特大型城市水源地保护区与周边城镇的协调发展——以上海黄浦江上游水源地为例

王 威

（上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

特大型城市水源地保护区与周边城镇的协调发展
——以上海黄浦江上游水源地为例

王 威

（上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

通过模拟城建比、人均排污量及地表径流等不同的边界条件，对黄浦江上游水源地城市建设用地及人口规模进行预测，分析研究黄浦江上游一级、二级及准水源地及周边城镇发展现状，建议调整黄浦江上游水源地保护区用地结构，建立黄浦江上游水源地保护区产业准入制度，建立水源地保护区城镇管理平台。

水源地保护区；城镇发展；上海；黄浦江

水源地的安全直接影响城市安全运行，[1]特大型城市人口规模不断增大，对城市供水的需求量急剧攀升。但特大型城市土地资源紧张，水源地保护与城镇发展之间矛盾十分突出。北京密云水库、怀柔水库通过不断总结，采取“统一规划、科学防治；多部门协调，调动社会各界参与饮用水源保护的积极性；搞好示范，以点带面；依法保护饮用水源”等多项措施，有效地将密云、怀柔水库的水质一直保持在二级饮用水以上标准，确保了城市建设和发展对水资源的需求，但却是以密云、怀柔水库上游承德、张家口地区城镇发展受限为代价而取得的。[2]上海黄浦江上游水源地多年来水质超标的主要原因是上游来水超标严重，近年来市级层面不断编制江浙沪两省一市相关区域规划，以谋求区域统筹发展及水资源有效控制。而对于上海区县层面，黄浦江上游水源地涉及到徐汇、浦东、闵行、松江、青浦、奉贤、金山等7个行政区，12个街道，28个村镇，处于水源地最上游的青浦、松江等地长期以来承担了较多水源地保护工作，但同时，与下游闵行等相比，经济发展速度也相对缓慢，水源地保护补偿基金的补贴法支撑保护区内城镇正常发展。水源地城镇居民的生活水平与城市居民生活水平差距逐年增大，二者之间的矛盾逐年突出。

一、建立水源地保护区

建立饮用水水源保护区是保护饮用水水源的关键措施，也是实现水源地保护与城镇区域协调发展的主要手段之一。上海先后根据相关水源地水质要求对黄浦江、青草沙、陈行及东风西沙等4大市级水源地进行了水源地保护区的划示，总面积约为136 700.6公顷，其中城市建设用地约30 656.7公顷，约占上海市饮用水水源地保护区总面积的30%。而黄浦江上游水源保护区是当时唯一的开放型水源地，因水质净化要求需在划分一级、二级保护区的同时，划分准水源保护区，实施三级管理。总面积约为116 793.95公顷，其中城镇建设面积约占33.1%，详见表1。

表1 上海市水源地保护区现状用地 /公顷

对于黄浦江水源保护区来说，用地种类相对繁多，同时城市建设用地分布不均，并且二级水源保护区中存在部分工业，准水源保护区中情况更为复杂，东部地区基本被城市建设用地及工业用地所占据，并已初具规模，在各自区县范围内占据重要城镇功能。

图1 黄浦江上游水源保护区范围内现状用地

二、梳理现状城镇发展需求[3]

城镇用地是城镇功能的具体体现。根据国家水源地相关管理条例要求，为保证城市供水水质，一级水源地实施封闭式管理，除与保护和控制水质相关的用地，其他均需进行功能置换，特别是工业及相关对水质有影响的部分城镇功能。从城镇发展的角度来看，水源地保护区内的多数城镇属上海郊区，均不负担区域城市发展核心功能，发展目标基本明确且处于初步或正在建设阶段，未来功能置换尚有空间。

（一）黄浦江上游一级水源地保护区城镇建设用地结构现状

黄浦江上游一级水源保护区主要以市政公用设施用地、绿地、工业用地及仓储用地为主，其中市政公共设施用地占23%，绿地占22%，工业用地及仓储用地各占 14%，详见图 2。市政公用设施用地主要集中在松江区，面积达11.54公顷；绿地主要集中在闵行区及青浦区，面积分别为5.92公顷及5.78公顷；工业用地主要集中在青浦区及松江区，面积分别为3.55公顷及3.95公顷；仓储用地主要集中在松江区，面积为7.41公顷。

