国际视角下的残疾人职业能力评估发展及启示*

周姊毓

国际视角下的残疾人职业能力评估发展及启示*

周姊毓

残疾人职业能力评估关乎残疾人职业训练和就业安置的内容、方向及效果。国际上残疾人职业能力评估起步较早，经验丰富。对美国、英国、澳大利亚和中国港台地区等地残疾人职业能力评估发展状况进行梳理及总结经验，可以为中国大陆地区残疾人职业能力评估发展提供良多启示：建立健全残疾人职业能力评估相关法律法规，借助其他团体和组织力量开展残疾人职业能力评估，开展跨领域专业团队合作，加强残疾人职业能力评估个案管理，将职业能力评估置于职业重建系统中。

国际视角；残疾人；职业能力评估；启示

作者单位：绥化学院教育学院 黑龙江绥化 152061

前言

残疾人职业能力评估是使用一定的评估工具，运用一定的评估方法，对残疾人与就业直接相关和间接相关的能力进行评估的过程[1]。残疾人职业能力评估关乎残疾人职业训练和就业安置的内容、方向及效果。国外残疾人职业能力评估开展较早，人们不断探索职业能力评估的内容、模式、方法和工具[2]，而且尝试为更多种类、重度和多重障碍的残疾人提供服务，鼓励残疾人在职业能力评估中的主动参与[3]。我国残疾人职业能力评估起步较晚，较重视与工作直接相关的技能评估（职业知识、职业技能、职业态度等），轻视间接技能评估如人际交往、沟通、环境适应等能力[4]，且评估对象多局限于听力残疾人和肢体残疾人，对智力和精神残疾人的职业能力评估关注较少[5]。因此，对美国、英国、澳大利亚和中国港台地区等地残疾人职业能力评估发展状况进行梳理，可以总结出各地残疾人职业能力评估发展的经验，为中国大陆地区残疾人职业能力评估的发展提供科学及合理的建议。

1.国际及港台地区残疾人职业能力评估发展概况

1.1 美国

在美国，残疾人职业能力评估属于职业重建的一部分，各州均设立职业重建部门（Division of Vocational Rehabilitation，简称 DVR），有些州的职业重建部门属独立部门，有些州与其他部门（如教育、福利、劳动单位）合并[6]。美国各州政府的职业重建部门（DVR）都会与民间职业重建单位签约，委托其进行残疾人职业能力评估，提供支持性就业，或评估后再转介相关的心理、医学康复或职业教育及训练单位，必要时还会不定期针对残疾个案召开跨专业间的小组咨询会议。美国的职业能力评估重视从多元且整合的角度来评估残疾个案的能力、兴趣与需求，其内容必须涵盖个案的兴趣、价值观、气质、工作相关行为、职业性向与技能、身体健康状况、学习形态及训练需求等[7]。以美国Hiram G.Andrews 职业重建中心的残疾人职业能力评估实施过程为例，该中心组成跨学科评估团队，成员包括4位职业能力评估人员、1位硕士学位的职业咨询师、1位临床心理治疗师及3位助理，为个案提供为期2周的职业能力评估。当个案进入职业能力评估中心后，该中心会先以测验的方式初步了解个案，接着开始收集与该个案相关的心理、教育、医疗信息，并结合其身体检查及阅读能力评估的结果，将个案经过小组成员一对一的评估，此后，此跨学科小组成员将撰写出一份书面的个别化职业训练计划，此计划将寄送至残疾个案就读学校的教师与辅导人员。

在美国，联邦与各州皆有法律明令规定公立中等学校必须将职业能力评估列入残疾学生的生涯发展及职业训练工作中，各州的做法会有所不同。例如，弗吉尼亚州因评估单位每周工作时数有限，每次评估必须连续进行4个小时，而无总时数的规定。艾奥瓦州的职业重建部门认为，残疾人职业能力评估应该视残疾个案需要来安排职业能力评估的时数，但总时数不得超过90小时[8]。在美国的大学有相关院系和部门培训从事职业能力评估工作的专业人员及研究人员，包括康复咨询师与职业能力评估师等。各州职业重建部门中皆有合格的康复咨询师来负责残疾个案管理与相关工作，包括接案晤谈、初步需求评估、协调职业能力评估师，或其他专业人员进行个案职业能力及身心发展的评估，最后再汇总各项结果，与个案共同拟定个别化职业训练计划，并根据计划内容安排个案进一步的服务[9]。

