PPP模式对地方政府债务融资机制的影响

莫连光，王群群

（1. 湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000；2. 湖南大学 经济与贸易学院，长沙 410082）

PPP模式对地方政府债务融资机制的影响

莫连光1，王群群2

（1. 湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000；2. 湖南大学 经济与贸易学院，长沙 410082）

近年来，地方政府债务迅速膨胀，地方债务余额激增，债务偿还压力增大，地方债务已成为地方政府的严峻挑战。PPP模式，作为一种新型的项目融资模式，吸引民营资本参与到公共服务等一系列项目中，缓解地方政府债务融资压力，促进债务融资机制建设，规范地方债务发展，提高债务资金使用效率受到公众关注。

PPP模式；地方政府债务；融资

近年来，西方国家接连发生主权债务危机，使得政府债务风险成为全世界关注的热点。1994年的旧预算法当中虽曾禁止地方政府发债，但出于筹措经济发展资金及弥补赤字的需要，地方政府通常会使用发债之外的其他方式获取资金，积累了大量债务。根据审计署公布的数据，2014年末，地方政府债务余额规模已超过15万亿元，增幅41%，同期净增超4万亿。截止2016年9月，已有7.6万亿到期地方政府债展期，转变为中长期债务，实质上将地方政府债务当前压力分给未来，导致将来的债务风险。大量的地方债务，巨大的还债压力，带给地方政府严峻挑战。

地方政府非理性行为导致债务资金配置的低效率，这是地方政府债务危机形成的一个重要原因，但采用PPP模式，在政府项目中引入民营资本，能发挥民营资本活力，提高项目运营效率，继而提高债务资金使用绩效，增强盈利能力，促进项目可持续发展，增强还债能力，降低债务风险。因此，在地方政府的债务融资机制中，推广PPP运营模式，成为热点问题。2014年，国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，倡导借用PPP运营模式，促进地方政府举债融资机制发展，随后又陆续发布系列文件不断完善。因此，当前地方政府债务融资现状问题，PPP模式运用到地方政府债务融资所产生的影响，如何正确引入PPP模式以完善地方政府举债融资机制等一系列问题，值得深入研究。

国内学者对PPP模式总体研究成果较多，研究重点在于介绍PPP的定义、特征、发展过程、优缺点、运用PPP模式的必要性和可行性，及在各公共服务等领域如何运用PPP模式。[1]-[8]而针对PPP模式对地方政府债务举债机制影响方面研究较少，在理论机制上，缪小林，程李娜认为PPP模式通过公私合作，控制地方政府债务规模，防范地方政府债务风险，避免地方政府非社会理性行为；[9]-[11]在影响研究上，虽有诸如闫胜利对地方政府债务支出结构及PPP模式的潜在作用进行分析，肯定其积极作用，但多数学者更关注消极影响或潜在问题。[12]-[13]吴隽则对地方政府融资机制中引进PPP模式所遇到的项目进展缓慢、社会资本消极响应、相关的法律法规不完善进行了深入分析，[14]吉富星提出当前地方政府举债融资机制的 PPP项目蕴藏的财政风险，[15]-[19]缺乏政绩考核、管理和问责机制。综上所述，虽然学者已开始关注 PPP模式对地方政府债务融资机制影响，但对该问题研究仍较少并且零散，缺乏系统分析，因此本文将在这方面作出尝试，在分析地方政府债务融资现状基础上，分析PPP模式对地方政府债务融资机制的影响，然后针对潜在问题提出相关政策建议。

一、地方政府债务融资现状分析

我国地方政府债务融资实际情况与问题是地方政府债务融资领域中引入PPP模式的根源，因此有必要对地方政府债务融资规模、结构及存在问题进行探讨。

（一）地方政府债务融资规模与结构

由于缺乏公开透明的信息披露制度，对我国地方政府债务的研究只能根据国家审计署公告进行。据2013年国家审计署最新一次审计公告，从举债规模来看，截至当年年中，全国范围内政府债务约合30万亿，地方政府债务在三类债务（负有偿还、担保、救助责任债务）中占全国比例全部超过一半，特别是负有担保责任的债务基本占到九成。根据审计署和财政部相关数据估算，中国地方政府性债务余额，从2000年的0.77万亿增加到2013年的17.9万亿，平均年增27%。可见，地方债务问题更突出。对地方政府债务融资结构分析，低层级政府存在较高债务风险，市级政府债务规模最大，数额超4万亿（见表1）。从举借主体分析，最多的是融资平台公司，债务金额超4万亿，其次是政府部门，再次是经费补助事业单位，举债金额近2万亿。对债务资金来源分析，银行贷款仍是主要方式，规模超过5万亿，其次是BT、发行债券方式，均超过1万亿。从运用债务资本投资分析，大部分政府债务基金遵循“黄金法则”，即用于基础设施和公益项目、保障资金来源和改善民生，具体数额如图1。

