县级残疾人服务能力建设情况调查报告

厉才茂 廖繁龙

县级残疾人服务能力建设情况调查报告

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县级残联在残疾人服务体系建设中处于关键位置，但对其服务能力建设状况尚不清楚。文章采用自制的《县级残疾人服务能力建设情况调查问卷》，通过按比例分层抽样，对全国121个县级单位的残疾人服务能力进行调查。调查发现，在机构设置、服务设施建设及服务能力等方面东部地区、中部地区和西部地区存在较大差异，东部地区整体状况明显好于中部地区和西部地区。作者提出充分认识加强县级残疾人服务管理的重要性、扎实做好动态更新成果转化工作、积极推进县域残疾人综合服务平台建设、不断完善残疾人政策保障制度和服务体系及进一步推进县级残联改革和基层工作创新发展等政策建议。

县级；残疾人；服务能力建设；调查

作者单位：1中国残联研究室残疾人事业发展中心 北京100034
2北京道略残疾人事业研究中心 北京 100192

县级残疾人工作直接服务残疾人，在残疾人服务体系建设中处于关键位置。为认真落实国务院印发的《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，科学编制县级残疾人服务能力提升计划，2017年6月，中国残联研究室、中国残联残疾人事业发展研究中心在开展全国残疾人家庭收入状况调查的同时，组织调查员对县级残疾人服务能力建设情况进行了调查。通过按比例分层抽样，对31个省、自治区、直辖市（以下简称省）的143个县、市、区、旗（以下简称县）残联服务能力进行调查，问卷采用自制的《县级残疾人服务能力建设情况调查问卷》，主要内容包括县级残疾人基本情况、组织建设情况、服务设施建设管理情况及公共服务情况。调查共收回有效问卷121份，占发放问卷的84.62%。调查的121个县分布在全国29个省，东部地区、中部地区和西部地区分别为11个、8个和10个，有效问卷数量分别为53份、33份和35份。为保证问卷的准确性，回收问卷全部加盖县级残联公章并由残联理事长签名确认。现将此次调查的县级残疾人服务能力建设情况报告如下。

1.持证残疾人类别与地区分布

接受调查的121个县中，持证残疾人总数为1369775人，残疾类别分布比例与动态更新库数据相仿，以肢体残疾为主，约占56.75%，视力残疾11.21%，听力残疾8.14%，言语残疾2.06%，智力残疾8.55%，精神残疾9.13%，多重残疾4.16%。地域分布上，东部地区残疾人占51.58%，中部地区和西部地区分别占27.62%和20.80%。

2.县级残疾人组织建设

2.1 残联内设机构

在121个县级残联中，88.43%有内设机构，其中东部占84.91%，中部占91.43%，西部占90.91%。内设机构平均数量为2.77个，综合办公室、康复部、教育就业部、组织联络部4个部门设置率较高，设置比例分别为30.57%、21.66%、18.79%和11.15%。在“其他”选项中，有12个县填写了维权部，个别县填写了就业部、财务部和残疾人服务站，整体显示出比较明显的业务导向。

2.2 直属事业单位情况

74.38%设有直属事业单位，其中东部地区占88.68%，中部地区和西部地区分别占68.57%和57.58%。所属事业单位平均数量约为1.19个，其中约2/3（65.56%）的县级残联设有残疾人就业服务中心，这可能与残疾人就业法规明确的机构设置规定直接相关。设置残疾人康复中心、残疾人综合服务中心的比例分别为24.44%和21.11%。在“其他”选项中，有10个县级残联设有托养服务中心，4个有康复医院或辅助器具中心，少量县设有眼科医院、希望之家、残疾人服务站、事业服务站等。

2.3 机关在职工作人员

在职工作人员共有1527名，平均每个县级残联12.67人，其中46.30%参照公务员管理，33.33%按照事业单位人员管理，其他人员占比20.37%，另有6个县没有公务员编制，占比4.96%。

2.4 县级残联残疾人专门协会

95.04%设有专门协会，东部、中部和西部比例分别为98.08%、100%和90%。57.02%认为县级残疾人专门协会发挥作用一般，也有22.31%认为专门协会作用发挥突出。（见表1）