1.2 英国

英国的残疾人职业能力评估也是残疾人职业重建制度中的一部分。依据1944年制定的残疾人就业法令(Disabled Persons Employment Act)，残疾人职业能力评估是由评估人员在脱离环境影响的情况下，对残疾人进行静态的职业能力评估。通过职业能力评估，将残疾人分为适合竞争性就业者与适合庇护性就业者两个类型，从而为残疾人提供不同的职业训练方案[10]。但从20世纪90年代开始，由于社会对残疾的观念逐渐改变，无障碍环境渐渐受到重视，因而职业能力评估也转变为除了评估残疾人职业能力之外，同时注重对残疾人就业环境的评估。因此，评估人员一般会同治疗师以及工程师一起到工作现场评估工作环境如何调整，以使残疾人可以顺利地在此环境中工作。也就是说，英国的残疾人职业能力评估是采用动态的观点来考虑残疾人的职业能力，评估人员不会用很短的时间就判定残疾人的职业能力，而是必须经过各种评估工具的使用、工作的实作，以及各种就业措施的尝试运用之后，才会慢慢了解并判断残疾人的职业能力[11]。英国残疾人职业能力评估的基本逻辑是，残疾人的职业能力是可能并且可以通过适应和学习逐渐养成的。所谓就业环境评估可能包括：残疾人所需的辅助器材、设备，也可能是各种工作调整 。此外，英国的残疾人职业能力评估服务，由公立的就业服务中心，或是民间的非营利残疾团体所提供，由政府补助其所需经费。若是职业能力评估服务是由公立的就业服务中心所提供，则残疾人不需付费，但若由民间非营利残疾团体所提供，则残疾人需要自行支付部分费用购买服务，付费金额通常视这些民间团体得到政府的经费补助多寡而定[12]。

1.3 澳大利亚

澳大利亚的残疾人职业能力评估不是独立的体系，而是建构在整个残疾人职业重建体系之中。澳大利亚的残疾人职业重建体系，主要由国家就业和劳资关系部（Department of Employment and Workplace Relations，DEWR）负责规划，再委托人文服务部（Department of Human Services，DHS)、联邦职业重建服务中心（Center of Rehabilitation Services，CRS）及相关民间团体执行。国家就业和劳资关系部在全澳大利亚共有235个委托服务据点，原则上每次服务契约期限为3年，除规划及委托外，还要依据所建的信息系统按执行进度给付各项委托服务费用。自2005年起，国家就业和劳资关系部支付委外单位经费的计算方式，改为依服务个案数计价（据残疾人服务委外单位估计，提供每一个案的经费每年约为澳币5000元，约为人民币25000元），这种付费方式致使各委外单位服务案量随之增加约30%，目前正规划将新增的30%业务委外办理[13]。

以联邦职业重建服务中心为例，澳大利亚的残疾人职业重建由专业团队提供服务，团队成员包括社会工作者、康复咨询师、心理咨询师、作业治疗师、言语病理学家、物理治疗师、康复顾问及就业专家等。其服务的范围包括：返回工作计划、初步康复评估、职业辅导评估（功能评估）、职场评估、工作分析、职务调整建议、完全需求评估与康复计划、教育与职业训练、建议或协助就业安置与求职技巧、康复报告、工作强化计划、功能教育（例如教育如何增进功能或避免再受伤）、辅具需求评估与辅具制作的组织等。此外，过去澳大利亚对于接受残障福利金（Disability Support Pension，DSP）的谋职者，首先会建议，若在2年内未接受过职业能力评估，则必须先接受评估，且在评估过其能力可以接受就业服务时，就会将其所领取的残障福利金停止，而改以就业相关补助与服务来提供残疾人协助。残疾人是否接受此服务为自愿行为，若个案同意，则进入评估流程。

