以完全统一。当外来资本趋利性冲击了投资东道国主权利益时，就会受到东道国政府的主权性干预甚至是反制，投资政治风险就会出现。

MIGA将政治风险广义定义①为由于母国或东道国的政治事件或国际环境变动，跨国企业经营中断的可能程度。政治风险是指一个国家政治决策或事件导致商业环境发生变化并造成投资者损失的情况。斯特芬·H.罗伯克②指出，政治风险是指东道国主权行为导致的外国企业价值减少的随时发生的潜在可能性。杰夫里·西蒙③认为，政治风险是由东道国或东道国以外的原因而产生的政府或社会的行动与政策，对投资者产生的不利影响。丁文利④更直接地将政治风险解释为东道国政治、政策或制度的不稳定性，导致投资人达不到预期经营效果的可能。

政治风险是指由于东道国主权行为（政权更迭、财政货币政策和投资贸易政策变化）而导致的投资人无法达成投资目的的情况。国家主权行为是导致政治风险发生的最主要和最直接原因。

政治风险大致可以分为四类：一是东道国基于控制权，因国家和社会公共利益对外国投资采取的没收、征用或者国有化；二是东道国基于国际收支平衡需求，对国际转移支付、汇兑等资本流动采取限制性措施；三是东道国政局动荡，甚至发生战乱、革命、民族教派冲突而使得外国投资遭受重大损失；四是东道国政府不履行合同的政府违约行为带来的投资风险。

国家主权行为和对外投资政治风险之间关系密切，对外投资过程中所显现的政治风险基本都是由国家主权行为引起，诸如在文化传播、信息安全、环境保护等领域内的国家主权行为都会从不同角度和层面构成对外投资的政治风险点，会引发对外投资的政治风险的发生。现以政治主权行为、经济主权行为和自然资源主权行为对国家主权行为和对外投资政治风险之间关系作如下分析：

（一）政治主权行为与对外投资政治风险

政治主权行为是导致对外投资政治风险发生的根本原因。

国家主权涉及多个方面，如政治、经济、文化等。这之中最为关键的是政治主权。政治主权具体涵盖国家对国内的管辖权和对外部的独立权力，这是经济与文化主权得以存在的保障。一国政府的合法性体现为该政府履行国家主权的行为能力，主要表现为对内的管辖控制和对外的自主交往。

一国内部不同政治派别斗争合作的终极目标是最大限度获得国家政治主权行为的主导权。不同政治派别和势力之间的博弈是国家政治生活的永恒主题，不同的政治派别有其不同的政治主张，这些不同的政治主张对内表现为对国家经济、社会和文化发展的施政纲领，对外表现为该国的外交政策。国内不同政治派别的博弈会具体反映到一国内政外交方面的主权行为，特别是有些国家不同政治派别的政治主张是完全相悖的，这种客观的存在就构成了对外投资领域政治风险发生的最根本原因。

以中国企业“走出去”对外投资为例，如果中国企业投资东道国和中国关系良好，在国际事务中有广泛的合作关系，那么中国企业在该国投资的政治风险发生概率就会远远低于那些在对华不友好国家的投资。再比如，很多非洲国家因其得天独厚的自然资源成为国际投资领域最重要的投资目的地之一，但是这些非洲国家往往政局不稳定，国内政治军事势力犬牙交错博弈激烈，某些国家和地区还存在激烈的民族冲突，在这些地区极易发生政权更迭。当这些非洲国家政权发生更迭后，往往伴随着内外政策的变化，新政府基于自身内政外交的需求，往往会启动对外投资项目评估程序，甚至是索性否认前任政府所签署的合同和协议。这些由政权更迭引起的政府违约行为往往还要由投资企业来买单。

苏丹分裂成为南北苏丹后，中国企业与原苏丹政府签署的协议变成了一纸空文，难以确切地知道是该诉之于南苏丹还是北苏丹，由此也造成了一系列的连锁反应，已经完成的投资无法实现项目交付和收益，原有议定的财税优惠政策不能落实，苏丹政府提供的主权担保也不具备追索性等。这些具体问题的出现其根本的原因是原苏丹政府在形式上解体，国家分裂后，苏丹政府以其主权背书的责任和义务也告以灭失，国土分裂为两个不同的国家，投资人难以和分裂后新成立的政府进行确权，政治主权变更引发对外投资的风险。

