澳大利亚水管理法律规定及启示：基于《水法》

和夏冰，殷培红

（环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029）

澳大利亚水管理法律开始时采用河岸权原则，区分地表水和地下水，将水权和对水物质的所有权区别对待。联邦体制下，各州管理辖区内的水资源及相关事项。但是，河岸权原则下的水权缺陷，因水资源的基础性，人口增长、经济发展以及城镇化进程的迫切需要，环境保护的日益重要性，国际义务的承担，明显地表现出来[1]。这需要制定原则上统一的联邦层面水管理法律与政策，由联邦政府统筹水资源的利用，以期实现水资源的优化配置。澳大利亚2007年颁布的联邦《水法》对水管理做出了详细规定，将管理权力赋予了澳大利亚联邦，实现了联邦层面的流域管理。

中国和澳大利亚存在着相似的水管理问题，比如流域上游地区对水资源的开发活动会影响下游地区的水资源供给，农业、工业、生活、生态不同用途之间的用水冲突、管理与协调的问题等。本文回顾了澳大利亚水管理法律文件的制定历程，介绍并分析了澳大利亚联邦《水法》对水资源利用与管理的相关规定，总结其依法管水的经验，探讨中国如何从澳大利亚的水管理经验中获得启示。

1 澳大利亚水管理的法律文件制定历程

澳大利亚水管理相关法律文件的制定历程，反映了水资源管理由各州向联邦政府过渡的过程，见表1。

1884年《墨累河河水管理协议》的签署，结束了墨累河完全由南澳大利亚州管理的情况。1915年新的《墨累河河水管理协议》签署，并于1924年和1934年进行了修订，把河水和取水权从州层分配到城镇、灌区再到农户[2]。

1987年10月《墨累-达令流域协议》诞生，推动以市场机制来减少各州水资源消费带来的负外部性，鼓励公众参与水资源管理[3]。1992年《新墨累-达令流域协议》取代了该协议，并于1993年成为各缔约州的法案。新协议提出“墨累-达令流域行动”的概念，希望流域政府间加强协作，实现流域统一管理。

表1 澳大利亚水管理法律文件制定历程

1994年2月澳大利亚政府间理事会批准了《水改革框架》，通过水价改革、水权改革和水资源管理体制改革，协调和统一全国范围内的水资源相关事项的管理。政府有责任确保以环境可持续的方式对水资源进行分配与利用[4]。

1996年发布的《关于生态系统用水供应的国家原则》针对如何解决环境用水这一特别问题提供了政策性指导，指出应当在法律上承认环境用水。

2004年6月《关于国家水资源行动计划的政府间协议》签订，明确提出要解决当前水资源超额分配与过度利用的制度问题，及早防范水资源分配制度变化可能带来的风险，对水资源量的管理与风险进行评估[4, 5]。

2007年联邦政府颁布《水法》，规定了流域规划、水市场建立、水信息服务、水费征收等水管理手段，缓解各州间的用水纠纷[6]。2008年3月《墨累-达令流域改革谅解备忘录》的签署，实现了联邦-州的良好关系，将流域大尺度的规划权赋予墨累-达令流域管理局和联邦水资源部部长（即农业和水资源部部长，下同），明确了流域内各州参与决策、对所辖区域的水管理的自主权[7]。7月签订了《墨累-达令流域改革政府间合作协议》，进一步明确了在联邦-州伙伴关系框架下，将流域内的水和其他自然资源作为一个整体，进行规划和管理，规定了实现墨累-达令流域改革的机制，即流域内各州通过立法，使得联邦政府能够修订《水法》，并于2008年11月1日开始实施改革[8]。12月联邦政府修订《水法》，基于联邦宪法权力的结合，将流域所在州的权力集中到联邦层面。

2 澳大利亚《水法》规定的水资源管理主要内容

《水法》于2007年8月17日通过，9月3日获得国王批准，于2008年3月生效，最新修订时间为2017年5月[9]。《水法》具体法律文本框架（表2）。

表2 澳大利亚联邦《水法》框架

2.1 立法目的

《水法》的立法目的包括8个方面：①赋予联邦权力，与流域内各州一起，管理国家利益下的流域水资源；②实施与流域水资源利用和管理相关的国际协议，应对流域水资源受到的威胁；③以一种优化经济、社会和环境结果的方式，促进流域水资源的利用和管理；④确保过度分配和滥用的水资源返回到环境可持续水平，保护、恢复和提供墨累-达令流域的生态价值和生态系统服务（考虑到取水影响的水道、湖泊、湿地、地下水和依水生态系统是流域水资源的一部分，与生物多样性相关），使得澳大利亚社区从流域水资源利用和管理中最大限度地提高经济净收益；⑤改善流域水资源所有用途的水安全；⑥确保墨累-达令流域的流域水资源管理考虑到更广泛的自然资源管理；⑦实现与流域水资源相关的有效并有成本效益的水管理与行政实践；⑧提供澳大利亚水资源、水利用和管理信息的收集、整理、分析和传播。

