农村土地“三权分置”政策面临的主要困境及解决路径——以新疆为例

黄登迎，杨 红

（新疆农业大学 a．经济与贸易学院；b．科研管理处，乌鲁木齐 830052）

农村土地“三权分置”政策面临的主要困境及解决路径
——以新疆为例

黄登迎a，杨 红b

（新疆农业大学 a．经济与贸易学院；b．科研管理处，乌鲁木齐 830052）

随着“三权分置”被确定为中国农村土地改革的既定政策，各地按照中央部署开始落实实施办法，各地实施办法的制定须以准确分析当地土地问题为前提。在阐述了“三权分置”政策制定的演进轨迹和必然性之后，以分析新疆农村土地相关资料和详实数据为基础，总结了“三权分置”政策在新疆落实执行面临的主要困境，这种困境主要体现在农村土地确权和土地流转上：农村土地确权困境包括“农地所有权”和“农地承包经营权”的确权困境；土地流转的困境主要体现为流转规模小且区域发展不协调、流转价格体系不规范、流转形式单调等。最后为突破这些困境寻找了一些路径。

新疆；农地“三权分置”；政策执行

引 言

农地“三权分置”是继农村家庭联产承包责任制之后的又一改革创新，指在坚持农村土地集体所有的前提下，顺应农民的意愿，将农民的土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权和经营权“三权” 分置并行［1］［2］。 2014 年，“三权分置”政策由中央正式提出，之后三年时间内学界进行了深刻的政策讨论，其讨论的焦点主要在“三权分置”“是否是农村社会的自然需求”“是否符合现行法律规定”“是否等同于永佃制的权利安排”等理论认知层面，却鲜有研究地方在执行“三权分置”过程中遇到的实际问题以及如何有效解决［2］［3］［4］。 2016 年 10 月 30 日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“三权分置”成为中国土地改革的既定政策，学界的研究迫切需要由对政策的争论转向对政策的实地执行、影响因素以及解决措施上来。按照中央部署，新疆已于早年开展土地所有权和承包经营权确权工作，在确权过程中发现了诸多问题。事实上，在中央明确“三权分置”政策之前，新疆某些县域已经自发开始土地流转，并形成一定的区域性特点。在此背景下，我们通过实地调研、走访等方法搜集了大量相关的资料和详实数据，以分析农村土地“三权分置”政策在新疆农地确权及流转的落实执行上所面临的困境，并寻找可以解决的路径。

一、中国“三权分置”政策制定的演进轨迹及必然性

（一）“三权分置”政策制定的演进轨迹

2013年7月，习近平总书记在武汉考察时首次提出“农村土地所有权”“农户承包权”和“土地经营权”的概念，指出“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权，经营权三者之间的关系”，这可以被看作是中央关于“三权分置”思想的萌芽［5］。2013年 12月，中央农村工作会议提出“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行”“要不断探索农村土地集体所有制的有效形式，落实集体所有权、稳定农户承包权，放活土地经营权”。2014年中央一号文件指出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，这是中央文件首次提出“三权”分离的政策思想。2014年11月，中央颁发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度”，正式明确“三权分置”政策。2015年中央一号文件提到“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”，就“三权分置”政策提出修改法律的要求。2015年10月，十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，要求“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法”。2015年11月，中央印发《深化农村改革综合性实施方案》，明确“三权分置”为深化农村土地制度改革的基本方向，即“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。2016年中央一号文件再次强调“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法”。2016年4月，习近平总书记在小岗村座谈会上提出土地经营权有序流转应“与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应”。2016年10月，中央发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“三权分置”成为中国土地改革的既定政策。

2017年中央一号文件明确要求落实农村土地“三权分置”办法，加快推进农村承包地的确权登记颁证工作。①资料引自中华人民共和国中央人民政府网相关文件，http：／／www．gov．cn／zhengce／wenjian／zhongyang．html．

（二）“三权分置”政策制定的必然性

“三权分置”是社会经济发展的必然。从1949年到如今，中国先后实行了私有私营、公有公营和公有私营的农村土地产权制度，体现出来的是农村土地所有权和使用权之间“统”与“分”的关系［6］。

20世纪50年代，中国废除农地私有制度并开始推行农业合作化，农地的所有权和使用权不再高度统一在农民身上。快速推进的公有公营制很快出现“搭便车”现象，农户生产积极性严重下降，导致生产效率低下以及粮食大减产，到60年代，国家不得不缩小集体生产单元，实行“三级所有、队为基础”的形式。

