我国城市跨界公共危机与整体性治理——以京津冀地区为例

杨志安 李国龙 杨植淞

（1．辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036；2．辽宁大学哲学与公共管理学院，辽宁沈阳110036）

我国城市跨界公共危机与整体性治理
——以京津冀地区为例

杨志安1李国龙2杨植淞1

（1．辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036；2．辽宁大学哲学与公共管理学院，辽宁沈阳110036）

京津冀一体化是国家的一项重大发展战略，然而现阶段的城市跨界公共危机却成为京津冀协同发展的重大障碍。文章针对京津冀城市群跨界公共危机的新特点，基于整体性治理理论，运用系统规范研究方法对公共危机的成因进行实证分析。进而揭示跨界公共危机治理在治理理念、治理主体、治理流程、治理机制方面存在的困境，并尝试从整体性治理的视角给出相应对策，以期提升跨界公共危机治理水平。

跨界公共危机;整体性治理;城市群;京津冀发展

一、问题的提出

21世纪以来，伴随京津冀区域经济一体化发展，地区之间联系更加紧密，社会矛盾逐渐增多，经济发展的风险系数日益上升。特别是最近几年，随着京津冀城市化进程的推进，城市公共危机与灾害频发。2006年2月，河北省任丘市所属9.6万亩水域受到严重污染，导致白洋淀内大面积鱼类死亡。2008年5月，北京出现一万多例手足口病患者，之后疫情迅速在京津冀地区蔓延。2012年7月，北京市遭遇60多年以来的最大降雨，暴雨引发山洪暴发，河流上游洪峰下泄，房屋倒塌，交通拥堵等次生灾害。2014年2月，京津冀地区出现雾霾引发的严重空气污染天气。2015年8月，天津市滨海新区发生特大突发火灾爆炸事故。京津冀城市群现阶段公共危机出现的频率及危害程度不断上升，严重威胁着城市社会的稳定与市民生命及财产安全。现代社会发展的耦合性与复杂性导致城市中的危机事件一旦发生，便会迅速扩散且波及周边城市区域。这表明，城市公共危机除了传统的破坏性、突发性、威胁性、紧迫性与不确定性之外〔1〕，还表现出了跨界性及强复合型的特征。在不同的学科背景下，“跨界”具有不同的含义，但是对“跨界”的通俗且常识性理解便是跨越地理空间意义上的边界。这里的边界可以是人为划定的或自然形成的界线。如行政区界、不同地貌之间的界线。在公共管理领域，跨界公共危机并没有普遍被认可的定义，而且其称谓也不统一，还存在诸如跨域公共危机，复合公共危机等名称。综合学界研究，对跨界公共危机较具代表性的定义为：危机的发生、波及并跨越单一行政区域，需要治理主体跨部门并跨地区方可有效应对的公共危机类型〔2〕。在新的危机形势下，京津冀三地在应对跨界危机过程中的责任划分是否合理？在危机治理理念与治理流程方面还有哪些待改进之处？应如何克服“集体行动困境”，构建多主体协同治理的长效保障机制？为了实现跨界公共危机从“有界治理”到整体性治理的转变，本研究从城市公共危机的新特点出发，以京津冀城市群为例，基于整体性治理理论来探寻城市跨界公共危机的善治之举。

二、京津冀城市群跨界公共危机的风险要素

2014年2月，习近平总书记指出，实现京津冀协同发展是一项国家重大发展战略，要加快走出一条科学可持续的协同发展之路。同年3月，李克强总理在政府工作报告中强调，要加快京津冀城市群的经济协作。2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。由此可见京津冀城市群一体化建设的重要战略地位。经过近几年的发展，京津冀城市群在公共服务一体化、农业产业一体化、交通一体化等方面取得了可喜的成就。但是备受社会关注的跨界城市公共危机，显然已经成为京津冀城市群持续和谐发展的新挑战。