（二）经济主权行为与对外投资政治风险

经济主权行为是导致对外投资政治风险发生的直接原因。

在国家主权中，经济主权占有重要地位，陈安⑤教授提出国家拥有的经济主权指的是国家在内外所有经济类事务中拥有的独立自主权利。国家已经根据实际情况，借助自身拥有的经济主权，对内外的经济事务有效引导、推动、管理等。余敏友⑥教授提出，当前国际法所指的主权是国家应在国际法保护的范畴下，独立自主地处理内外的经济事务的权利。从根本上说，主权就是国家在处理内外事务的过程中拥有独立性和排他性。一国的经济主权根源于国家主权，具有独立性和排他性，是国家调整内外经济政策、参与全球经济博弈的主要杠杆和依托。一国宏观经济稳定性和融资便利程度取决于该国的宏观经济政策，而国家宏观经济政策必定要服务于国家经济主权。

在具体实践中，东道国通常会基于维护经济主权和本国经济利益的考量，采取歧视性原则干预外来投资，这些歧视性干预包括税收政策调整、产业政策歧视和直接的经济领域立法歧视。最典型的例子就是中国企业对欧美能源企业和高科技企业并购过程中，经常会遇到基于东道国国家安全和中资企业背景的安全审查，此类安全审查已经变成中国企业进军欧美市场的主要政治风险。再比如，有些非洲国家的政府，为了应对国内宏观经济压力，缓解通货膨胀，改善国际收支状况，维护其执政地位，经常随意调整货币政策，甚至允许本国货币的恶意贬值，这给包括中国企业在内的外来投资者带来巨大损失。

2011年4月26日，委内瑞拉政府宣布开始征收石油暴利税，从原油价格超过每桶40美元时开征，最高档税率为95%。委内瑞拉政府征收石油暴利税是典型的一国政府基于其经济主权、运用财税手段对经济进行的直接干预，其目的是改善本国政府的财政收入状况，进而保护本国经济和社会利益。委内瑞拉政府征收石油暴利税的行为，在事实上是政府违约的一种表现形式，对投资人的利益造成侵害。

（三）自然资源永久主权行为与对外投资政治风险

从实际情况来看，对外投资政治风险常常是由自然资源主权所引发的。

二战后，世界上很多民族国家都取得了政治独立并加入联合国。新独立的国家虽然在政治上取得了独立⑦，但是其经济生活仍然受到原宗主国或者存在于该国的旧有他国势力的影响甚至掌控，经济上没有取得实质的独立。没有经济的独立，政治独立就缺乏物质基础，1962年联大《自然资源永久主权宣言》就指出，所有采用自然资源而进行的国际合作都应该有效地促进国家的独立，依托于国家对自然资源所拥有的独立主权而展开。值此，自然资源的永久主权原则得以正式推出。

自然资源永久主权的内涵涵盖多方面，具体有：一是对自然资源拥有独立处理的权利；二是对自然资源的破坏有要求恢复或赔偿的权利；三是在对自然资源进行管理的过程中，能够依据国家环境政策而进行，拥有自主管理的权利；四是在跨境自然资源利益分享的过程中拥有平等的权利。除此之外，还包括对外国投资进行国有化或征收的权利。

主权国家可以通过环境法规、经济政策、政治政策、双边协定等多种形式行使其自然资源永久主权。一国自然资源主权行为必将对该国投资的与自然资源开发相关的项目产生直接关联，并形成这些自然资源项目的政治风险点，因此，我们也可以认为，国家自然资源主权行为是对外投资政治风险发生的重要原因。

2011年，刚果（金）政府以商业违约为由，强行收回加拿大第一量子公司所持有的KMT矿权，给第一量子公司造成重大商业损失。表面看，刚果（金）政府收回第一量子公司矿权的支持理由是第一量子公司商业违约，但实质上支撑刚果（金）政府采取强行收回第一量子公司KMT矿权的依据是“矿权”具备“自然资源属性”且刚果（金）政府具有永久性主权。

由此可见，国家主权行为如政治、经济和自然资源永久主权均会从不同的方面构成对外投资政治风险源。（见表1）

表1 对外投资政治风险

对外投资政治风险具有四种类型，包括征收、战争内乱、汇兑和政府违约。从政府主权行为角度分析，政治性主权行为可能触发汇兑风险外的其他三种政治风险，经济型主权行为会触发战争风险以外的其他三种政治风险，自然资源永久主权行为会触发汇兑风险外的其他三种政治风险。

三、中国境外投资遭遇主权性政治风险的原因分析

中国企业对外投资的最大风险是东道国的政治风险。东道国政治风险是指项目所在国因社会的、经济的或者政治的原因，导致企业在该国进行经营过程中，出现了遭受损失的可能性。主要包括政府违约、战争和汇兑等。