表1 县级残疾人专门协会发挥作用情况

2.5 乡镇（街道）残联理事长配置

23.97%的乡镇（街道）选配了专职残联理事长，58.68%配齐了乡镇（街道）兼职残联理事长。其中，东部地区80.77%的乡镇（街道）配置了专职或兼职残联理事长。

2.6 基层残疾人专职委员配置

71.90%的县已全部选配村（社区）残疾人专职委员，18.18%配置不足，4.96%没有选配残疾人专职委员，4.13%配置缺失，0.83%超额配置。

已选配村（社区）残疾人专职委员的县级残联中，东部地区占94.00%，其中80.00%已全部配置；中部地区占97.14%，65.71%已全部配置；西部地区占93.55%，77.42%已全部配置。但是专职委员队伍的素质和能力层次差异显著。

2.7 县级助残社会组织培育发展

调查结果表明，助残社会组织主要开展康复、托养和居家照料、教育培训等服务，比例分别为46.22%、45.38%和42.02%；开展政策咨询转介服务比例为40.34%，就业服务比例为34.45%。从121个调查县看，有21.85%的地区没有成立助残社会组织，未成立任何助残社会组织地区数量占比西部最高，为33.33%，中部为21.21%，东部为15.09%。

2.8 助残志愿者服务队伍

80.17%的县成立了助残志愿者服务队伍或助残志愿者工作站。东部和中部地区85%以上的县成立了助残志愿者服务队伍或助残志愿者工作站，西部地区这一比例稍低，为63.64%。

2.9 网上残联建设情况

51.4%的县级残联有自己的微信，少数地区县级残联有自己的微博。数据显示，县一级残联业务管理系统的开发应用已过半数。（见表2）

表2 县级网上残联建设

3.县级残疾人服务设施建设管理

3.1 残疾人服务设施建设

在121个县级残联中，80.99%已建或正在建县级残疾人服务设施。中部地区县级残疾人服务设施建设比例最高，达到93.55%，东部为88.46%，西部为85.19%。已建和在建县级残疾人服务设施面积119.0万平方米，人均0.87平方米。（见表3）

表3 残疾人服务设施建设类别分布

在建设了残疾人服务设施的98个县级残联中，77.55%建设了残疾人综合服务设施；其次是康复和托养服务设施，比例分别为42.86%和40.82%。在“其他”栏里选择就业管理中心、康教综合服务基地、全民健身设施、辅具服务、法律援助等服务设施的比例仅为9.18%。

3.2 县级残疾人服务设施运营

已建的县级残疾人服务设施，47.93%由残联组织自用，16.53%采取合作的方式吸引有资质的机构或组织参与运营，优惠租赁或无偿提供场地的比例分别为10.74%和9.09%，邀请社会力量参与运营的也占到相当比例，与县级残疾人服务设施运营财政投入少的实际情况是相符的。

已建的残疾人服务设施中最普及的三项服务是康复训练和服务指导、就业培训、辅具适配服务，比例分别为18.4%、16.5%和16.2%。此外，还有职业能力评估、日间照料、心理咨询和职业康复劳动等服务。

县级残疾人服务设施运营管理存在的问题，选择最多的是“缺乏专业人才、队伍不稳定”，占38.4%，此项制约因素在东部地区尤其明显，这与东部地区残疾人服务机构专业化程度较高有关。除了认为规范标准缺乏、设备不到位和收费无依据，“其他”选项中也反映场地不足、资金缺乏、编制缺少等问题。（见表4）

县级残疾人服务除了专门的残疾人服务机构，最常用的公共资源有医疗卫生服务机构（含卫生行政部门举办的康复机构）和民政部门的社会福利服务机构（含各种养老服务机构），比例分别为86.67%和80%，其中，东部地区以利用医疗卫生机构为主，比例为92.45%，西部地区以利用社会福利服务机构为主，比例为84.38%。（见表5）

表4 残疾人服务设施在运营管理方面主要的制约因素

表5 残疾人服务最常用的公共服务资源项目

4.基本公共服务

4.1 残疾人基本公共服务列入县级“十三五”经济社会发展总体规划的比例

调查结果显示，104个县级政府制定的“十三五”经济社会发展总体规划中有残疾人基本公共服务的内容，占85.95%。从地区分布来看，东部、中部和西部地区比例分别为86.27%、91.43%和90.32%。