但澳大利亚在2005年5 月10日发布了新的《残障福利金领取办法》。为了鼓励残疾人就业，澳大利亚政府提出为有工作能力的残疾人提供就业服务。残疾人首先会通过职业能力评估，了解其是否可以在无须就业支持的情况下，每星期工作最少15小时，或是在需要协助与培训的情况下，2年内可以无须就业支持，而有能力每星期工作最少15小时[14]。若符合上述情况，则该残疾人的残障福利金将会被取消，而转变为更积极的就业服务。对在2005年5月10日前申请到残障福利金的残疾人而言，则依然适用于前述非强制性接受就业服务与职业能力评估的残疾个案。由此可见，澳大利亚的职业能力评估不仅是协助残疾人就业的工具性服务，也是筛检残疾人是否有就业能力的方式，具有强制性和公信力，它决定福利是否发放或取消以及福利发放的内容和方式。

1.4 我国香港和台湾地区

我国香港和台湾地区的残疾人职业能力评估也很具特色。香港规定地方政府必须提供残疾人必要的职业能力评估，以了解每一位残疾人的服务需求。在香港，残疾人职业能力评估的权责单位是职业训练局，同时职业训练局也是受理执行残疾人职业能力评估的单位，其性质属于公办公营，残疾人可直接向其申请评估服务，评估的结果主要是提供残疾人了解自身的就业相关能力与适合安置的方向等信息[15]。香港残疾人职业能力评估的内容分为两大类：第一类是提供所有残疾人识别自己在工作、训练或再训练方面的潜能、倾向、兴趣与限制的“综合职业能力评估”，每个综合职业能力评估所需的时间为3周。第二类是特别为庇护工场个案,以及就读于特殊教育学校毕业班的15岁以上肢体残疾、听力残疾以及视力残疾等学生而设计的“专项职业能力评估”，智障者所需的评估时间为3天，而肢体残疾、听力残疾和视力残疾者则要参加为期1周的评估。每位受评者必须完成整个评估程序，内容包括：身体评估、心理及教育评估、工作评估等。此外，专项职业能力评估的内容包括：学术水平测验、工作能力及表现观察、职业兴趣评估及手眼协调与灵活性等[16]。香港的残疾人职业能力评估服务遵循国际既定的职业能力评估程序，集合不同康复专业人员的意见，以综合专业评估小组的方式进行。评估小组的成员包括医生、就业主任、残疾人职业训练主管、特殊教育专家、助理社会工作主任、注册护士、评估工作导师等。为解决残疾人所面对的交通问题，尤其是行动有困难的残疾人，评估人员分别会在观塘技能训练中心、屯门技能训练中心及薄扶林技能训练中心为有需要的残疾人提供外展评估服务[17]。

台湾地区关于促进残疾人就业的服务由劳政体系负责，凡是与残疾人就业相关的法规制定，皆隶属台湾地区“行政院”劳工委员会负责，而职业能力评估工作的权责单位便是台湾地区“行政院”劳工委员会职业训练局，在地方则是台湾县市政府的劳工局为主管单位。台湾地区颁布的《身心障碍者职业辅导评量办法》第五条中规定了残疾人职业能力评估的程序：首先，根据残疾个案晤谈结果和个案的基本数据，评估人员作初步就业目标相关因素分析，拟定个别化职业能力评估计划。其次，评估人员针对个案、未来就业环境及个人与工作适配性进行评估，必要时转介或邀集有关的专业人员，如特殊教育、就业服务、就业辅具服务、个案管理、物理治疗、心理卫生、作业治疗及其他相关专业等人员，以团队方式进行协商或安排有关评估。再次，评估人员汇总各评估单位所提供的书面评估结果或过去的诊疗纪录、教育资料等，并视需要召开专业小组评估汇报。最后，评估人员根据评估结果，编写评估报告，并针对后续个别化服务计划提出具体建议，个案经评估得到安置后，若评估人员发现个案有再评估需要时，申请后续的评估[18]。因此，根据上述残疾人职业能力评估相关法规的规定，在台湾地区最早于1999年由台北市劳工局与高雄市劳工局博爱职训中心开始办理残疾人职业能力评估。高雄市的做法是采用公办公营方式，而台北市则为个案委托方式（1999年每小时委托经费300台币，约人民币60元，属试办性质），并于2001年正式开办（当时晤谈及标准化测验每小时委托经费400新台币，约人民币80元；情境评量与工作试做每小时委托经费200新台币，约人民币40元）[19]。其后台北县于2003年正式开办残疾人职业能力评估，采用公办民营方式，最早由育成与伊甸两家机构共同经营残疾人职业能力评估中心，从2004年开始通过公开招标的方式，由育成单独经营台北县的残疾人职业能力评估中心至今。