2011年2月，利比亚战争爆发，将利比亚的基础设施和社会民生环境破坏殆尽。在利比亚战争爆发前，众多中国企业在该国有庞大的建设项目和投资，虽然战争爆发后，中国政府有效地组织企业成功完成了中国历史上最大规模海外撤侨，但是中国企业在利比亚危机中的损失也是惨重的。据商务部的不完全统计，利比亚危机给中国企业造成的直接或者间接损失超过200亿美元。

政治风险的发生具有很大不可预见性且破坏性大，对于企业来说，应当密切联系我国驻东道国的使馆，依据中国政府有关部委和机构的风险提示信息建立国家风险预警机制并且制定相应的安全预案。为了降低政治风险给企业带来的损失，企业“走出去”过程中，应当针对不同国家和地区，结合企业和项目的情况，向中国信用出口保险公司或者其他的国际保险机构购买政治险，有效分散经营风险。

对于“走出去”的中国企业来说，还有一项比较普遍的风险就是东道国财税经济政策变化和其他宏观性经济行为引起的与资金汇兑相关的风险。比如很多在安哥拉开展经营活动的企业都会遇到一个共性的问题：在当地市场赚了钱，由于安哥拉政府严格的外汇管制政策，赚到的钱很难拿回到国内来。

在2008年国际金融危机的冲击下，津巴布韦的国内货币体系几近崩溃，极短时间内货币贬值率超过2000%，在2015年6月，津巴布韦政府决定将本国货币退出流通，放弃了自身的货币主权。2009年，中国云南某企业和津巴布韦政府签订了一项以津巴布韦当地货币计价的公路项目，到2010年开工时，以美元换算的该项目实际合同金额只有不到签约时的10%，万幸的是，该企业与津巴布韦政府签署的合同还未进入实际实施阶段。2013年，山东某民营企业和中国中铁合作中标马来西亚一桩写字楼项目，该山东民营企业负责写字楼的玻璃幕墙施工，但在签署合约时，马来西亚和中国中铁要求以马来西亚当地币和该山东企业签署合同，到2014年年底，该项目进入实施阶段时，马来西亚当地货币贬值超过5%。一国的货币汇兑政策与该国的经济运行水平和状态密切相关，企业进入某一个目标市场时，首先要对其货币的稳定性和外汇政策进行详细的调查，并制定相应的风险防控措施，比如购买保险，在本币不稳定的国家和地区尽可能以国际通行货币计价核算。

中国投资在全球经济领域的权重正在逐步加大，中国投资影响世界经济已经成为不可回避的现实存在，中国资本输出成为中国企业和政府持续性发展的内在要求。中国企业和中国资本“走出去”过程中，遇到了诸多风险和挑战，主权性政治风险出现频率增加，且影响逐步加大，有必要对中国对外投资主权性政治风险成因做出细致分析。

（1）中国资本输出目的地的原有经济存在力量对中国资本的排斥造成中国对外投资的主权性政治风险。中国境外投资的目的地多为发展中国家，这些国家大多又经历过殖民统治。由于历史和现实的原因，西方大国在大多数中国投资的目的地国有较为深厚的政治经济存在，中国投资作为后进者，受到这些投资东道国原有政治经济存在的排斥。这种排斥表现为针对中国投资制定歧视性政策，人为设置中国资本进入门槛，运用当地政治、经济文化等软性手段限制中国资本等具体的政府政策性行为，这些东道国政策性行为构成中国投资的政治风险诱因。

（2）大国之间政治经济领域的博弈会引发中国对外投资的主权性政治风险。中国已经成为全球第二大经济体，在全球范围内的政治经济影响力日益增强，传统的大国要遏制和限制中国的崛起，中国要不断地调整策略，在和平发展的道路上争取更大的空间。大国间博弈渗透到全球政治经济生活的各个领域。比如，中国为了拓展生存发展空间，维护周边稳定，提出了“一带一路”构想；美国就对应提出重返亚太战略和TPP计划；印度也提出了“东进战略”，这些都是大国在全球范围内进行政治经济博弈的具体表现。大国间博弈反映到对外投资领域，就是对共同的投资东道国政府政治势力的争取和压制，对东道国政府政治走向和政治选择的争夺，当然也包括对东道国资源和市场的争夺。当东道国政府和其制定的政策更倾向于其他大国利益时，中国在该国的投资就存在政治风险隐患，在东道国必须在中国和其他大国间做出选择时，这种隐患就转化成为风险。