城市跨界公共危机的产生可以分为自然原因和社会原因。公共危机可以由自然、社会原因或是两者混合共同导致。城市主要致灾要素包括：地震、水灾、火灾、管道破裂、爆炸、各类气象灾害、地质灾害、交通事故、恐怖袭击、传染病灾害等。随着科技发展，当前城市的公共安全隐患不仅仅来源于传统的自然和人为要素，许多新致灾源开始逐渐在京津冀地区出现，其引发的公共危机也呈现出新特点。

1.大气污染加剧了京津冀城市生态脆弱性

自2003年初开始，我国大部分区域遭遇由雾霾引起的大气污染，首当其冲的便是京津冀城市群。京津冀地区的主要空气污染物为 PM2.5、PM10、CO、O3、SO2及 NO2。其中 PM2.5和 PM10作为新型污染物，均为高比重致污指标。根据中国科学院专家在京津冀地区的调研报告可知，每年京津冀地区在一公顷内平均下落沉积1.2吨尘土，活性炭堆积量是发达国家的十多倍〔3〕。最近几年，京津冀地区仍然时常处于严重雾霾天气的笼罩之中。特别是2013年我国东部地区发生严重雾霾天气，毫无疑问京津冀城市群又是重灾区，北京、天津、石家庄、唐山、廊坊等城市均发布大雾橙色预警。2014年环保部评估出全国空气质量最差的10座城市，其中有8座城市在京津冀地区。大面积、持续性、不间断的空气污染不仅影响市民的身心健康，而且也对农作物及其他地表植被的正常生长带来严重威胁。在一定程度上使京津冀地区的生态逐渐恶化，生态恢复力降低，脆弱性上升。

2.水源不足加剧了京津冀城市生态脆弱性

水资源是人类生存与发展不可或缺的资源之一。近年来，水资源短缺已变成制约京津冀发展的短板。根据国际标准，人均水资源占有量少于1000m3为严重缺水。2011年北京市、天津市人均水资源占有量分别为119m3、116m3；河北省大部区域也存在严重缺水问题。京津冀人均水源占有量已明显低于国际最低标准。北京市曾数次出现水源供应危机，天津市及唐山市也出现过水源供不应求局面。“资源型”缺水成为摆在京津冀一体化发展面前的“拦路虎”。水源短缺直接导致京津冀地区河流湖泊干涸、湿地面积缩减、草原退化、森林破坏甚至加剧沙尘天气发生频率。城市生态屏障逐渐消失，环境的脆弱性凸显。

3.人口聚集、土地紧张加剧了京津冀城市安全脆弱性

与长三角和珠三角城市群类似，京津冀城市群人口多、密度大、聚集度高，城市运转的负担加重。当前及今后新增城镇人口主要由城市群来容纳。随着大量农村人口向城市群内的涌入，使得城市社会结构发生改变，交通、住房、就业、医疗、子女入学、社会保障等一系列关乎民生的群体性问题逐渐增多。潜在地诱发城市危机的因素增加，威胁着京津冀城市公共安全。伴随着京津冀城市人口不停增长，人均占有土地面积逐渐缩减。北京2016年常住人口为2170万，人口密度由1999年766人/km3增长为2016年1323人/km3；天津2016年人口为1546.95万，人口密度由21世纪初的800人/km3增至如今的1299人/km3；石家庄2016年人口为1049万，人口密度为664.54人/km3〔4〕。城市人口密度逐渐增大，人均建设用地面积正在不断缩减，土地资源人口承载力增大。人口与土地之间的矛盾升级。加之一旦有灾害发生，必然会波及聚集人口的方方面面，极易造成群众的生命及财产等方面的损失。总之，人口集聚、土地紧张潜在增加了风险诱发要素，加剧了城市公共安全的脆弱性。