2.对我国残疾人职业能力评估发展的启示

由于不同国家和地区的国情、文化与社会制度等均不相同，因此国际上各地区残疾人职业能力评估做法各有特色，很难定论孰优孰劣、利弊如何。然而，这些国家与地区的残疾人职业能力评估做法，确实值得我国学习与效法借鉴。

2.1 建立健全残疾人职业能力评估相关法律法规

上述国家和地区残疾人职业能力评估工作的开展，均有健全的法律法规提供依据和指导。美国联邦与各州皆有法律明确规定公立中等学校必须将职业能力评估列入残疾学生的生涯发展及职业训练工作中。英国早在1944年就制定了《残疾人就业法》，规定了残疾人职业能力评估的形式，而后英国在1995年又通过《反障碍歧视法》，开始重视对残疾人就业环境的评估，残疾人职业能力评估由静态评估转变为动态评估。澳大利亚依据《残障福利金领取办法》，规定了残疾人职业能力评估的对象和范围，以协助残疾人职业能力评估工作的有效开展。而中国台湾地区颁布的《身心障碍者职业辅导评量办法》明确规定了残疾人职业能力评估的对象、内容、方式和经费等问题。

可见，健全的法律法规是残疾人职业能力评估工作顺利开展的前提，是残疾人职业能力评估得以有效实施的依据。因此，我国残疾人职业能力评估工作的开展，应该首先从健全法律法规以及落实已有关于残疾人职业能力评估方面的政策法规入手。我国关于残疾人职业能力评估方面的政策和法规主要是《残疾人就业条例》，条例中明确指出：“机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位应当依照有关法律、条例和其他有关规定……为残疾人提供职业适应评估等服务。”《残疾人就业条例》还规定：“单位安排残疾人就业比例不能低于本单位在职职工总数的1.5%，如达不到该比例，则应当向国家缴纳残疾人就业保障金。”[20]因此，有关部门和各级残联首先应该采取有效措施监督和落实《残疾人就业条例》中的残疾人职业能力评估方面的规定，同时，应该根据《残疾人就业条例》制定《反残疾歧视条例》，以保证残疾人就业的公平性。另外，有关部门还应该根据《残疾人就业条例》制定《残疾人职业能力评估实施计划》，严格规定相关人员的职责、评估对象和范围、评估内容、评估方法等，并且不同省市要根据本地区具体情况制定保障残疾人职业能力评估实施的政策，使残疾人职业能力评估工作有章可循、有法可依。最后，政府等部门要监督用人单位，充分落实残疾人分散按比例就业的政策，用人单位要按1.5%的比例雇佣残疾人，达不到要求的用人单位，要缴纳一定额度的罚款。

2.2 借助其他团体和组织的力量开展残疾人职业能力评估

美国各州政府的职业重建部门都会与民间职业重建单位签约，委托其进行残疾人职业能力评估。英国的残疾人职业能力评估服务可能由公立的就业服务中心提供，或是由民间的非营利残疾团体所提供。澳大利亚主要是由其中央部门的就业和劳资关系部负责规划，再委由人文服务部、联邦职业重建服务中心及相关民间团体执行。中国香港地区的残疾人职业能力评估采用公办公营的方式，而中国台湾地区采取公办公营和公办民营两种方式。可见，借助其他团体和组织的力量开展残疾人职业能力评估是普遍采用的方式。