2.2 流域规划

流域规划的法律性质由《水法》直接确认。流域规划将流域水资源作为一个整体，考虑每个水资源规划区域的水资源，提出水量限制。为满足要求，流域规划为特定水资源规划区域制定水资源规划。

流域规划为流域综合管理提供方法，实现方式包括：①执行与流域水资源利用和管理相关的国际协议；②制定和执行从流域水资源取用的地表水和地下水水量的环境可持续限制（包括水资源拦截）；③墨累-达令流域内依水生态系统的环境目标、水质和盐度目标；④以一种优化经济、社会和环境效益的方式管理和使用流域水资源；⑤通过在墨累-达令流域发展高效的水权交易体系，最大化水资源利用效益；⑥水资源规划区域的水资源规划必须满足《水法》中批准的要求；⑦提升流域水资源所有用途的水安全。

流域规划必须包含长期平均可持续分水限制、影响水资源的风险管理、环境用水规划、水质与盐度管理规划、水权交易规则、监测和评估流域规划成效的计划等事项。其中，环境用水规划用来维护现有的环境用水，规划恢复额外的环境用水，并对两者进行协调管理，以保护和修复墨累-达令流域的湿地和其他环境资产，保护依赖于流域水资源的生物多样性，实现墨累-达令流域的其他环境成效。

墨累-达令流域管理局负责编制或修订流域规划，要与流域内各州、流域官员委员会、流域社区委员会进行协商，就流域规划草案或修正案征求流域内各州和公众的意见，并请墨累-达令流域部级理事会评议，最后提交联邦水资源部部长批准。流域规划是一个动态规划，将根据实际执行情况进行周期性的回顾、评价与修订。

2.3 水市场规则

水市场规则是法律文件。建立流域水市场，是为了在水资源共享或者水文联系和供水考虑允许水权交易的情况下，便于流域内各州内部或者各州之间进行有效的水权交易机会的运作；通过水市场上良好的信息流动和跨辖区兼容的授权、注册、管理和其他安排，减少水权交易的交易成本；基于可交易的水获得权利，或者通过租赁安排或随时间推移而演变的其他交易选择，发展水产品；同时，认识并保护环境对水资源的需要，适当地保护第三方利益。

所有交易在水资源登记系统中进行记录，水资源登记系统根据《关于国家水资源行动计划的政府间协议》记录整个流域信息。交易不得导致超过长期年度引水限制，并避免对环境用水或依水生态系统产生不良影响。

联邦水资源部长制定水市场规则，要向澳大利亚竞争和消费者委员征询关于水市场规则制定、修订或撤销的建议；澳大利亚竞争和消费者委员会提出相关建议，并监督水市场规则的遵守情况，向联邦水资源部部长提交监督报告。

2.4 联邦环境用水持有者

作为国家水改革的配套内容，澳大利亚设立了联邦环境用水持有者，代表联邦管理联邦环境用水持有权，以及环境用水持有者的专用账户。其中，联邦环境用水持有权包括水获得权利、水分配权利、灌溉权利，以及其他与水相关的相似权利和权益，目的是保护或恢复墨累-达令流域的环境资产，以及墨累-达令流域之外的联邦持有水域的环境资产。

墨累-达令流域内属于联邦环境用水持有权的水资源，联邦环境持有者要按照环境用水规划的规定来管理；墨累-达令流域之外属于联邦环境用水持有权的水资源，联邦环境持有者要按照该区域环境用水的相关规划来管理。

环境用水持有者设有专用账户，其款项包括：①国会为该账户设立目的拨付的所有款项；②联邦因履行《水法》规定的联邦环境水持有者的职能而获得的款项；③流域内各州根据联邦与州达成的协议支付的款项；④联邦获得的、利用账户资金购买的资产的对应款项；⑤为该账户设立目的而提供的任何礼物或馈赠的对应款项。专用账户的款项用于支付或拨付联邦环境用水持有者为履行其职能而产生的成本、费用及其他承付款项，支付账户管理费用。

2.5 水信息

在《水法》中，水信息是指水的可利用性、分配、数量、质量、使用、交易或费用，以及水获得权利、水分配权利或灌溉权利相关的原始数据、增值信息产品和相关元数据。此外，水信息还包括与水相关的土地利用信息、地理信息和生态信息。

气象局长可书面要求任何人在规定的时间内，以特定的形式或方式，按照国家水信息标准，向气象局提供指定的水信息。联邦、州或领土的任何法律中，禁止披露信息在此处不适用。

气象局长制定国家水信息标准，要与各州进行协商，通过法律文件发布。国家水信息标准可处理的事项包括：水的测量、监测和分析，水信息的收集、传播、获得、保存和储存、报告，水核算，以及在条例中规定的任何其他与水信息相关的事项。