4.公共资源集中加剧了京津冀城市安全脆弱性

在经济总量方面来看，2016年京津冀三地创造的国内生产总值（GDP）总计约为7.46万亿，凭借2.3%的土地面积，创造出了全国10.2%的经济总量〔5〕。从经济集聚效益的地域差异层面来看，长三角、珠三角、京津冀城市群经济集聚度居全国前三位，集聚效益较好。北京国际金融中心、中关村科技园、天津自由贸易区、天津滨海新区均表明京津冀城市群在我国北方重要的经济战略地位。基于城市群经济统计数据可知，2015年京津冀城市群13个市GDP总量占全国15个城市群GDP总量的1/7，名列第3位；在人均GDP方面，京津冀城市群人均为64360，排名第4位。然而，越是人口、资本、劳动力集中的地区，当危机发生时所产生的危害就越大。2012年7月的北京大暴雨，带来116.4亿元的直接经济损失。2015年8月天津市滨海新区发生的特大突发火灾爆炸事故，造成165人遇难，近800人受伤，据不完全统计经济损失达68.66亿元。一旦灾害发生，京津冀城市群内主要城市基础设施、各类建筑物等将会受到不同程度的毁坏；与此同时，也会导致商品供应、物流服务等中断，基本公共服务供应受阻，死伤人数增加等危害。整个区域的社会生产效率将会明显降低，还会影响到社会收入分配格局，城市社会公共安全的不确定性增加。再者，随着经济社会的发展，诸如网络安全、跨域恐怖活动、跨国犯罪、信息安全、金融安全等现代型城市安全问题逐渐出现，均从不同领域、不同层次上威胁京津冀城市公共安全。总之，综合诱发危机的自然和社会原因，在面临同样风险要素情况下，京津冀城市群生态与安全的脆弱性要高于全国大部分地区。

三、整体性治理与跨界公共危机治理碎片化的契合

公共危机治理碎片化是指当前跨界危机治理在治理理念、治理主体、治理过程、治理机制、治理工具及资源等方面表现出的一种非整体性、非系统性的特征。城市跨界公共危机治理作为一个整合、协调、持续及动态化的管理过程，与以“整体性”及“合作”为价值导向的整体性治理理论之间具有完美的契合性〔6〕。主要体现在以下几个方面：

1.整体性治理的理论主旨回应了公共危机治理碎片化的迫切诉求

整体性治理以整体主义为渊源，突出强调社会和政府之间，政府内部体系在横向及纵向之间的协作。强调构建一种动态的、持续性的政府管理过程，化解不同政策之间的矛盾，以此来提高公共政策的执行效率。现阶段我国城市公共危机治理碎片化导致危机治理效率低下，整体性治理理论则刚好可以满足公民、社会及政府的提高危机管理效率的诉求，这便是整体性治理理论与城市跨界公共危机治理的契合点。

2.整体性治理的理论框架为公共危机碎片化的整合带来了巨大启发

整体性治理理论对管理主义的价值倾向进行了革新，强调以公众为中心。约翰·希克斯指出，整体性治理的重点、正式目标便是对公众最关心问题给予及时关注并高效处理。需要宏观把握包括组织、机构、公共政策及顾客群体四个关键方面的目标，每一个方面的目标都有内在的相互关联性，所以考虑到每一方面的目标均非常有益处〔7〕。如此，约翰·希克斯便构建了基于整体性治理理论的相对完善的目标体系与理论框架，这一基本框架可以为实践中的公共危机治理碎片化提供理论指导。

3.整体性治理理论为公共危机治理碎片化的解决提供了基本策略

在构建整体性治理体系过程当中，登力维和希克斯对官僚制组织结构予以强调，认为官僚制是整体性治理的根基，整体性治理的实现需要依靠官僚制组织。换言之，政府进行公共危机治理的根本组织结构就是官僚制。另外，希克斯还指出，建立一种公众与政府之间、政府部门之间的互信关系；构建接近顾客的信息管理系统；注重重新塑造公务人员的使命感与责任感等都是治理体系构建的重要举措。登力维从实行大部门制、进行信息库建设等视角给出了体系构建措施〔8〕。上述两位学者的思路为我国城市跨界公共危机的治理提供了可操作性强的路径。

四、京津冀城市群跨界公共危机治理面临困境的反思

目前，京津冀城市群跨界公共危机治理在环境保护、事故灾难、公共卫生、社会安全等方面地方政府之间已经展开了合作（见表1），跨界公共危机治理的运作机制初步建立，并取得了阶段性的成效。但是仍然处于初步探索阶段，另外由于受到我国传统的行政区划及行政体制的影响，城市跨界危机合作治理在诸多方面仍然存在问题。

