社会福利供给侧改革与多元福利生成：对宿迁市政府购买残疾人就业培训服务的研究*

石 岩 杨来胜 夏长宝

社会福利供给侧改革与多元福利生成：对宿迁市政府购买残疾人就业培训服务的研究*

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本文以多元福利为框架对宿迁市政府购买残疾人就业培训服务进行考察。分析宿迁市政府购买残疾人就业培训服务生成的多元福利效应，包括逐步建立了发展型的积极福利体系，满足了残疾人受教育、平等就业以及社会赋权的需要，有利于促进残疾人多渠道融入社会等。同时供给主体的多元化提高了供给效率，优化了残疾人就业培训主体的供给结构。最后认为：应从供给侧改革视阈进一步完善购买市场体系，培育优质的市场供给主体，开发多元福利资源，满足残疾人日益增长的多元福利需要。

多元福利； 购买服务；残疾人就业

作者单位：1宿迁学院法政学院 江苏宿迁 223800
2南京邮电大学人文与社会科学学院 江苏南京 210023

前言

政府购买残疾人就业培训服务是一项发展型社会政策，从注重机会平等和权利需要的视角为残疾人就业增能，促进残疾人积极融入社会，满足残疾人的多元福利需要。宿迁市政府“十二五”期间，积极开展了购买残疾人就业培训服务，挖掘了残疾人就业潜能，促成了残疾人携技就业。

但随着购买服务的进一步发展，也逐步呈现出两方面的问题：一是很难寻找合适的服务供应商和受训者，特别是合格的非营利组织[1]。由于残疾人服务的特殊性与专业性，要求服务供给商具备一定的专业技能和服务策略。同时，对原有选择性福利的依赖，造成了残疾人就业培训需求缺乏，从而出现残疾人需求缺乏与有效供给商缺乏的双重困境。二是政府购买残疾人就业培训服务管理的复杂性，使得购买底线难以把握[2]。购买谁的服务，购买多少，市场怎么定价，服务质量怎么评价，社会组织如何培育，政府、市场、社会如何定位自己的角色，又应该怎样理顺三者的关系并保持多元福利供给平衡，这些成为制约政府购买残疾人就业培训服务的瓶颈。针对上述两个问题，宿迁市政府探索出购买残疾人就业培训服务的新路径，从优化福利供给结构的角度出发，引入技师学院、社区组织和人力资源公司等机构，对残疾人开展学历教育、技能培训、网络创业培训等服务，并取得了良好的效果，残疾人就业率不断提高，就业质量有了明显改善，残疾人社会福利显著提升。本文尝试从供给侧改革及福利多元主义视角，对宿迁市购买残疾人就业培训服务进行探讨，试图全面理解政府购买残疾人就业培训服务的意涵，并希望这一研究能够助推政府购买残疾人就业培训服务政策建设的进程。

1.多元福利兴起与供给侧改革

1.1 多元社会福利的兴起

福利多元主义主张社会福利来源多元化，福利的规则、筹资和提供应由不同的部门共同完成[3]。社会福利既依赖市场对资源的配置，又依赖国家对资源的调节及再分配，同时依靠其他非正式组织提供的福利做补充，福利是全社会的产物，实现三者互为补充，共同构成社会福利体系。罗斯从国家、市场、家庭提出了社会总福利公式：TWS=H+M+S，强调福利供给中三者的相互竞争和替代。伊瓦思对福利三角进行了修正，认为社会福利来源有四个：市场、国家、社区和社会组织，其中社会资本对社会福利整合有着重要的意义[4]。福利供给主体的供给特色各有侧重，福利供给主体的参与情况直接影响着福利需要的满足和社会的发展[5]。

中国社会福利制度随着经济体制的转型，逐渐从计划包办型向市场调节型转变，政府、市场、社会及家庭有机协作，方能有效地为社会成员提供多元社会福利。市场在效率优先的原则下可能导致垄断或市场失灵，最终使残疾人等社会脆弱群体的社会福利受到一定的影响，同样，政府在向市场和社会转移供给职能时，也会存在一定的政府失灵行为。随着社会结构的变迁，家庭的供给能力逐渐弱化。在具有传统文化价值理念的中国，社会福利的供给需要多方协作，共同提供，形成一个稳定有序的供给系统。既要发挥政府的平衡作用，又要发挥市场的效率，还要社会组织和家庭的有机协作。在此系统中平衡各福利供给主体的作用，构建一个稳定有序的社会保障体系，促成社会问题的系统治理。由此，政府购买服务成为福利多元供给的一个主要路径，为各福利供给主体提供了供给福利的可能，挖掘了供给潜能，调动了福利供给的积极性和多元化。