3 澳大利亚依法管水的经验

3.1 联邦层面立法，统一协调，实现流域综合管理

澳大利亚《水法》在流域综合管理中发挥了重要作用。通过《水法》，墨累-达令流域内各州和首都地区实现了有效的流域综合管理。《水法》强调将流域内水资源和依水生态系统作为一个完整的系统，将管理范畴从流域内的水、土、资源要素扩展到从流域生态系统出发综合管理社会、经济、环境价值，要求以一种优化经济、社会和环境结果的方式使用和利用流域水资源。这与世界自然基金会提出的流域综合管理的定义一致，即在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理，开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化以及流域的可持续发展[10]。

3.2 科学规划，动态监测和评估，协调平衡各方利益

编制流域规划是流域综合管理的重要手段。《水法》要求流域规划制定长期平均可持续引水限制，科学地限制了水资源使用量；要求对流域规划效果进行年度评估、对流域规划进行动态修订，体现了适应性管理的特点；要求墨累-达令流域管理局编制流域规划，提交联邦水资源部部长批准，明确了流域规划编制的主体；要求流域规划的编制或修订，要与流域内各州、流域官员委员会、流域社区委员会进行协商，征求各方意见，通过多元利益相关方的参与平衡流域管理中的各方利益。

3.3 制定规则，消除影响水权市场扩张和统一的障碍

《水法》规定了水市场规则，力图进一步扩大水权市场的规模，减少水权交易的障碍。如，将流域内各州政府的水资源管理权集中到联邦层面，为扩张和统一流域内水权市场奠定基础；强化澳大利亚竞争和消费者委员会在水市场规则制定中的作用，促进各地区水市场规则的一致性；建立国家水市场系统，提供必要的市场信息，减少信息搜集成本，扩大交易量；以制度、法律和行政安排来改善水权交易的效率和范围，消除可能影响潜在交易的壁垒[11]。

3.4 创新设立联邦环境用水持有者，保护或修复环境资产

澳大利亚重视环境用水。《水法》设立了联邦环境用水持有者，这是独立的法定职位，管理由澳大利亚联邦政府购买的水资源，以保护或修复环境资产，缓解或解决水资源不合理利用造成的水环境问题。根据环境用水规划，所有联邦环境用水必须有助于实现以下一个或多个目标：①保护和修复墨累-达令流域的依水生态系统；②保护和修复依水生态系统的生态系统功能；③确保依水生态系统适应气候变化和其他风险与威胁[12]。

3.5 统一标准、统一管理水信息，保证水信息的一致性和完整性

《水法》赋予了气象局水信息全过程管理的相关职能，即制定水信息标准、收集水信息、管理水账户、发布水信息，解决水信息不完整、分散管理的问题；统一水信息标准，并在全国范围内执行，标准覆盖水信息管理过程的各个环节，从数据测量、收集到报告编写、出版[13]，保证了水信息的一致性和完整性；建立水信息账户，以公众容易获取的方式发布水信息，保证了水信息的可靠性和可获取性，准确把握水资源动态。

4 启示

借鉴澳大利亚联邦层面依法管水的经验，探索适用于中国水管理的方法与手段，启示如下：

（1）遵循生态系统整体性及其内在规律，将流域作为管理单元，推动流域综合管理，考虑上下游左右岸的关联与相互影响，由流域内单要素管理向经济、社会与环境统筹管理转变。

（2）流域规划要能够反映该流域内的水资源需求，解决流域内的水环境问题。强调水的基础性战略地位，赋予流域规划法律地位，推动流域内“多规合一”，理顺流域管理权责，平衡和协调流域内各利益主体，提高利益相关方可持续利用水资源的能力，实现流域开发外部性的内部化。动态评估流域规划的实施效果，并对流域规划进行适应性调整。

（3）在水资源短缺与水环境污染并存的情况下，需要保障流域内生态系统健康所需的环境用水供给，增加流域水环境容量，进而推动流域水环境质量的改善，实现流域内水资源的可持续利用与发展。

（4）完善水权交易制度，通过全国统一水权交易平台，建立统一的水权交易规则，促进各地区水权交易的一致性；统一发布水权交易的必要信息，充分发挥市场在水资源配置中的作用；确保水权交易不会超过当地的最大取水量，不会影响环境用水和生态系统的健康。

（5）整合现有的各类水信息，推进水信息标准化工作，建立完善水信息账户系统，畅通水信息公开渠道，实现水信息全过程管理，确保水信息准确、完整、可靠，为水资源核算体系提供数据基础，为完善水权交易制度提供有力支撑，为有效水管理提供重要依据。