（一）价值理念层面：跨界公共危机治理的传统价值理念有待革新

表1 京津冀地区城市跨界公共危机治理地方政府合作案例

续表

当前，京津冀一体化发展已成为一种基本共识。京津冀三地在经济发展领域已经开展了广泛的合作，如税收一体化、海关一体化、农业产业一体化等。相比之下，在社会管理领域内的合作相对较少，尤其是城市跨界公共危机治理领域的合作理念需要进一步深化。在传统官僚制范式过多偏向于“理性”的追求效益和新公共管理典范“急功近利”的主张管理主义的双重影响之下，容易出现片面追求经济效益的盲目倾向。我国一些地方政府重压之下政治锦标赛模式的绩效考核方式可以看作是在上述两种范式的影响下形成之。具体表现为在GDP这根指挥棒的影响下，GDP指标至上的理念在一些地区政府机关及部分公务人员的思维当中早已根深蒂固。并且这种价值理念也潜移默化地变成一种物化的政策取向、制度设计和行为偏好〔9〕。在“分类管理、分级负责、属地管理”的传统危机治理模式下，当跨界危机发生之时，部分政府仍会坚守“各扫自家门前雪，莫管他人瓦上霜”的原则。此时很难界定治理的行政边界，进而导致治理责任主体分散。各地区政府几乎均以自身利益最大化为根本追求，故而容易引发地区部分利益跟京津冀整体利益之间的摩擦与冲突。带来不可避免的负外部性行为，不利于京津冀危机治理整体性战略部署与总体目标的制定，从而阻碍地区政府之间在跨界危机合作治理领域的进程。

（二）治理主体层面：跨界公共危机治理主体结构的碎片化且有待整合

公共危机的主要治理主体包括：政府及各类来源于社会和市场的治理力量（如非政府组织、企业、民间组织、媒体、社区、公民等）。其在应对突如其来的城市跨界公共危机时，均能够投入到危机应对中。各级政府通过常规化、制度化的手段在危机防治过程中主动与社会治理主体及市场治理主体展开合作，初步形成了上下联动的治理局面。然而，现阶段京津冀地区的跨界危机治理主体在大多数情况下主要还是各级政府。容易形成公共危机应对面前政府“独挑重担”的局面。多数情况下是政府机关针对危机的单主体治理，使得社会和市场中的治理主体成为跨界危机治理的“局外人”。究其原因主要包括以下几点：其一，多元主体参与跨界公共危机治理的渠道不通畅，获得信息不及时、不全面，致使社会和市场治理主体无法对危机的预防与治理给予及时快速的响应。其二，多元主体参与跨界公共危机治理的法律不明确，导致其在法律意义上不能名正言顺地参与跨界危机治理〔10〕。其三，一些政府机关与其他危机治理主体之间缺少正式的沟通与交流制度，社会与市场主体参与危机治理的热情不高。由于上述原因，非政府组织、企业、民间组织、媒体、社区、公民等参与跨界危机治理便不能真正落到实处，最终造成京津冀跨界公共危机多元共治结构的碎片化。

（三）治理流程层面：跨界公共危机治理重点异化且治理流程有待完善

跨界公共危机实质上是一个过程，不能仅仅把其看作一次事件。公共危机的发生机理可以看作是一个由量变积累到质变出现或者说是社会系统正熵值不断上升的过程。由社会燃烧理论可知，公共危机的爆发是由若干个风险因子集聚到一起并达到一定“点火温度”后所导致的。这就说明公共危机的产生及发展应该是一个包括潜伏期、发展期、爆发期直至最后恢复期在内的生命周期。所以，公共危机的治理方向应该是全流程的，而不仅仅是针对某些环节的处置。现阶段京津冀地区在城市跨界危机公共危机治理过程中，就表现出了重视事中应急与事后修复而轻视事前预防的问题。即因危机治理的重点异化、兼顾不周所导致的整个流程治理的碎片化特征。公共危机的事前预警环节显然还没有引起政府机关的高度重视。部分地方政府甚至错误地将危机治理等同于应急治理。在危机治理过程中，依然止步不前在危机应对及善后处置阶段。还没有形成在危机之前采取科学监测、预警并运用相应手段进行预见性治理的模式〔11〕。对公共危机没有足够的预见意识，危机应对的前瞻性能力较低。只顾“盲目”地采用各种手段来应对眼下已出现的危机，如此，不仅增加了危机治理成本而且处于被动的治理局面。与“重点预防，防治结合”的危机治理理念明显不符。