表1 2013年6月底全国及地方各级政府性债务规模情况表 /亿元

图1 2013年6月底地方政府性债务余额举借主体、资金来源债务余额、支出投向情况

（二）地方政府债务融资存在的问题

1. 地方政府债务负担重，债务的透明度低，存在巨大的财政金融风险

我国地方政府债务余额规模较大，截止2016年9月，虽然已有7.6万亿到期地方政府债展期，实质上将地方政府债务当前压力分给未来，导致将来的债务风险。地方政府债务负担重，偿还压力大，已成为地方政府债务融资面临的首要问题。从我国目前的地方债务分类来看，地方融资平台举借的银行贷款属于地方政府的或有债务，不纳入预算管理，游离于现行的财政体系之外。这低估了地方政府债务数额，不能准确掌握地方政府债务真实情况，且由于此类债务资金缺乏地方人大的有效监督，透明度低，难以有效对使用和管理过程进行监督，资金使用绩效难以保证，导致信息不对称以及金融机构对地方政府的负债信用评估失真现象，极易诱发财政与金融风险。

2. 地方政府债务融资机制设计混乱，造成债务资金使用效率低下

我国地方政府债务融资机制设计混乱，条块分割现象严重，没有统一规划，统筹能力差，使债务资金使用效率低下。缺乏完善的法定融资规范，地方政府巧立名目债务规模急剧扩大，获得了债务资金，却缺乏统一规划，各层级各地区政府无法从全局出发，重复建设，资源浪费严重，不但发挥不了集合效果，还会降低债务力，导致地方政府债务危机增大，资金使用效率低，削弱了地方政府债务资金偿还能重，不但发挥不了集合效果，而且还会降低债务资金使用效率，削弱地方政府债务资金偿还能力，导致地方政府债务危机。

3. 过度依赖土地财政，融资主体不规范，融资方式单一

土地稀缺，不具有可持续性，使当前地方政府依托土地进行融资同样不具有可持续性。地方政府严重依赖土地财政获得债务资金，对地方经济稳定、社会安定造成巨大冲击。地方政府依靠土地财政获得债务资金，首先会抬高土地价格，进而抬高房价，造成房地产泡沫，诱发巨大的财政金融风险，不利于经济稳定。其次，地方政府高地价的行动违背中央政府调控房地产价格，高房价不利于满足民生需求，不利于维护社会稳定。

TPP试图通过减免关税促进贸易发展来深化签署国之间的经济联系，但是美国国内反对者担心该协定将会影响国内就业，特别是会导致家具业工人失去工作。鉴于此，美国贸易委员会专门举办了听证会来消除公众的这种担忧。中国虽然不是TPP的成员国，但是马来西亚和越南都是该协定的成员国，并且这两个国家都是美国主要的家具进口来源国。因此，TPP协定的生效必然会影响中国家具对美国的出口，同时也会对美国国内正在缓慢复苏的家具制造业带来压力。另外，TPP有意在签署国实施劳工改革并且建立更高的劳工标准，但是家具业人士并不相信这会影响(至少在短期内影响)生产国和消费国之间的劳动力成本差异。

作为地方政府债务融资主体，融资平台在资金投向、使用绩效各方面均缺乏科学有效的监督和治理机制设计，融资平台承担了太多非盈利或低收益项目，效率低下，而融资平台和地方政府责任不明确，大部分融资平台依赖地方政府信用，自身偿债能力差，增加了地方政府债务融资风险。