（3）全球治理结构和政治经济秩序的调整构成中国对外投资主权性政治风险的客观原因。2008年全球性金融危机以来，原有全球治理结构和秩序在应对危机方面失灵。后危机时代也是全球治理结构调整和政治经济新秩序确立的时代，在全球治理结构调整和政治经济新秩序确立过程中，每个国家都有其政治经济发展诉求，这种诉求会直接反映在其政治经济政策方面，而政治经济政策派生对外投资的主权性风险。全球范围内特别是热点地区国家政治经济政策的调整会直接影响中国投资在全球的投放策略，中国政府的对外投资策略会直接影响对外投资效果。因此，后危机时代全球治理结构调整是中国对外投资政治风险发生的客观因素。

另外，中东、北非等热点地区的军事冲突是中国投资最直接的政治风险源；中东、非洲和南美等地区因石油价格下跌造成的经济不景气也成为中国在这些地区投资的最主要政治风险源。中国政府和企业应当从不同层面进行主权性政治风险管控，保护中国对外投资利益。

四、对外投资主权性风险的中国应对建议

（一）政府层面

主权性政治风险应当以主权应对，在应对中国对外投资主权性政治风险方面，中国政府责无旁贷，应当从不同角度承担起应对中国企业境外投资政治性风险的责任。

首先，中国应当尽快围绕中国企业“走出去”和中国本土资本外流进行专门立法，从法律层面规范中国资本外流和中国企业“走出去”的行为实践。其次，中国应当积极调整对外投资管理相关的经济政策，从偏重于防范外来资本对本国经济冲击的着力点，尽快向偏重于中国资本和企业“走出去”的着力点转变。再次，中国应当更为积极地发展对外双边和多边关系，积极参与全球范围内、区域内和次区域内的合作，并主导建立多边政治经济合作组织，从国际关系层面为中国资本和企业的“走出去”营造良好环境。最后，随着中国资本和企业“走出去”的不断深入，遇到的问题也逐步增多并日益复杂，这些问题和国际关系、经济战略、全球市场、区域政治、资源战略等全球多变问题密切相关，并且有些问题还根源于我们国内的政治经济政策，因此，中国政府应当尽快推动建立“走出去”风险评估机制，从更为宏观的角度为中国资本和企业“走出去”指明方向，提供保障。

（二）企业层面

中国境外投资的主体是中国的企业，境外投资过程中主权性政治风险的防控主体也是企业，企业应当在境外投资过程中强化风险识别意识，增强风险控制和管理的手段。

首先，中国“走出去”企业应当主动融入东道国政治经济生活，全方位建立政治风险预警机制。“走出去”企业的经营地域是东道国，进行良好有序经营的基本前提条件是了解当地市场，并根据市场规律和规则展开经营活动。东道国市场因为其不同的形态，具有不同的特点，也存在不同的风险，企业必须主动地融入当地社会，充分了解当地的政治、经济、社会和文化领域内的变化和这些变化的趋势，并从这些发展变化趋势中，评估和发现风险点，特别是和政府主权行为相关的政策性、经济性政策变化，并对这些变化可能产生的风险进行前置识别和控制。

其次，中国“走出去”企业应当做到“入乡随俗”，依托投资东道国当地资源，有效防范和控制政治风险发生，并且尽可能降低风险发生时所造成的损失。“走出去”企业应当最大限度地实施本土化，以东道国的主流社会通行的方式来经营和治理企业。企业的经营过程是不断整合周边资源的过程，同样，企业对于经营风险的防控过程也是一个整合当地资源的过程，有效地引导和利用当地政治经济资源为我所用，才能更好地防范与控制企业的风险。

再次，中国“走出去”企业应当在全球范围内安排投资保险计划，通过政策性或商业性保险机构，有效对冲和降低企业海外投资风险。保险是企业“走出去”必须考量的一项风险防范措施，进行境外业务开发的企业应当更多注重保险的安排。中国企业应当借助中国政府的政策性担保机构，对企业主营的项目，特别是投资项目进行投保。购买保险的过程不仅是购买保障，同时也是对企业的经营项目进行专业风险评估的过程。企业可以通过购买保险，借助保险公司专业的风险管理工具，对企业的项目进行充分有效的风险评估，做到风险点心中有数、控制点加强防范。同时，企业还应该购买相应的商业性保险以增加企业风险防控体系的厚度，保障企业投资利益。