图2 黄浦江一级水源地保护区城镇建设现状用地

（二）黄浦江上游二级水源地保护区城镇建设用地结构现状

黄浦江上游二级水源地保护区主要以村镇建设用地、工业用地、公用设施用地为主，其中村镇建设用地占31%，工业用地占23%，公共设施用地占15%，详见图3。

图3 黄浦江上游二级水源地保护区城镇建设现状用地

村镇建设用地面积为1 461.52公顷，主要集中在松江区及青浦区，分别占黄浦江上游二级水源地保护区中村镇建设用地的 48%及39%；就工业用地而言，用地面积为 11 06.81公顷，主要集中在闵行区及松江区，分别占黄浦江上游二级水源地保护区中工业用地的 39%及 34%；就公共设施用地而言，用地面积为722.19公顷，主要集中在青浦区及松江区，分别占黄浦江上游二级水源地保护区中公共设施用地的75%及15%。

（三）黄浦江上游准水源地保护区城镇建设用地结构现状

黄浦江上游准水源地保护区主要以工业用地、村镇建设用地、居住用地为主，其中工业用地占27%，其次是村镇建设用地占21%，居住用地占16%，详见图4。

图4 黄浦江上游准水源地保护区城镇建设用地现状

工业用地面积为9 290.05公顷，主要集中在闵行区及松江区，面积分别为3 391.16公顷和2 356.31公顷，占黄浦江上游准水源地保护区中工业用地的48%及39%；村镇建设用地面积为7 164.68公顷，主要集中在松江区、闵行区及金山区，面积分别为 1 861.74公顷、1 598.15公顷及1 535.51公顷，分别占黄浦江上游准水源地保护区中村镇建设用地的 26%、22%及21%；居住用地面积为5 302.89公顷，主要集中在闵行区、徐汇区及浦东新区，面积分别为1 912.64公顷、974.84公顷及668.67公顷，分别占黄浦江上游准水源地保护区中居住用地的36%、18%及13%。

三、水源保护区内城镇发展及人口规模预估

通过情景分析法[4]归纳设置不同假设条件，利用生态城市人口负荷及城市地表径流污染负荷[5]分别构建模型，通过黄浦江上游水环境容量测算，对未来黄浦江上游水源地城镇建设用地进行预测。

（一）基本边界条件

1）水源地保护区内各行政区发展应以保证水源水质为前提开展城镇建设；2）不同级别水源地保护区内不同村镇享有同等发展权；3）水源地保护区建设用地的排污量全部进入城市管网系统，尽可能减少建设用地排污的入河量。根据《上海市饮用水水源保护条例》，在饮用水水源一级保护区内，已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由市或者区县人民政府责令限期拆除或者关闭，因此，在情景设置未考虑一级水源地保护区。

（二）情景边界条件

情景 1假设黄浦江水源地现状用地量即为合理，各行政区的城建比均为黄浦江上游水源地平均城建比，即各行政区在水源保护区内按照统一发展考虑，通过现状的用地量去控制人口数量，排污情况按现状考虑；情景2及情景3中黄浦江上游水源地保护区建设用地的排污量全部进入城市管网系统，排污主要来源于地表径流，同时，城建比不同，地表径流的污染负荷也不同，利用人均排污量及地表径流的污染负荷来控制人口数量，通过人口数量预测黄浦江水源地保护区的城市建设情况。不同的是，情景2是假设黄浦江上游水源地保护区中各区县的村镇与水源保护区外的村镇享有同等的发展权，但各区县在黄浦江水源地中按照现状各自的发展考虑，情景3则是假设黄浦江上游水源地保护区中各区县保留现状的基本农田，其余用地均转为城市建设用地的极限情况。

根据不同的情景假设条件，用地量与融合人口均不同，具体见表2。

表2 黄浦江上游水源地不同情景下建设用地及人口承载

由分析可知，情景1和情景2本质上是在尊重现状的基础上针对黄浦江上游水源地保护区两种不同发展模式的用地模拟，情景1是针对不同行政区按照黄浦江水源地二级水源地保护区及准水源地保护区统一的城建比来模拟用地情况；情景2是针对不同行政区按照现状各区县不同的城建比来模拟用地情况；而情景3则是针对黄浦江上游水源地保护区完全发展建设，最大城建比模拟的用地情况。

从中可以看出，无论是按照黄浦江上游水源保护区统一的城建比还是按照不同行政区不同的城建比，黄浦江上游水源地现状城镇建设总体均已超出以环境容量为核算的城镇建设规模，只是不同用地类型上可能还存在一定的余量。而情景3则是对未来黄浦江水源地建设的一种预测展望，随着未来开放式水源地管理难度的增加，同时，黄浦江作为上海市通航河流具有运输危险品等环境风险的不可预测性，当不需要黄浦江水源地作为城市重要饮用水水源地时出现的极限情况。实际上，2016年初，黄浦江上游金泽水库建设通水，[6]标志着上海结束了黄浦江上游作为开放式水源地的时代。