20世纪70年代末，中国开始思考农村土地制度的改革，在强调农村土地集体所有的前提下，重视土地产权的分离。80年代推行的家庭联产承包责任制，将家庭承包作为主要形式，兼顾统一经营与分散经营相结合，激发了广大农民的劳动积极性，使得粮食产量屡创新高。家庭承包制符合了当时社会经济城乡二元化的特点，顺应了农民的需求，促进了农村生产力的发展。

经过近四十年的改革开放发展，农村的经济生态环境变化深刻，符合当时社会经济发展需要的家庭承包制弊端日显。21世纪以来，经济的快速发展打破了城乡之间的壁垒，越来越多的农民进城，由此带来的农地非农化、非粮化以及撂荒问题日益严重，同时，以家庭为单位的“精耕细作”式的生产太过细碎化，越来越与现代农业的规模化、机械化、集约化、市场化不相适应，“两权分离”制度已然不能有效满足当前社会经济发展的需要［7］。“三权分置”将农村土地承包经营权再次分离，可以破除“农村土地只有农民种”和“均田承包”的局限，满足当前农民生存与发展的不同层次需要，同时为市场资本进入农业生产领域提供渠道，实现农业生产规模化和经营主体多元化，进一步解放“人”和“地”，继续促进农村生产力的发展［8］。由此看出，“三权分置”政策的制定是十分必要的。

二、农村土地“三权分置”政策在新疆面临的主要困境

总的来说，“三权分置”政策的执行主要体现为对“农地所有权”“农地承包经营权”的顺利确权以及在此基础上实现“土地经营权”的有效流转。新疆分别于2008年和2015年开始了对“农地所有权”和“农户承包经营权”的确权工作，“土地经营权”的流转在早些年已于民间自发开始。“三权分置”政策的执行在确权和流转上面临的困境主要如下：

（一）确权方面的主要困境

1．“农地所有权”确权上的困境

2008年进行的第二次土地调查显示，新疆拥有耕地数量为7761万亩（2010年土地变更调查结果为7682万亩），其中地方6187万亩，兵团1574万亩。①数据来源于《新疆统计年鉴2016》、新疆自治区国土厅，并经过计算。随即，新疆展开了集体土地所有权确权工作，遇到的争议纠纷主要表现为农村村组合并调整带来的权属争议、兵地权属纠纷（生产建设兵团与地方）以及历史遗留问题造成的纠纷（中国已进行三次土地改革，由于年代久远，有些依据已无法找到，由此带来确权的纠纷）。此外，新疆区内有大量的国营农牧渔场，其中涉及数量较大的国有土地在较早时候被按照集体土地以家庭联产承包责任制形式分包给农民，由此带来了确权的难度和纠纷。在宅基地使用权和集体建设用地使用权确权过程中发现有“一户多宅”“未批先占”“少批多占”等问题引起的争议纠纷。经过数年，以上争议纠纷有的已妥善解决，有的搁置至今。

2．“农地承包经营权”确权上的困境

农地承包经营权指农地承包经营者依据所签订的承包经营合同，获得对农地自然资源占用和收益的权利，农地自然资源包括耕地、林地、草地、水面、滩涂等［9］［10］。 新疆于 2015 年开始承包经营权的确权试点工作，在14个县完成400万亩，2016年在18个县开展完成1200万亩，计划在2017年和2018年分别完成1800万亩。②资料来源于新疆自治区农经局。当前遇到的困境主要如下：

第一，历史遗留问题导致确权工作进展不利。自1949年以来，中国土地改革经历了三个阶段，农村土地问题一直存在，以往未得到妥善解决的问题如今成了确权工作的极大阻碍。由于年代久远，农民损毁、遗失承包经营合同，造成产权不明确，引起农民间土地纠纷，延误了确权工作的进行。有些地区的农村存在违反国家土地政策的乱象，私自将土地产权进行交易或者出租，引起当前确权纠纷。