我国的残疾人职业能力评估主要由中国残联和各地方残联开展，可以借鉴国际上的先进经验，联合其他单位、团体和组织开展残疾人职业能力评估。首先，与特殊教育学校联合。残疾人教育属于教育部门主管，而残疾人就业由残联部门提供服务，二者分属于不同体系，可能会导致残疾学生毕业后进入就业市场存在不适应情况。特殊教育学校的残疾学生在毕业之后想进入市场就业必须经历两个门槛，第一是从学校到职业培训机构，第二是从职业培训机构到工作单位。由此可见，各级残联应该联合特殊教育学校，在学生未毕业时就开展相关职业技能方面的评估，进行相关职业技能培训和心理辅导，提高残疾学生进入就业市场的适应性。其次，与企事业单位联合。残疾人职业能力评估的最终目的是为了残疾人的适应性就业。因此，各级残联可以与当地企事业单位合作，根据市场需求，开展职业能力评估，根据评估结果，结合企事业用人需求，为残疾人提供有针对性的职业训练，这样做不仅可以提高残疾人就业的成功率，也可以合理配置劳动力资源，为企事业单位创造一定的经济效益。

2.3 开展跨领域专业团队合作

国际上残疾人职业能力评估均强调通过跨领域专业团队的方式来提供职业能力评估服务。美国Hiram G.Andrews 职业重建中心的职业能力评估人员由跨学科的成员组成，包括4位职业能力评估人员、1位硕士学位的职业咨询师、1位临床心理治疗师及3位助理。英国的职业能力评估人员会与作业治疗师以及工程师一同到工作现场进行工作环境评估。澳大利亚的联邦职业重建服务中心由专业团队的方式来提供服务，团队成员包括社会工作者、康复咨询师、心理师、作业治疗师、言语病理学家、物理治疗师、康复顾问及就业专家等。中国香港地区评估小组的成员包括医生、就业主任、残疾学生职业训练主管、特殊教育专家、助理社会工作主任、注册护士、评估工作导师等。中国台湾地区会邀集有关的专业人员如特殊教育、就业服务、就业辅具服务、个案管理、物理治疗、心理卫生、作业治疗及其他相关专业等人员，以团队方式进行协商或安排有关评估。

而目前我国残疾人职业能力评估人员队伍不稳定、素质参差不齐、专业知识缺乏、专业化水平较低，在残联系统中，尤其是在基层残联中，受过职业能力评估方面培训的人员较少[21]。这种情况导致评估人员无法有效应用评估工具对残疾人展开客观、科学的评估，这必然会影响残疾人职业训练和就业工作服务的质量。残疾人职业能力评估是一项专业性很强的工作，评估人员要具备特殊教育学、心理学、社会学、法学等多门相关知识才能胜任这项工作，因此我国大陆地区应该开展跨领域专业团队合作，在医院、高校、科研部门挑选和组建具有康复医学、心理学、特殊教育学等多学科背景的专业团队，同时应该加强现有评估人员的专业素质，定期开展理论学习，接受在职培训。

2.4 加强残疾人职业能力评估个案管理

上述地区均强调使用个案管理方式、与个案共同拟定个别化职业训练计划，并根据计划内容安排个案进一步的服务。美国重视从多元且整合的角度来评估残疾个案的能力、兴趣与需求。英国是在动态评估过程中逐渐了解一个残疾人的职业能力。澳大利亚为残疾个案提供的服务有返回工作计划、初步康复评估、功能评估、职场评估、职务调整建议、教育与职业训练、评估辅具需求与组织辅具的制作等。中国香港地区从“综合职业能力评估”和“专项职业能力评估”两方面对残疾个案进行评估。中国台湾地区则是根据残疾个案晤谈结果和个案的基本数据，评估人员作初步就业目标相关因素分析，拟定个别化职业能力评估计划。