二、PPP模式对地方政府举债融资机制的影响

在分析地方政府债务融资现状基础上，理解PPP模式概念特征、运作过程，便于深入剖析PPP模式对地方政府举债融资机制的影响。

（一） PPP模式的运行

1. PPP模式的概念及特征

PPP是公私合作的简称，代表这样一种融资运营形式：它容许私人投资者进入公共部门的合作项目中，同时给予私营企业特许经营权，公共部门对私营企业建设运营全过程实施有效监督，在合同期满后由公共部门收回项目的所有权及经营权，通过引入社会资本，达到互惠共赢的目的。

PPP模式具有伙伴关系、利益共享、风险分担的特征。建立PPP模式的前提条件是政府与私人投资者须达成合作关系，双方地位平等。政府具有行政权力，处于强势地位，长期习惯处于领导地位。因此，为了保证PPP项目的顺利进行，有必要制定相关的法律，以确保双方的平等地位；PPP模式成功的关键是设计一个科学、公正的利益分配机制，吸引民间资本的进入必须保证经济利润，政府部门更多关注的是公共利益，为了保护各方利益，需建立公平、科学的利益分配机制；PPP模式顺利进行的保障在于政府部门与私人投资者建立风险分担机制，彻底改变之前融资平台式政府“兜底”的风险独担状况，也要避免风险完全由私人投资者承担，政府与私人投资者利益共享则应风险共担，考虑各方应对能力，每一种风险均由最适方承担，力求风险最小化。

2. PPP模式的运行过程

政府或政府授权机构和选定的私人投资者，形成联合项目公司，公共部门负责政策支持、选择合作伙伴、整个项目的监督，私人部门负责投资建设并进行运营和管理。具体流程：首先是进行项目确认及可行性研究，由公共部门提出PPP项目，对项目各方面的评价，对项目可行性进行评估，在确保可行之后组织招标。然后对项目招标，按照法律程序选择私募投资机构，签订相关PPP协议。在此之后，该项目的设计、施工、投资建设，政府不再负责。在建造完工项目运营时，根据协议约定由项目公司自运营项目或委托专门的运营公司进行运营。经营期满后，项目公司需按合同递交项目资产、经营管理权，由政府接管。可以构造如下图2所示的运行过程图：

图2 PPP 模式运行过程图

（二）PPP模式对地方政府债务融资的积极影响

截止2016年底，历经多次地方债务置换，地方债务余额仍超17万亿元，地方债务总量依然庞大。当前我国经济进入经济发展新常态，基础设施供给短缺限制经济进一步发展，仅仅依赖政府难以满足公共项目巨额资金需求，特别是在教育、医疗、交通等领域，地方政府面临巨大的融资压力。利用PPP模式，在合作项目中引入私人资本，直接整合利用市场上闲置金融资金，扩大了融资规模，缓解了当前地方政府债务融资压力。并且自改革开放以来，民间资本有了飞速发展，当前经济发展不缺乏资金，而是缺乏盘活资金的机会，而PPP模式则打破对民间资本的限制，将其纳入公共服务领域，盘活社会资本，促进经济增长。近期出台一系列政策要求减少对地方债务行政干预，剥离了政府对融资平台的隐性信用担保，明确以企业信用或项目信用担保及地方政府债务融资的风险责任。与传统政府项目相比，由于PPP项目有明确的预算、招投标文件，利于将其划分为显性直接债务，更透明展示项目的运行周期，并且PPP项目周期长，政府为吸引社会资本需证明其可行性同时接受社会资本的选择、公众监督，有利于倒逼政府制度的公开透明，将项目产生的债务资金全部纳入预算管理，进行全程监督，有利于提高债务资金透明度，降低了财政金融风险。

2. 加快相关机制建设，解决传统投资模式存在的问题，提高债务资金使用效率

我国地方政府债务融资机制设计混乱，条块分割现象严重，没有进行统一规划，统筹能力差，使债务资金使用效率低下。而PPP模式，必然要围绕相关机制，改变我国地方政府债务融资乱象，对地方政府债务融资机制进行规范，有利于各区域统一规划，提供项目资金统筹能力，避免资源的浪费，私人部门的进入，也使得政府债务资金的使用效率大大提高。