（四）治理机制层面：跨界公共危机治理多限于具体事件合作形式，尚待构建覆盖全面的治理机制

首先，从对京津冀三地在跨界公共危机合作案例来看，大多数跨界危机合作治理均是建立在具体危机事件之上。部分合作治理机制的建立是基于危机事件的倒逼才产生的结果。例如，2016年京津冀三地在天津签署《关于建立京津冀区域安全生产应急联动工作机制的协议》，此机制得以出现的直接推动力就是京津冀三地区都不同程度地在安全生产方面存在问题。以此类推，其他危机治理协议或机制的建立也都是因为之前发生过相应的公共危机事件。一言蔽之，京津冀多数跨界危机治理合作机制的建立是一种单纯的“事件驱动式”短期行为。其次，在从未出现过公共危机或是出现较小规模危机事件的领域，比如常规能源供应、极端天气应对、大规模疫情监控、社会反恐防暴等范围。目前并无构建起完备的危机治理合作机制。表明危机治理主体还没有给以足够重视。再次，回顾现存跨界危机合作治理的形式，发现大多拘于合作框架、联席会议、论坛交流等方面。并且达成合作共识及共同行为的落实均源于地方主要领导的口头或书面的协商、承诺〔12〕。另外，合作机构是危机合作治理的有机载体。京津冀地方政府尚未形成有效的专门跨界危机组织协调部门。三地之间在跨界危机合作治理中的权责关系也没有明确法律法规的说明。这就是造成实操性强、持续性好的长效合作治理机制难以建立的原因。

五、提升京津冀城市群跨界公共危机整体性治理水平的对策

跨界危机整体性治理的核心要义是合作与责任共担。整体性治理模式是对传统治理手段的扬弃，其蕴涵着新的思想理念、治理机制、运行流程与技术手段。是我国应对跨界危机治理的首选。由于我国跨界公共危机整体性治理尚不成熟，应从以下几方面对整体性治理模式进行改进与完善。

（一）整合与革新跨界公共危机治理价值理念，治理主体应以公共利益、共同责任为导向，进行合作共治

整体性治理和早前治理模式相比，最主要不同之一就在指导思想层面。早前的新公共管理理论强调政府部门专业性及分散趋势的改革。改革在提升政府行政效率的同时也降低了政府机关横向之间与纵向之间的关联性。弱化了横、纵向部门内部之间及横纵部门交叉之间的互动与合作。从而导致政府在整体上应对跨界危机能力减弱。与新公共管理理论恰好相反，整体性治理理论主张合作与共治。以互助精神、共同责任为导向，寻求公共利益的最大化。思想理念是行动的先导，树立正确的价值理念是行动落实到位的先决条件。因此，京津冀在跨界危机治理过程中，首要的是引导治理主体强化整体性与合作治理的价值理念。京津冀地方政府应该以京津冀一体化发展战略为契机，摒弃传统“地方山头主义”、部门主义的狭隘思维，跳出“各自为政”“独善其身”的执政窠臼〔13〕，树立一种共同体意识，培育京津冀地区的主人翁精神。在实际危机应对过程中京津冀三地政府应该及时就治理思想、部署安排、治理预算等有关方面进行沟通与交流。使三地政府在危机处理当中各自心中有底。另外，三地政府还要理性看待各自地区的GDP考核指标。进一步认识到部分和整体之间的辩证关系。要在整体协作中求生存、谋发展。总之，京津冀应该在整体性战略框架下以开放、包容、互助、荣辱与共的心态积极投入到跨界危机的预防与治理当中。