4.2 县级政府制定和发布残疾人基本公共服务目录清单

81个县级政府正式公布县级残疾人基本公共服务目录清单，占66.94%。调查培训时，将县级制定并公布的“十三五”规划（只要涉及残疾人基本公共服务项目的）也作为“公布县级残疾人基本公共服务目录清单”范围。所以，实际公布专门目录清单的可能要比调查数据显示的数量低得多。

4.3 残疾人基本服务和需求动态更新的主要途径

被调查的121个县都采取入户访问方式开展动态更新调查，62.81%的县也采取电话热线开展动态更新，窗口登记比例为31.40%，借助互联网的手段进行数据采集的比例为28.1%。

从全国各地区来看，动态更新的手段主要还是以入户访问、电话了解为主。网络登记方式比较高的是西部和东部两个地区，西部地区达到30%，显示出网络在克服地域广布、交通困难上进行调查登记的独特优势。（见图1）

图1 不同地区动态更新开展方式

4.4 县域残疾人服务政策落实

数据显示，除困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度全面建立外，贫困残疾人辅助器具适配、贫困重度残疾人家庭无障碍改造和儿童抢救性康复方面已经有政策保障或项目支持的，比例分别为75.21%、67.77%和61.16%，托养照料相关政策比例达到44.63%。

各县在打赢脱贫攻坚战中，认为确保残疾人“两不愁、三保障”方面目前困难比较大的是基本医疗方面，占比52.89%。不同区域在这一问题上反映的情况略有差异，西部地区反映困难最大的是基本生活保障（51.52%），东部和中部地区则认为困难较大的是基本医疗保障，比例分别为49.06%和62.86%。（见表6）

表6 农村脱贫攻坚的主要困难

5.提升县级残疾人服务能力的建议

5.1 充分认识加强县级残疾人服务管理的重要性

多数被调查地区认为，县级在加强残疾人服务管理方面处于重要和关键的地位，发挥着承上启下和桥梁纽带的作用。国家残疾人服务政策措施要靠基层推行和落实，县级必须准确掌握残疾人需求，准确掌握服务对象，实现精准服务。

部分地区认为，县级在加强残疾人服务管理方面处于政策执行者的角色，由于地方财力有限，县级暂不具备自主出台扶残助残政策的条件，因此应该把主要精力放在认真执行和完成上级部署的任务、完善本地区残疾人服务管理措施上。

5.2 扎实做好动态更新成果转化工作

各地一致建议对动态更新数据进行认真的分析和总结，掌握残疾人的服务需求，有针对性地出台切实可行的服务政策，开展精准服务。同时，以动态更新数据为依据，促进部门业务整合，实现对接共享。应进一步完善更新内容，细化需求采集项目，提高数据的真实性、可靠性和有效性。有的地区提出，残疾人基本服务需求的动态更新，要逐步向常态更新和实时更新转变，推动基层残疾人服务模式创新。

有近半数（47.93%）的县级残联建议，由残联组织对残疾人的服务需求进行评估，对于符合政策的需求，将向有关部门和服务机构进行转介、落实政策和服务。西部地区的这一比例达到57.58%，东部和中部比例分别为51.92%和34.29%，不少地区开始认识到开展需求管理的重要性。

相比而言，36.36%的县级残联更倾向于通过“提交给当地党政领导，引起重视、推动服务”转化动态更新数据的成果，中部地区的比例为48.57%，东部和西部的比例分别为28.85%和36.36%。工作主动性和依赖性在地区之间有比较明显的差异。

另外，也有14.88%的县级残联认为，应与政府职能部门进行数据交换，促进政策落实和服务开展。在东部地区，这一比例达到19.23%，西部和中部地区的比例分别为6.06%和17.14%。

5.3 积极推进县域残疾人综合服务平台建设

80.83%的县级残联认为，建立残疾人综合服务平台最需要解决促进服务需求和服务资源之间的对接问题。其次是全面掌握残疾人的各类服务资源和对残疾人的服务需求进行分析管理的问题，比例分别为73.33%和72.5%。对本项问题的回答非常踊跃，显示各地对建设残疾人综合服务平台的共同期待。（见表7）