第二，农民对确权的认识不够。关于土地的权属问题，有相当一部分农民认为土地归自己所有或者不清楚权属问题，这在少数民族聚居、文化程度普遍偏低、普通话普及率极低的南疆农村尤为突出。大部分农民在乎的关键是有地可种以及农业补贴等直接利益问题，对土地所有权、承包经营权等概念并不关心，甚至有些农民并不接受，因而未意识到权证的作用和意义，没有配合国家此次确权工作的热情。农民自身的理解认知能力不到位是一方面原因，确权宣传不到位是另一方面的原因。由于宣传工作不到位，部分基层政府工作人员和农民未意识到此次确权工作的目的是使权属关系更加明晰，而不是在确权后强制进行土地流转。在人多地少、劳动力转移程度低、人地矛盾突出的南疆地州，宣传工作的不到位在一定程度上增添了农民对未来生活的担忧。

第三，基层确权工作人员的专业能力整体偏弱。此次土地确权工作的开展离不开大量先进的勘测设备和专业的技术人员。新疆目前面临的突出问题之一就是专业技术人员的缺位，不得不临时抽派基层行政人员来进行土地勘测任务，延缓了确权的进度。另外，面对农村纠纷多、产权混乱的情况，参加确权的工作人员避免不了要帮助农民解读确权政策和调解土地纠纷，这对基层确权工作人员的专业能力提出了更高要求。事实上，确权的结果差强人意，南疆一些地区的确权工作达不到验收标准。

第四，确权经费紧张。确权工作的每一个环节都需要花费大量的资金，据保守估算，每亩土地的确权经费需要35元左右（地形平整，地块集中的情况下），中央给予的补贴是每亩10元，其余经费须由地方落实。新疆的财政状况整体吃紧，尤其南疆各地州落实起来难度更大，在确权经费紧张的情况下，土地勘测数据的分析准确度和确权结果将受到极大影响。

第五，私垦土地、林地确权工作进展不顺。自1949年以来，新疆新开垦了大量土地，其中包括不少数量的私垦土地。有些农民在开垦土地前未向当地土地管理部门进行申请或者与村集体签订承包合同，导致当前确权纠纷和争端，确权工作不得不延缓。在林业方面，新疆林地面积3亿亩左右，其中属集体所有的占3000多万亩，包括经济林和防护林。全区经济林面积约2000万亩，其中有一部分在耕地上，其土地性质未发生变化，但是“林权”和“地权”的确权情况变得复杂，确权难度增加。目前，全区完成防护林确权面积约600万亩，其余无法确权的原因复杂多样，比较典型的有：有些防护林已经成材，村集体不愿承包给农民；有些防护林难以实现灌溉，甚至死亡情况严重，农民不愿承包。①资料来源于新疆自治区林业厅。

（二）流转方面的主要困境

在“三权分置”政策确立以前，新疆已经自发开始了土地经营权的流转，流转面积由2001年的20．83万亩增长到2015年的567．11万亩，流转面积占家庭承包面积的比重由 0．77%增长到17．79%，具体见表1。从2002年到2008年，新疆土地流转面积先是出现大幅增长，之后减少，然后又回升到一个新的较高水平，这主要与自治区政府鼓励农村土地以短期流转为主的政策有关（流转周期一般不超过3年）。从2009年开始，全疆土地流转打开新的局面，之后呈稳步上升的趋势，这与2008年召开的十七届三中全会鼓励农民进行土地流转发展适度规模经营的精神密切相关。随着国家“三权分置”政策的确立，预计新疆之后的土地流转面积会进一步提升。

表1 2001—2015年新疆土地流转面积统计表 单位：万亩、%

从2015年土地流转统计情况来看（见下页表2），新疆土地流转情况整体向好，但存在一些问题需要在今后执行“三权分置”政策过程中统筹考虑，主要如下：

第一，土地流转规模整体仍较小，区域发展极不协调。虽然近几年新疆经济发展较快，但是起点低，与东部、中部省份经济总量差距大，二、三产业占GDP的比重仍然较低，加之农村少数民族人口基数大、受教育水平低等原因，农村剩余劳动力短期内仍难有大规模转移，以致于全疆整体土地流转规模低，截至2015年底，全疆土地流转规模为17．79%，远低于全国平均水平。从全疆整体看，南疆土地流转规模（2．49%）远低于北疆（30．27%）。更进一步从全疆各地土地资源分布和区域发展特征来看，全疆土地流转情况区域可以分为三类：一是沿天山北坡经济带和东疆经济比较发达、土地流转程度高的农业和半农半牧区，二是北疆和南疆一些土地流转程度一般的牧业区，三是南疆和田、克州等土地流转程度非常低的老农区，具体参见表3（见下页）。另外，在经济发展情况较好的区域内，农业县和半农半牧县土地流转情况相对较好；县域内汉族村落和回族村落流转情况相对较好；牧业县内的农业乡镇土地流转情况相对较好；北疆牧民定居点新开垦土地流转率在80%以上。