（二）完善跨界公共危机治理网络，构建多元主体共同参与的城市危机治理利益共同体

伴随着我国社会经济文化的发展，公民的民主意识在不断增强。公民参与社会管理的意识也在逐渐提升。在“小政府，大社会”的改革理念影响之下，政府职能逐步收缩，社会组织和市场参与社会管理的空间开始逐渐扩大。跨界公共危机治理是社会管理的重要组成部分。当然也需要除了政府之外的多元主体的共同参与。现如今的京津冀地区，城市跨界公共危机不时显现，且危机诱发因子复杂多样，单纯依靠政府力量来应对跨界公共危机显然已捉襟见肘。因此，面临跨界公共危机，政府独当一面，其他治理主体靠边站的局面显然与当前的社会价值理念相悖，所以需要引导市场和社会等多元主体积极参与跨界公共危机治理。跨界公共危机整体性治理需要体系结构的支撑，其应该构建以政府为主导，市场和社会配合参与三位一体的多元治理互动网络。针对京津冀跨界危机治理主体结构碎片化的实际，建议从以下几个方面对治理主体结构进行整合与优化。第一，政府在跨界公共危机治理中，应该对自身进行职能调整与合理定位。充分发挥统筹与领导作用。应注重引入并发挥市场功能在跨界危机治理中的作用；同时对参与跨界危机治理的社会力量进行进一步支持与规范。第二，政府应该拓宽多元主体参与跨界公共危机治理的渠道，并改进危机预警信息的发布方式。可借助电视、广播、通讯与互联网、媒体、警报器、宣传车等方式发布预警信息。应将危机的发生时间、预警级别、危机类型、可能波及范围、发布机关等信息及时向社会发布。避免信息不对称导致危机应对的滞后。确保多元治理主体第一时间获悉危机信息，并结合自身实际做出反应。京津冀三地政府应以法律法规的形式对区域内社会多元主体参与危机治理事宜予以明确，使其参与跨界危机治理有法可依、有章可循。还要优化多主体参与危机治理的制度环境，构建正式的沟通交流制度。并在危机管理实践中通过沟通、协作来培育共同体意识，促进治理主体之间的互信，构建一种平等的参与机制〔14〕。第三，各类社会及市场治理主体相互之间应加强交流与协作，不断提高自身的危机应对能力，充分发挥自身的优势与特长，积极响应政府的号召，以促进多元主体应对跨界公共危机协商、协作、共治局面的实现。

（三）提升跨界公共危机治理流程完整度，构建源头预防、紧急处置、善后修复、评估总结为一体的动态化治理流程

公共危机的整体性治理与传统危机治理单纯注重事中应急、事后修复而忽略事前预警不同，它强调动态化、全过程治理。即将危机源头监测与预警、紧急处置、善后修复、评估总结环节全部纳入危机治理过程中。认为每个危机治理环节都很关键，同时应把危机治理事前的监测与预警环节放在更重要的战略位置上。就是要“花小钱来预防，以避免花大钱来治病”。京津冀地区若要改变原有被动应对公共危机的情形，首先应当提升危机预见意识，培养前瞻能力。寻找诱发京津冀公共危机的各类风险因素，并对潜在的风险要素进行持续监测。最大限度地将危机治理关口向前移动，从而给充分危机治理预留出一定的反应时间。再者，要建立并优化危机预警机制。其一，基于危机风险要素设立指标分析体系，并构建具体分析模型，以量化定位危机发展状况。其二，要设立完备的危机风险信息检测系统，对社会风险源进行实时监测。其三，建立通畅度高、覆盖面广的危机预警信息发布系统，减少公众恐慌，增进公众对政府的信任，对危机的了解，更好地配合政府进行危机治理。其四，优化并提升危机预警后制定防范措施的技术与方法〔15〕。最后，可以凭借评估总结环节来进一步提升跨界公共危机治理能力。其和危机治理的前几个环节构成一套闭合回路系统（见下页图1），能在分析与总结危机治理效果的基础上及时向前几个环节反馈信息，使整个危机治理系统在决策与行动方面能够实时进行自我调整。从而以动态化、开放性的治理系统来应对随时可能出现的跨界公共危机。