因此，我国残疾人职业能力评估工作的开展，应借鉴上述国家和地区的经验，加强残疾人职业能力评估个案管理，完善残疾人职业能力评估服务流程，使残疾人职业能力评估工作更加程序化和系统化。详细的残疾人职业能力评估个案管理的方式和流程见图1。在图中，残疾人职业能力评估个案管理可以分成两条主线，分别由职业能力评估部门和用人单位完成，职业能力评估部门负责评估、职业规划和提供职业训练，用人单位负责了解用工需求，对残疾人和工作任务进行匹配，并为残疾人提供适宜的工作岗位，两条主线在残疾人就业处汇合，共同为残疾人就业提供就业追踪服务。

图1 残疾人职业能力评估个案管理流程图

2.5 将职业能力评估置于职业重建系统中

上述国家和地区均强调将职业能力评估建构在整个残疾人职业重建体系之中,而非单独处理，也就是说这些国家和地区的残疾人职业能力评估工作与工作津贴、职业陶冶、职业训练等有配套，且这样的服务内容是广泛性而非仅针对残疾人，也就是针对个案去促进就业，而非仅认定残疾人才需要协助。如澳大利亚的经验显示，接受就业服务的残疾人是必须要负起责任的，若使用了资源却不愿意就业，或是经过评估被认定具备就业能力却不愿意接受职业训练，是必须接受删减补助或津贴福利等惩罚的，可见澳大利亚的残疾人职业能力评估是全面性联结的，且与残疾人福利津贴的发放有密切的联动，可以相对节省资源。

在我国，职业重建即指职业康复，残疾人通过系统、专业及相关资源的支持，可以就业或重新就业，能够获得自立以及公平参与社会活动的机会。残疾人职业康复结合个案管理、心理辅导、职业能力评估、就业安置、医疗康复等各项专业服务资源，可以帮助残疾人训练职业和社会技能，获取收入，增强自信和自我认同，提高生活质量，较好地回归社会。所以，我国要借鉴国际先进经验，大力发展残疾人职业康复事业。首先，建立残疾人职业康复机构，落实职业康复具体事宜。当前，我国残疾人职业康复机构较少，职业康复人员数量不足，设备落后，远远不能满足我国残疾人职业康复的需求[22]。政府可以建立街道或社区残疾人职业康复中心，接纳残疾人就近康复。职业康复中心在运行上可以采取民办公助的形式，鼓励和支持社会资源为残疾人服务。其次，完善残疾人职业康复服务，建立权责明确的服务流程。残疾人职业康复机构要建立从职业评估、职业训练、职业指导到就业安置、持续支持服务的全过程，并且各服务环节要紧密协调，保证残疾人职业康复工作的顺利进行。最后，完善残疾人职业康复的制度保障，建立残疾人职业康复相关法律，政府部门对残疾人职业康复事业提供经费支持，用于康复设备等硬件设施的更新和康复人员素质等内在条件的提高等。

结语

美国、英国、澳大利亚和我国香港、台湾地区的残疾人职业能力评估起步较早，在发展过程中不断完善，其先进经验给予我国大陆地区残疾人职业能力评估的实施提供良多启示。在借鉴其先进经验的同时，我们还应依据国情，注意将其经验与大陆地区残疾人职业能力评估的实际情况相结合，探索出一条适合我国残疾人职业能力评估发展的科学化和本土化道路。

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Development and Enlightenment of Vocational Ability Evaluation of Persons with Disabilities from International Perspective

ZHOU Zi-yu

The evaluation of the vocational ability of the disabled determines the content，direction and effect of the vocational training and employment placement for persons with disabilities.Internationally,disability assessment begins early and has gainedrich experience.This paper reviews the development status of occupational disability assessment in the United States,Britain,Australia and other international regions.This paper sums up some experience and provides a lot of inspiration for Mainland China.We should develop the relevant laws of the disabled.We must use other groups and organizations to carry out the evaluation of the disabled.We have to work with cross-functional teams.We need to strengthen the management of the disabled professional ability.We also need to put the assessment of occupational ability in the vocational rehabilitation system.

International perspective; Persons with disabilities; Vocational ability evaluation; Enlightenment

C913．69

A

2095-0810(2017)28-0078-07

2015年国家社科基金青年项目：残疾人职业能力评估发展对策研究（15CGL044）

周姊毓 副教授 硕士；研究方向：残疾人职业教育及职业康复