传统的地方政府投资项目存在预算软约束、责任不清、风险意识淡薄三大问题，限制了债务资金效率地提高。传统的地方政府投资项目不公开不透明，腐败、滥用、挪用情况时有发生，增加项目建设中的不确定性，不断追加预算，预算软约束问题突出。传统地方政府投资项目责任不清，导致事故发生，地方政府缺位与越位问题并存，加重了地方政府还债负担，同时也损坏了地方政府信誉。传统地方政府债务融资项目缺乏责任追究机制，风险意识淡薄，项目风险增加。而PPP模式则能解决这些问题，提高债务资金的使用效率。首先，PPP项目的运作由政府及社会公众监督，透明度提高，预算约束得到强化。其次，PPP项目中政府部门与私人投资者建立风险分担机制，彻底改变之前融资平台式政府“兜底”的风险独担状况，也要避免风险完全由私人投资者承担，明晰各方职责。最后，社会资本会客观评估项目风险收益判断是否加入到PPP项目中，同时其市场化运作，积极采取措施防控风险，降低了项目风险，提供债务资金使用效率。

3. 融资方式多元化，减轻对土地财政、融资平台的依赖程度

据2013年审计署《全国地方政府债务审计结果》，2012年底，有4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额超7 000亿元，超过这些地区政府负有偿还责任债务余额的50%。从公布的举借主体、债权人类别看，融资平台约占地方债务余额总量的四成，以融资平台和土地财政债权资金来源的银行贷款超地方债务余额总量五成，地方政府对土地融资的债务、融资平台依赖性更为严重，数额见表2。

表2 2 013年6月底地方政府性债务余额举借主体、资金来源情况表 /亿元

针对地方政府过分依靠土地财政、融资平台主体不规范、债务资金获得方式单一的现象，引入社会资金和市场化操作方式，拓展债务资金来源，提高债务资金使用效率，可以摆脱地方政府长久以来对土地财政的过度依赖，利于稳定地价和房价，维护经济稳定和社会安定。从PPP模式具体融资方式来看，是以股权、债券为主的直接融资，可以改变之前地方政府对融资平台为主体间接融资过度依赖情况，债务责任更清晰，降低地方政府债务融资风险。

（三）PPP模式对地方政府债务融资带来的风险

在肯定PPP模式的积极影响同时，不能忽略PPP模式对地方政府债务融资带来的一系列风险，主要是扩大债务风险、金融风险。

从债务风险角度看，PPP模式在缓解财政支出压力的同时，可能会被地方政府滥用，特别是当前对地方政府债务实施限额管理、严格把控地方政府债务背景下，PPP模式受到地方政府青睐，其通过各种非理性担保承诺、不合理补贴手段刺激PPP项目发展，扩大了地方政府隐性债务风险。

从扩大金融风险的角度来看，地方金融机构是地方PPP项目间接承担者，PPP模式的绩效评估不合理、监管不到位、职责不清晰所导致地方债务风险问题，使得地方政府PPP项目所产生的不良资产问题会传导至地方金融机构，而我国金融机构集权管理会使得风险不断向上传导，扩大金融风险，威胁国家的金融安全。

三、利用PPP模式完善地方政府举债融资机制的政策建议

由于采用PPP模式来完善地方政府债务融资机制刚起步，在构建相关机制方面还存在不足，考虑其对地方政府债务融资带来的风险，要真正发挥PPP模式的优势需要做到以下方面：

（一）建立PPP模式的绩效评估机制

推广PPP在我国发展潜力巨大，但并非地方政府所有项目都要采用这类模式，需要依托绩效评估等相关机制做出判断。今后对PPP模式绩效评估机制进行深入研究，如以成本、期限、质量等指标作为衡量基础，建立科学合理的PPP模式绩效评估标准，同时参考专家学者、专业评估机构建议对PPP模式绩效进行合理评估，便于对不同融资项目选择适合的融资方式。绩效评估机制的建立，也便于对PPP项目进行监管，保证质量。

（二）健全PPP相关法律体系

PPP项目普遍具有投资规模大、建设周期长的特点，通常会在建设运作时经历政府官员交替，难免受影响发生改变，为减轻不确定性因素对私人投资者的影响，需要通过法律法规来规范。同时，PPP模式要求双方创建平等关系，签订公平公正的合同协议，均需要法律法规的保障。目前尽管已出台一系列PPP项目运行政策性文件、法规等，但缺乏较高层次、较完善细致的法律体系，因此应进一步完善相关法律法规。