四、水源地保护区与周边区域用地协调发展的建议

（一）调整黄浦江上游水源地保护区用地结构

对于黄浦江上游一级水源地保护区，建议杜绝工业及居住用地，严格控制影响黄浦江上游水质的基础设施用地。

黄浦江上游二级水源地保护区主要以村镇建设用地、工业用地、公用设施用地为主，其中，工业用地占二级水源地保护区建设用地23%，闵行区及松江区的工业用地占二级水源地保护区中工业用地的73%，建议调整工业用地比例，特别是闵行区及松江区在二级水源地保护区中工业用地的布局，对黄浦江上游水源地保护区中的二类、三类工业用地进行置换，基本控制在黄浦江上游水源保护区涵养林规划范围外。

黄浦江准水源保护区的工业用地需减少至15-25%，同时进行产业种类及规模的升级改造，杜绝偷排漏排现象，布局上应与水源地保护区外围城镇中的工业布局对应；可适当提高居住用地及相对的配套设施用地，同时需加强对相关建设项目建设过程中的排污处理处置。

另外，应加强村镇居民用地的排污系统建设，排污统一纳管至水源地保护区外围，减少村镇居民生活污水及其他面源污染对黄浦江上游水质的影响。

（二）建立黄浦江上游水源地保护区产业准入制度

水源地保护区城镇的产业建设必须与其所处的特殊区位相适应。为了实现城镇经济发展，要根据城镇自身特点，合理调整产业结构。[7]鉴于水源地城镇在保护城市水源安全方面的特殊地位，在进行水源地城镇及村庄的规划布局及产业定位时，必须以不影响水源地保护为前提，因此有必要建立水源地城镇产业准入与激励制度，通过相应的产业政策和制度建设鼓励发展生态农业、旅游服务业以及房屋等居住空间开发等产业等限制不利于水源地保护的其它产业的发展。

对于工业项目，水源地保护区城镇总体规划应控制工业用地的发展规模，工业项目必须纳入“上海市 104个工业地块”，且具备纳管条件的要求，无偷排漏排风险，原则上支持104个工业地块内符合上海市产业导向。具有节能减排效益的技改和产业升级项目，尤其要限制发展二、三类工业项目，鼓励发展无污染生态型工业。

（三）建立水源地保护区城镇管理平台

在现状管理的基础上成立专门的跨区域管理机构，有利于城镇发展及水源地保护。如成立城市水源地及水源地城镇规划建设管理办公室，直接跨区进行水源地及水源地城镇的规划管理。并通过其协调水源地保护区内的相关规划编制及工程建设等工作，做到安全、统筹，有序、高效。

[1]张彤. 水源地保护事关城市安全[J]. 北京观察, 2 014(10):28-30.

[2]北京市水务局. 改善京冀生态环境的“水蓝图”——《河北省密云水库上游承德、张家口两市五县生态清洁小流域建设规划(2015-2017年)》解读[J]. 前线, 2017(2) :71-72.

[3]相关数据均来源于第二次全国土地调查中的上海土地利用现状数据。

[4]杨丽丽. 基于DDEPM模型和虚拟水理论的水资源问题研究——以河北省为例[J]. 齐齐哈尔大学学报: 自然科学版, 2 016,32(5): 83-87.

[5]李田, 林莉峰, 李贺. 上海市城区径流污染及控制对策[J].环境污染与防治, 2006(11): 868-871.

[6]王威, 关于加强黄浦江上游原水设施建设 提高上海城市供水安全的思考[J]. 上海城市规划, 2016(增刊): 133-136.

[7]韩伦. 水源保护型城镇发展研究[J]. 创新科技导报,2014(18): 247-248.

Study on Coordinated Development of Protected Large Urban Water Source in Protected Areas and Surrounding Towns Upstream Water Source Area Huangpu River Shanghai

WANG Wei
（Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai China, 20040）

According to the current development and construction of the large urban water source in the protected areas,taking the upper reaches of the Huangpu River in Shanghai as an example, this research analyzes the current situation of the first,second and quasi - water sources and the surrounding towns in the upper reaches of the Huangpu River. Based on the different boundary conditions such as the urban construction ratio, per capita emission and surface runoff, this research forecasts the size of urban construction land use and population of the upper reaches of the Huangpu River, and it made the recommendations of the land use structure, industrial access and construction management platform of the upper reaches of the Huangpu River.

water source protected area, urban development, Shanghai Huangpu River upstream

TU 984.11

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.02.015

2096-059X(2017)02-0079-04

2017-02-22

王威（1983-），女，硕士，工程师，主要从事市政规划设计及相关研究。

（责任编校：贺常颖）