1.2 福利混合经济的产生与社会福利供给侧改革

社会福利市场的供给分配包含财务和福利输送，这些角色并非总是由同一个单位来执行。就残疾人就业培训来说，政府可以组织人员对残疾人进行培训，也可以通过服务购买的方式安排，支付给服务机构、营利企业或者其他组织。通过这种方式，公共的、志愿的、营利导向的及非营利导向的各种角色实现了整合，这个结果在福利分配组成的模式中通常称为“福利混合经济”。在这种模式中，公共部门具有主导作用，提供从中央到地方的福利和财务转移。私有部门既有像朋友及家庭似的非正式福利提供者，还有志愿者组织及其他非营利性组织等专业福利提供者。此外还有一类比较特殊的具有市场经济性质和营利性质的私有社会福利提供者。虽然对这一类提供者具有很大的争议，但自20世纪80年代以来，随着新自由主义倾向的盛行，这类组织在社会福利提供市场中的数量越来越多，在促进社会投资型国家的形成过程中起了重要作用。

我国传统的社会福利观是由政府直接提供福利，供给主体是政府，供给主体单一，供给结构简单，资源无法实现有效配置。在新时期，我们应该坚持政府在社会福利供给中的主导作用，同时构建社会福利混合经济，进行社会福利的供给侧改革，让更多的福利供给者参与其中，优化社会福利的供给结构。残疾人就业服务不仅是政府的主要职责，还应由公共部门、非营利组织、家庭及社区共同担当。政府部门理应成为购买残疾人就业培训服务的规范者、福利购买者、管理者和仲裁者，并积极引导市场、社会组织及家庭和社区为残疾人就业培训服务提供社会福利。

综上所述，政府通过残疾人就业培训供给侧改革，使福利供给主体多元化，产生多元福利效应，形成多元性福利分析框架。经济社会转型及残疾人个人的发展产生了残疾人就业培训需要，同时促进福利主体的多元化，多元福利主体的培育发展，是形成政府购买残疾人就业培训服务的必要条件。这种购买关系满足了残疾人的多元福利需要，分担了政府责任，又进一步促进了社会福利供给主体的发展，从而形成可持续的福利供给链条。本文将分析宿迁市政府购买残疾人就业服务是如何进行供给侧改革，优化福利供给体系，产生多元福利效应的。

2.宿迁市政府购买残疾人就业培训服务的实践

宿迁市隶属江苏省，人口500多万，其中残疾人口35万，2015年国民生产总值（GDP）2100亿元，位列中国地级以上城市百强，人均生产总值7000美元。2014年9月中国残联发布《政府购买残疾人服务试点工作实施方案》，在全国启动试点工作，计划到2020年，基本建立比较完善的政府购买残疾人服务机制。宿迁市在地方财力有限的情况下，将购买残疾人服务工作作为民生实事工程的重点内容积极推进，促进了残疾人事业快速发展。宿迁市就业培训服务供给侧改革主要进行了如下创新。

2.1 购买主体明确

依据财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）的通知》，购买主体界定为“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”，“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”[6]。依据上述规定，宿迁市政府担当了残疾人就业培训服务的购买主体，并积极开展了各项服务购买。

2.2 供给主体多元化

政府购买服务的承接主体既可以是社会组织，也可以是其他提供服务的社会力量，包括企业、志愿机构等。宿迁市政府主要向中等职业学校、高等职业学校、技师学院、人力资源培训公司、非营利性社会组织等购买就业培训服务，也向企业、医院、个人等服务主体购买就业保障服务，购买主体呈多元化发展，在购买过程中还积极培育、扶持和引导服务主体发展，储备服务力量。

2.3 供给内容精准丰富

就业是残疾人参与社会、满足需要的主要方式。宿迁市以充分就业为主线，采用委托、承包、采购等方式多次购买了学历教育服务、技能教育服务、就业创业培训服务、专业技能提升培训服务、就业保障权利培训服务、就业支持服务等。

2.4 购买方式新颖开放

以公开、公正、公平的原则，放宽市场准入，鼓励社会公益机构、行业协会商会等社会组织依法进入残疾人就业服务行业和领域，促进机构、行业协会商会与其他社会力量之间公平有序竞争，形成残疾人就业培训服务供给的多元化发展格局。

2.5 供给监督完善健全

宿迁市积极推进购买残疾人就业培训服务规范建设进程，出台了购买残疾人服务相关法规，明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序，规范各类承接服务组织行为，推动残疾人服务市场法制化、规范化、程序化管理，加强社会公众监督和媒体监督，提高监管的有效性。同时，财政、审计等有关部门加强了对购买主体购买服务项目和资金的监督、审计，确保应买尽买，保证政府购买服务资金规范管理和合理使用。对弄虚作假、冒领财政资金以及有其他违法违规行为的承接主体，依照相关法律法规处理，并列入政府购买服务黑名单。宿迁市政府建立了由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。