（三）完善监管机制，加强债务风险管理

在PPP模式运行过程中，由政府部门来承担监管职责。政府要对整个项目的设计、建造、运营全过程进行监督。地方政府需要通过对资本回报率控制以及产品或服务价格监管来实行对特许经营权的监管，必要时，地方政府可以建立专门项目监管小组，对整个项目实行监管。

PPP模式可以缓解地方政府融资压力，满足地方政府融资需求，但PPP模式并未从根本上消除政府债务风险，特别是当PPP规模过大，一旦发生债务危机甚至濒临破产，此时政府仍要出面，负责偿还。因此，应加强对PPP项目风险的管理，建立严格的资质审查，并要求私人投资者先提供适当比例资金作为风险防控金。在项目组织结构方面，政府部门可选择与私人部门组成有限责任公司，按比例承担责任，来减轻地方政府的债务偿还风险。在预算管理方面，地方政府利用PPP模式进行的融资项目，必须纳入到预算管理中，提高地方政府债务透明度，进行预算约束监督。

（四）在PPP模式中适当引入激励机制

由于民间资本、社会资金的逐利性与地方政府部门PPP项目公共性目标不同，在PPP项目运行中可能会由于双方目标不一致，其优势难以发挥，因此政府应通过引入激励相容机制，使双方目标相容，保障项目顺利实施。地方政府应通过建立完善的PPP项目绩效评估体系，对企业的努力程度进行有效评价，从客观环境上对企业进行激励，同时加强对企业进行职业道德、社会责任等方面的教育，为企业提供正确的价值导向，激发其社会责任感，从而使民间资本、社会资金目标与政府政策导向相匹配。

（五）完成地方政府角色转换，提供良好的政策平台

一直以来，以基础设施为主的公共服务项目，投资、设计、建造、运营均由地方政府一手主导，地方政府长期处于领导地位。但PPP模式本质上是一种政府与私人投资者之间的合作，它是一种平等的合作关系，为了保证合作的顺利进行，地方政府应该转变角色，从领导到监管的公共服务，发挥指导和合作的作用，避免教条主义，为民间资本提供一个良好的政策平台，吸引私人资本的流入，同时确保公共服务的质量和效率。

PPP模式，作为一种新型的项目融资模式，吸引民营资本参与到公共服务等一系列项目中，缓解地方政府债务融资压力，促进债务融资机制建设，规范地方债务发展，提高债务资金使用效率，降低财政金融风险。与以往的地方政府融资方式相比，地方政府承担风险减小，方式多样，改变了政府对土地财政、融资平台过度依赖的情况。然而，PPP模式在我国地方政府债务融资机制中的应用刚刚起步，其机制的制约作用不足以发挥，因此有必要加强相关制度建设，如加强绩效评估机制、激励相容机制、监管机制等，转变政府角色定位，学习国内外先进经验才能在地方政府债务融资机制中严格有序推广PPP模式。

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PPP Model Research on the Influence of Local Government Debt Financing Mechanism

MO Lianguang1, WANG Qunqun2
（1. School of Management, Hunan City University, Yiyang, Hunan 410030, China; 2. School of Economics and Trade,Hunan University, Changsha, Hunan 410081, China）

In recent years, the local government debt balloon, balance of local debt, debt repayment pressure has become a challenge for local government. The PPP mode, as a new pattern of financial pattern, attracting private capital to participate in the public services and as eries of projects, alleviating the pressure of the local government debt financing, promoting the construction of debt financing mechanism, standardizing the development of local debt, Increasing the service efficiency of funds, attract attention from all walks of life. By analyzing the current situation of local government debt in our country, this paper analyzes the positive impact of PPP (Public-Private-Partnership) mode on resolving local debt risk, from the aspect of concept, characteristics and operating mechanism of PPP mode, and provides relevant policy suggestions for promoting PPP mode in financing mechanism of local government debt.

the PPP mode; local government debt; financing

F 127

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.02.004

2096-059X(2017)02-0025-06

2017-01-08

教育部人文社科研究一般项目（15YJC790027）；湖南教育教育厅重点项目（16A040）；湖南省人文社科研究一般项目（16YBA062）

莫连光（1970-），男，湖南桃江人，教授，博士，硕士生导师，主要从事地方债务管理、项目管理研究；王群群（1991-），女，山东烟台人，硕士研究生，主要从事财政理论与政策研究。

（责任编校：彭 萍）