表2 2015年新疆各地州市土地流转情况统计表 单位：亩

表3 新疆分区域土地流转特征

第二，流转价格体系不规范，流转土地去粮化严重。当前，由于社会上缺少专业化的组织机构对土地进行土壤肥力评估和科学的收益测算，流转价格的形成缺乏参考标准，处于自发确定的状态，容易失真，且表现为单一固定的租金支付方式，极易造成交易成本的提升。同时，流转价格信号的传递渠道不畅通，又反过来制约土地流转市场的发育程度。经调研，在全疆土地流转情况最好的昌吉州，流转价格普遍在每亩每年400～600元之间，有部分价格已超过种植传统农作物的净利润收入。在高流转价格之外，受流转周期短等因素影响，流转土地大部分被用来种植价格好收益高的经济作物。2015年，全疆流转土地中用于种植粮食作物的面积为2265097亩，占总流转面积的39．94%，去粮化情况严峻。

第三，土地流转形式单调，经营主体单一，流转手段不规范。从2015年的数据来看，全疆土地流转的形式以转包和出租为主，另外还有转让、互换、股份合作等，转包和出租的面积分别为3604024亩、1029287亩，占全部流转面积的比例分别为63．55%、18．15%，流转形式单调；承包流转土地的经营主体以农户为主，农户承包的流转土地面积达4175151亩，占全部面积的73．62%，专业合作社流转入的面积占比为17．43%，企业的这一比例仅为3．57%，经营主体极为单一。当前，新疆土地流转大多在亲戚朋友或者农户之间自发进行，且多为短期流转，难以形成长期稳定规范的土地流转市场。随着土地流转规模和经营规模的扩大，以家庭经营为主的农户，机械化水平低、经营能力弱、抵御市场风险能力不足，越来越难以适应现代农业规模化、市场化的趋势。这种散户与散户之间自发性的短期土地流转在规模和效率上远远不及散户与种植大户、家庭农场、企业等之间的市场化运作，但是目前经营主体过于单一。另外，农户的法律意识普遍淡薄，亲戚之间、农户之间存在不少私下土地流转的现象，即便签有流转合同，也存在合同内容不规范的问题，容易引起土地流转的纠纷。

三、解决路径

第一，尝试将部分纠纷的解决业务委托于第三方。新疆自治区政府要顺利执行“三权分置”政策，必须主动去解决大量且复杂的农村土地纠纷。根据现行法律法规，中国解决土地纠纷的方式主要有三种：当事人自行协商、行政调解、行政仲裁。①参见《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。在人力财力有限的情况下，自治区政府若全揽解决纠纷的工作，难免出现成本高效率低的状况，因此，自治区政府可以尝试在试点区以现行解决纠纷方式为基础，在保障社会稳定的前提下，考察选定具有相应能力的律师事务所或其他机构，与其签订委托合同并授权其处理一些土地纠纷的业务，如果可行再加以推广。

第二，加强政策宣传。面对诸多确权和流转方面的纠纷，政策法规是开展“三权分置”工作的依据。20世纪80年代，家庭联产承包责任制之所以能够快速、公平、有效地落实，重要原因之一就是当时土地的资本属性并没有凸显出来，基层各群体或个体之间不会因土地分配的微小差别而产生大的纠纷。如今，随着经济的快速发展，对土地的不断开发利用使得其资本属性逐渐明显，大量甚至尖锐的纠纷随之在基层农村干部与农民、农民与农民之间出现，极大阻碍着“三权分置”政策的落实。针对已出现的状况，国家和自治区已出台相应的政策、法规和解决办法，需要基层工作人员加强对政策的宣传，尤其加强在南疆各地州的政策宣传，对农民进行广泛普及并详解此次确权的目的、重要性以及以尊重农民意愿为前提的土地流转的利处所在，转变和加深农民对“三权分置”政策的认识。