图1 跨界公共危机治理全流程框架图

（四）实施跨界危机治理的长远战略，拓宽跨界危机治理合作领域并构建长效保障机制

为了避免京津冀地区跨界公共危机治理的短期行为，三地政府必须具备一种长远战略眼光。第一，要从京津冀一体化建设的宏观视角出发，加强城市跨界危机治理的顶层设计。可以考虑制定京津冀跨界危机治理总体合作规划，在借鉴西方发达国家跨界危机治理经验的基础上，结合京津冀地区城市跨界危机治理的实际，对城市跨界公共危机合作治理的含义与范围进行全面、准确、合理地界定，从而建立起系统规范的危机治理政策体系。提高治理主体对城市跨界危机治理的实质性认识，以改善“被动—刺激”模式的危机治理行为。第二，对城市跨界危机治理的合作领域进行拓宽。根据京津冀地区引发公共危机的自然和社会原因，在“横向到边，纵向到底”的立体化危机治理模式基础上，将跨区域水污染治理、洪涝灾害、大规模疫情监控、社会反恐防暴、常规能源供应等领域全部纳入危机合作治理机制当中，建立宽领域、全覆盖的跨界危机协同治理体系。第三，设立危机合作治理长效保障机制。为了克服基于合作框架、联席会议、论坛交流等松散跨界危机合作机制带来的稳定性差、执行力弱的缺点，应设立专门的城市跨界危机治理机构。比如可以考虑在国务院危机管理办下设专门负责京津冀地区危机治理的管理部门〔16〕。相应的京津冀三地可成立一个统一的跨界危机治理委员会，该委员会平时可以加强与非政府组织、企业组织、社会公众与国际社会的交流。定期组织应急技能培训，开展危机演练与突击检查。并充分发挥对城市公共危机的预警功能。危机出现时，可以快速协调、汇集各方力量，利用各类资源，开展合作共治。危机之后，针对京津冀三地在危机中的权责与具体治理成本及收益，相应给予合理补偿〔17〕。并对危机应对工作进行评估，挖掘经验与不足，为下次危机的预警与治理做好准备。还要及时修订并完善京津冀跨界危机合作治理相关法律法规，将危机治理权责关系进一步明确。使京津冀三地政府在应急联动方面能够高度统一，在资源整合方面能够齐心协力，在责任划分方面能够主次分明，在利益分配方面能够和谐共赢，从而在整体上推进城市群跨界公共危机的善治。

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Holistic Governance of Urban Trans-Boundary Public Crisis in Our Country:With Jing-Jin-Ji Area for Example

YANG Zhian1LI Guolong2YANG Zhisong1

（1.School of Economics，Liaoning University,Shenyang 110036,China；
2.School of Philosophy and Public Management,Liaoning University,Shenyang 110036,China）

The integration of Jing-Jin-Ji Area is a major national development strategy.But now,the urban trans-boundary public crisis has become a great obstacle to the coordinated development of Jing-Jin-Ji Area.Based on the theory of holistic governance,this paper deals with the new characteristics of transboundary public crisis of Jing-Jin-Ji urban agglomeration and analyses the causes of public crisis empirically by the normative and systemic research method.It reveals the dilemma of governance idea,governance subject,governance process,governance mechanism based on trans-boundary public crisis and attempts to give some countermeasures from the holistic governance in order to enhance the level of governance of transboundary public crisis.

trans-boundary public crisis;holistic governance;urban agglomeration;development of Jing-Jin-Ji Area

C916

A

1002-3291（2017）06-0068-09

2017-04-07

杨志安，男，辽宁绥中人，经济学博士，辽宁大学经济学院教授，博士生导师。研究方向：公共经济与管理。

李国龙，男，山东临沂人，辽宁大学哲学与公共管理学院硕士研究生。研究方向：行政管理。

杨植淞，男，辽宁沈阳人，辽宁大学经济学院硕士研究生。研究方向：金融学。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（13JZD021）；辽宁财政科研基金项目（14B003）

【责任编辑 裴鸿池】