表7 建立残疾人综合服务平台最需要解决的问题

5.4 不断完善残疾人政策保障制度和基层服务体系

主要建议是提高保障标准，扩大覆盖人群；加强残疾人服务体系建设，提高服务能力和服务水平，引导社会参与；强化残疾人职业技能培训，提高残疾人劳动就业能力；加强康复服务体系建设，尤其要加强社区康复服务和专业人才建设。

有的地区指出，县级残疾人服务设施建设落后，无法满足残疾人康复、教育、培训等需求。残疾人服务设施建设投入大，但地方财政无力维持日常运转，建议完善残疾人服务设施常态化运行保障机制。

5.5 进一步推进县级残联改革和基层工作创新发展

5.5.1 建议调整完善县级残联职能。属于县级党委政府部门工作范围的事项，应该依法纳入部门职责。基层残联切实履行代表、服务、管理职能，密切联系残疾人，广泛宣传残疾人事业，有效推动残疾人工作。很多地方希望研究建立县级政府残工委履行议事协调职能的具体机制，使之在基层能够切实发挥作用。

5.5.2 建议开展顶层设计，从县级残联的内部机构设置、队伍建设、工作管理、机制运行等方面进行系统研究，逐步解决县级残联事多人少、机构不完整、发展不平衡等问题，推动没有公务员编制或者编制人数极少的地区适当增加编制。同时，乡镇残联工作尽量单列，人员经费保障到位，做到责任、任务明确，更好地推进基层残疾人工作。

5.5.3 建议加强县级残联和所属服务机构的人才队伍建设。反映最迫切的是专业技术人员缺乏，尤其是康复、就业等专业服务型和综合管理型的人才没有稳定的保障机制，职称、薪资待遇问题长期得不到有效解决，需要为他们开辟上升通道。许多地区反映，县级残联工作人员年龄偏大，素质有待提高，文化程度偏低，需要优化人员配备，加强年轻干部培养，提升整体服务能力。许多地方则提出建议，认为基层服务队伍中最薄弱、最应提升的是残疾人专职委员队伍，他们的文化层次参差不齐，工作能力总体较弱，有能力的又承担过多的行政性事务，待遇普遍偏低，需要从整体上予以研究、解决。有的地区反映，乡镇、街道残联理事长大多数是兼职，有的乡镇没有专职工作人员，基层残疾人工作力量薄弱。

5.5.4 建议加大财政投入。基层残联社会保障、服务设施建设、服务项目开展和办公及工作人员经费开支越来越大，“残疾人两项补贴”提标后，有的县级配套资金落实困难，资金缺口大，残疾人服务专项资金不足。残疾人就业保障金使用政策调整后，有的县级残联事业单位人员连工资福利支出都没有了渠道。

5.5.5 建议加强工作考核，将职能部门承担的残疾人工作职责和乡镇、街道负责的残疾人服务内容，纳入当地党委、政府的考核范围，残联参与考核评估和监督。

Investigation report on service capacity construction for persons with disabilities at county level

LI Cai-mao,LIAO Fan-long

County Disabled Persons Federation (CDPF) is in a critical position in the construction of the service system for persons with disabilities,but the construction of its service capacity is still unclear.This paper adopts the self-made questionnaire of service capacity construction for persons with disabilities at county level,and investigates the service ability of persons with disabilities in 121 county-level units in China by stratified sampling.The survey found that the eastern region,the central region and the western region were significantly different in the aspects of institutional settings,service facilities construction and service capabilities,and the overall situation in the eastern region was significantly better than that in the central region and the western region.The author puts forward the importance of strengthening the management of services for persons with disabilities,solid job transformation and dynamic updating results actively promote comprehensive service platform construction,and constantly improve the County disabled policy guarantee system and service system and further promote the reform and innovation of grassroots CDPF work development policy recommendations.

County level; Persons with disabilities; Service capacity construction; Investigation

C913．69

A

2095-0810(2017)28-0091-06

厉才茂 中国残联研究室副巡视员、研究中心主任 博士；研究方向：残疾人政策研究

廖繁龙 北京道略残疾人事业研究中心副主任 高级咨询师；研究方向：残疾人社会保障