第三，确保资金到位。正在进行的农地承包经营权确权工作，每亩成本大概在35元左右，主要用于勘测登记、权证印制、人员培训、信息化管理平台等。另外，落实“三权分置”过程中对纠纷的调解、相关政策的宣传等都需要资金的保障，可以说充足的资金是政策落实的必要条件。为确保资金的顺利到位，自治区、地州（市）、县三级政府有必要编制专项经费预算，确保足额到项、专款专用。在筹措上，各级政府可以考虑在土地出让金中提取若干比例资金用于专项经费，自治区政府统筹平衡全区此项开支。

第四，制定有区别的“三权分置”在疆执行策略。新疆的确权工作和土地流转情况存在明显的地区差异，可以在情况好、基础扎实的地区，选择呼图壁县、沙湾县等作为试点县，实行“边试点＋边总结＋边推广”的积极的推进策略，同时推进确权登记颁证、探索土地流转新模式、培育新型经营主体的工作；在情况一般的地区，采取稳健的推进策略，精心试点，稳步推进，扎实做好确权登记前期工作，然后再推进土地流转；在南疆少数民族聚居、人地矛盾突出、情况较为复杂的老农区，采取审慎的推进策略，加强政策宣传，稳步试点，不容易协调的纠纷可以暂缓，确保农村稳定为第一要务，在此基础上确保农民利益。

第五，完善相关服务工作，保障各方利益。“三权分置”政策的确立，必然进一步刺激土地的大规模流转，所以自治区政府有必要搭建专业的农村土地流转平台，尤其重视拓宽市场资本进入农业领域的渠道，完善配套的土地评估、法律咨询、中介代理、信息共享等服务。自治区政府应联合金融机构，积极探索为新型经营主体提供信贷支持的方式，同时建立完善对农村土地的综合监管机制，加强对市场资本的监管和对农村土地使用经营的风险防范。

［1］高飞．农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴［J］．法学研究，2016，（3）：3－19．

［2］杨玉珍．传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素［J］．中州学刊，2016，（12）：36－41．

［3］李国强．论土地流转中“三权分置”的法律关系［J］．西北政法大学学报，2015，（6）：179－188．

［4］胡震，朱小庆吉．农地“三权分置”的研究综述［J］．中国农业大学学报：社会科学版，2017，（1）：106－117．

［5］新华社．习近平：要把握全面深化改革的重大关系［N／OL］．（2013－07－23）［2017－05－06］．新华网，http：／／jjckb．xinhuanet．com／2013－07／23／content＿457246．html．

［6］肖卫东．农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系［J］．中国农村经济，2016，（11）：17－29．

［7］张力，郑志峰．推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究［J］．农业经济问题，2015，（1）：79－92，111－112．

［8］潘俊．新型农地产权权能构造：基于农村土地所有权、承包权和经营权的权利体系［J］．求实，2015，（3）：88－96．

［9］单胜道，陈强，尤建新．农村集体土地产权及其制度创新［M］．北京：中国建筑工业出版社，2005：118．

［10］朱继胜．论“三权分置”下的土地承包权［J］．河北法学，2016，（3）：37－47．

Main Difficulties and Solutions for Rural Land “Three－Power Split”Policy Implementing—Take Xinjiang Province as An Example

HUANG Deng-yinga，YANG Hongb
（a．College of Economics and Trade； b．Research Management Department， Xinjiang Agricultural University， Urumqi 830052， China）

With the “Three－Power Split” being identified as the established policy of China's rural land reform， 31 provinces must start to draft measures with the order of the central government．Before drafting， all provinces should analyze the problems of the local rural land accurately．After explaining the evolution track and certainty of“Three－Power Split” policy， this paper sums up the main difficulties of“Three－Power Split”policy implementing in Xinjiang．These difficulties are mainly reflected in the rural land ownership and land transfer．The plight of rural land ownership is indeed the right predicament， including the “land ownership right” and “land contractual management right”．The plight of land circulation is mainly embodied in the small scale of circulation， uncoordinated regional development， irregular circulation system and monotonous form of circulation．Lastly， some paths have been found to break through these difficulties．

Xinjiang province； “Three－Power Split” of rural land； policy implemented

F321．1

A

1009－1971（2017）06－0130－07

2017－08－03

新疆维吾尔自治区研究生科研创新项目（XJGRI2015091）

黄登迎（1986－），男，山东嘉祥人，博士研究生，从事农业经济管理研究；杨红（1970－），女，新疆阿勒泰人，教授，博士生导师，博士，从事农村经济与发展、农村社会保障、农户行为与组织等研究。

［责任编辑：王 春］