3.政府购买残疾人就业培训服务的多元福利效应

宿迁市政府通过购买残疾人就业培训服务，建立了残疾人就业支持体系，形成了政府劳动就业服务机构、用人单位、残疾人三方密切配合的残疾人社会福利发展路径，实现了残疾人主体、家庭以及社区的多元社会福利，具体有以下几方面。

3.1 满足了残疾人接受教育需要，提高了残疾人的综合素质

残疾人普遍存在受教育机会不均等，教育条件缺乏、残疾毕业生就业前景堪忧等问题[7]。切实满足残疾人平等接受高等教育的需要，是完善残疾人福利体系迫切需要解决的实际问题。如表1所示，“十二五”期间，宿迁市政府购买技师学院、职业学院教育以及人力资源培训公司等的培训服务，满足了残疾人教育培训多元化的需要。

表1 宿迁市政府“十二五”期间购买职业教育情况表

宿迁市充分利用社会职业培训资源，培育了一批师资力量雄厚、社会诚信度高、无障碍设施较好的机构为残疾人提供职业技能培训。以购买服务的方式为1014名残疾人提供机械加工、计算机、服装加工、手工艺品制作、电子、电焊、普通车床等技术培训，使一大批有技术的残疾人实现就业与创业。从残疾人需要和社会用人单位需要出发，政府部门购买各种学历教育、创业培训、就业培训等服务。具体措施如下：第一，有针对性地购买残疾人随班就读服务，鼓励那些基础素质较好，又有一定学习愿望的残疾人到各购买单位进行学历教育。购买服务成效显著，152名残疾人参加了电工、焊工、家电维修、插花、绿化工、接线员、电子装配工、CAD制图员和园林绿化工等教育，取得了相应技能，实现了就业。第二，有针对性地购买残疾人创业技能培训，帮助有创业能力和创业条件的残疾人掌握创业知识和技能。通过学习和模拟演练，使学员降低创业风险，提高创业成功率，其中125名残疾人接受了为期10天的SYB创业培训，合格率达100%，通过跟踪服务，学员创业率达到75%。通过购买残疾人教育、就业培训等服务，一方面满足了残疾人受教育的需要，提高了残疾人的综合素质，另一方面也满足了残疾人就业的需要。

3.2 满足了残疾人平等就业需要，提升了残疾人就业能力

宿迁市政府对全市16至59岁残疾人就业培训需求状况进行了调查，按照残疾等级、残疾类别、是否参加过培训等标准将有培训需求和就业意愿的残疾人划分层次，制定差异化培训方案，按照残疾人个性化需求，投入300多万元培训经费，采取委培、代培等形式举办了118期技能培训班，购买残疾人服务9887人次，4865名残疾人免费获得了职业技能培训，帮扶12428人就业，形成了“开发岗位、定向培训、技能鉴定、安置就业”的一条龙服务模式。

全面落实职业培训补贴和农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补政策，陆续开展庇护性就业培训班、盲人保健按摩培训班、残疾人创业培训班、网络创业培训班和厨艺培训班等，促进残疾人携技就业创业。形成就业引导培训、培训促进就业的良性循环，增强了劳动者的就业稳定性。

探索“职业技能+学历+职业资格鉴定”的培训模式，提高残疾人培训质量和就业层次。宿迁市政府除了购买培训服务，还购买了辅助性就业岗位，岗位设置灵活，让更多的残疾人通过就业形式融入社会。

3.3 满足了残疾人社会融入需要，拓宽了残疾人赋权路径

近年来的福利制度建设与发展，正积极地将赋权融入福利制度，满足残疾人的需要[8]。赋权过程使弱势群体重建社会支持体系、提升社会融入能力，改变价值理念[9]。政府购买的残疾人就业培训服务改变了残疾人的就业观念，5年期间有7500多名残疾人通过开放劳动力市场找到工作，在提升就业、创业技能的同时，残疾人也建立了互助与自助生态支持网络，提升了融入社会的能力，增强了改变环境的效能。

3.4 提高了残疾人的福利获得感，推进残疾人全面小康进程

“福利获得感”意指获取社会福利后所产生的满足感，既有物质层面的也有精神层面的。通过职能技能培训、创业实训等方式促进就业，提高了残疾人及其家庭的收入水平，也获得了更有尊严、更有体面的生活，增强了生活自信心，推进了全面小康进程。