最后，中国“走出去”企业应精细化挖掘企业自身潜力，“走出去”过程中要“走出风格”“走出个性”“走出特点”，避免同质化的恶性竞争，从整体上提高中国企业国际竞争力。中国企业目前“走出去”的一大问题是“同质化”，效益好的项目类型会被众多企业在短时间内“跟风”，中国企业内部竞争激烈，甚至是产生恶性竞争，这种恶性的同质化竞争很容易导致东道国对中国企业全面性的限制，一旦有引发投资风险的主权性行为出现，这些“同质化经营”的中国企业很容易“全军覆灭”。个性化经营也是中国企业“走出去”进行风险控制的重要手段。

中国对外投资“走出去”企业是中国“走出去”战略的第一线执行者，也是对外投资风险最直接的承接方，因此必须注重企业的政治风险应对管理，建立“识别—报告—应对—评价”“四位一体”的风险管理模型，从而最大限度降低政治风险冲击，获取更大的投资利益。（见图1）

图1 “四位一体”风险管理模型

企业“走出去”的风险不可避免，只能通过有效的制度、措施和手段进行前置识别、后发应对，这就需要有一套完善的风险识别和应对处置手段。政治风险的发生不具备“瞬时性”，任何政治风险的出现都要经过一定的发酵期，企业应当通过风险识别系统，对可能引发政治风险的敏感性事件进行连续的长期性管理，确定引发政治风险事件的类型和级别，并且根据出现的风险指示确定风险影响；一旦确定风险，应当建立有效的报告机制并制定应对策略，防止事到临头的“乱处置”或者“紧处置”。还应该针对国别进行风险后评价，把风险管理和处置作为一项长期的工作。

（三）民间组织层面

主权性政治风险除了国家层面的主权应对和企业层面的执行应对，中国政府更应该发挥民间组织的力量消解和应对境外投资风险。

首先，民间合作争取投资东道国民心，完成中国投资最后一公里的民心存在，建立中国投资在东道国的民心基础。其次，大力鼓励中国的民间组织“走出去”，扩大中国影响力。大国的影响力不仅要通过政治、军事和外交的手段显现，更要通过民间合作潜移默化，中国政府应当鼓励中国的民间组织致力于宣传中国文化、中国投资、中国理念，为中国境外投资提供软性保障，冲销投资东道国政策性因素引起的主权性政治风险。再次，民间组织和政府行为、企业行为在对外交往中应当形成有效的互动。政府为民间组织提供政策性支持，企业应当为民间组织提供财力上的保障，形成三位一体的中国力量，才能更有效地防范、控制和管理好中国对外投资的主权性政治风险。

注释：

①MIGA（Multinational Investment Guarantee Agency），世界银行多边投资担保机构，2009年政治风险调研报告。

②斯特芬·H.罗伯克（Stenfan H.Robock）：《政治风险：识别与评估》，1971年。

③杰夫里·西蒙（Jeffrey D.Simon）：《政治风险评估：过去的倾向和未来的展望》，1982年。

④丁文利（Wenlee Ting）：《多国风险评估与管理》，1988年。

⑤陈安：《美国1994年“主权大辩论”及其后续影响》，《中国社会科学》，2001年第5期。

⑥余敏友：《以新主权观迎接新世纪的国际法学》，《法学评论》，2000年第2期。

⑦杨泽伟：《论国际法上的自然资源永久主权及其发展趋势》，《法商研究》，2003年第4期。

The Political Risk of Overseas Investment Caused by State Sovereignty and the Countermeasures of China

Li Renzhen,Du Wei

The state sovereignty might pose political risks to overseas investment in that such sovereign act might lead to policy changes in the host country,even the government change and civil strife.State sovereignty is inherently related to and plays a significant role in the political risks of overseas investment.The occurrence and evolution of various political risks of overseas investment is the direct or indirect effect of state sovereignty.The present paper combs through and investigates the origin and evolution of state sovereignty and the new sovereignty principle in the context of globalization,analyzes the relationship between typical sovereign act and political risks of overseas investment and puts forth some constructive suggestions for Chinese investments.

State Sovereignty;Political Risks;Overseas Investment

F81

A

1007-905X（2017）11-0039-06

2017-07-22

教育部人文社会科学研究资助项目（09XJC820013）

1.李仁真，女，中国致公党湖北省副主委，全国政协委员，武汉大学边界与海洋研究院教授，博士生导师，主要从事国际经济、国际金融研究；2.都伟，男，武汉大学边界与海洋研究院博士研究生。

编辑 凌 澜