4.评价与思考

宿迁市政府购买残疾人就业培训服务体现了因地制宜、多元发展的特色。从福利内容来看，使残疾人福利模式从消极型向积极型转型。宿迁市虽然处于经济欠发达的苏北地区，但是购买残疾人就业培训服务则侧重于供给侧改革和供给结构优化，走出了一条超越同类地区的特色之路。从福利供给形式来看，广泛整合资源，充分调动社会力量参与残疾人培训就业。从福利保障机制看，宿迁市政府除了拿出专项基金购买残疾人就业培训服务之外，还积极地与政府有关部门合作，利用有关部门的资金、技术为残疾人提供培训服务，保障了残疾人就业培训服务的可持续性发展。从福利收益效应来看，残疾人增能赋权效果明显，增强了残疾人融入社会的能力，拓宽了残疾人融入社会的路径。

但是，宿迁市政府在购买残疾人就业培训服务方面，还存在有待改进的空间。例如，为什么购买服务、购买什么服务、如何购买服务、如何选择服务生产机构等方面还存在认识不清、责任不明、机制不健全的问题。主要表现在服务机制的有效性、社会公信力、资源依赖性、服务绩效等方面，主要原因是购买市场不够完善，承接服务主体不足，供给主体缺乏竞争，社会组织对政府资源的依赖性与独立性之间存在较为紧张的关系[10]。同时，承接社会服务的组织资源行政化，某种程度上会影响供给效率，并且监督评价机制容易受到干扰。

为此，首先，政府应继续完善购买残疾人就业培训服务机制和供给结构，把多元福利满足与福利多元主体培育作为购买服务的目标之一。从供给侧视阈优化供给结构，开发优质的社会福利资源，满足新常态下残疾人的福利需要。其次，坚持政府在残疾人社会福利中的主导作用，同时，完善福利混合经济，培育社会组织，发挥营利性组织在社会福利供给中的作用。多元福利满足是实现残疾人赋权的重要资源，随着费税制度的改革，政府提供福利的能力有限，多元福利供给主体共同提供社会福利是包容性发展的重要表征，有利于抵抗社会风险，实现社会的和谐发展。

[1] 唐纳德·凯特尔．权力共享：公共治理与私人市场．孙迎春译．北京：北京大学出版社，2009：27-29．

[2] 王丛虎．政府购买公共服务的底线及分析框架的构建．国家行政学院学报，2015，（1）:70．

[3]陆春丽等．福利多元主义视角下农村社会化养老的可行性分析．湖北民族学院学报，2015（1）：52．

[4]彭华民．西方社会福利理论前沿——论国家、社会、体制与政策．北京：中国社会出版社，2009:18-19．

[5]房莉杰．福利模式的选择：一个县域案例．中国人民大学学报，2013（6）：97-98．

[6]《政府购买服务管理办法（暂行）的通知》（财综〔2014〕96号）．

[7]黄伟．我国残疾人高等教育公平研究．中国特殊教育，2011（4）：10-11．

[8]谢琼．福利制度与人权实现．北京：人民出版社，2013:137．

[9]佩恩．现代社会工作理论．何雪松译．上海：华东理工大学出版社，2005:45-55．

[10]吴玉霞．公共服务链：一个政府购买服务的分析框架．经济社会体制比较，2014（5）:141-145．

Supply Side Reform of Social Welfare and Welfare Pluralism Generation:
A Study on Suqian Government's Purchase of Employment Training Service for Persons with Disabilities

SHI Yan,YANG Lai-sheng,XIA Chang-bao

In the context of perfecting the employment training service for the disabled,the paper analyses the government's purchase of employment training for persons with disabilities,and discusses the welfare pluralism developed in the purchasing process.The purchasing service of employment training for the disabilities generates multiple welfare effects,and gradually the developmental and positive welfare system is established,which meets the needs of education,equal employment and social empowerment of the disabled,integrate them with society in more ways.At the same time,the main bodies of social welfare supply are diversified,the supply efficiency is improved and the supply structure of the main body of the disabled employment is optimized.It is suggested that the market system should be improved from the perspective of supply-side reform,the market system should be cultivated and the diversified welfare resources should be developed to meet the increasing demand for multiple welfare of the disabled.

Welfare pluralism; Purchase service; The disabled employment

C913．69

A

2095-0810(2017)28-0050-05

江苏省高校哲学社会科学研究项目“福利多元主义视野中农村残疾人福利主体的责任结构分析”（2013SJD840022）；2017年度江苏省社科应用研究精品工程课题“精准扶贫：实施状况、效果评价及策略优化——基于苏北六大重点帮扶片区”

石 岩 讲师 硕士；研究方向：劳动就业与社会福利