城市外来务工人员贫困状况及治理策略

◎魏后凯 苏红键

城市外来务工人员贫困状况及治理策略

◎魏后凯 苏红键

随着农业人口快速转移和城镇化快速推进，我国城市低收入群体不断增加，贫困问题从农村向城市转移的特征显著。城市贫困问题日益成为影响社会和谐稳定和全面小康建设的重要因素。城市外来务工贫困人口规模大、生存状况堪忧，亟须加强城乡贫困统筹治理，防止农村贫困转移，全面解决我国的贫困问题。

城市贫困；外来务工人员；贫困治理

国内外对于贫困内涵的界定，经历了由绝对贫困向相对贫困，从狭义视角向广义视角，从单一视角向多维视角的转变历程。城市贫困是指发生在城市地区的覆盖城市常住人口而非仅城市户籍居民的贫困。具体来说，是指城市地区的常住居民个人或家庭受自身及各种外部因素影响，生活水准无法达到当地普遍认可的、有尊严的最低水平。综合表现为消费水平及收入水平低，享受到的教育、医疗卫生、营养以及人类发展的其他领域的资源少于当地正常水平，极大地限制了其自身发展的能力。

贫困调查

我国目前公布的国家贫困线是针对农村贫困提出的，尚没有统一的城市贫困标准。在实际操作中，各地的城市最低生活保障实质上承担了城市贫困标准线的作用。从官方公布的城市低保人口规模来看，享受城市低保的人口规模自2002年以来一直在2000万左右，2009年开始逐渐降低，至2015年为1701.1万人。

据笔者2015年底对北京、深圳等城市外来务工人员居住相对集中的社区和企业进行的调查（共发放并收回调查问卷1800多份，剔除居住时间在半年以下或不合理及无效问卷，得到有效问卷1305份），按照当地居民当年人均消费支出的50%作为贫困标准，外来务工人员综合贫困发生率约为20%。城市外来务工人员的收入水平与当地居民的平均水平差距较小，但由于住房成本较高、公共服务和社会保障还不到位，他们的真实收入水平则要大打折扣，大多数外来务工人员在当地生活的压力更大，消费需求严重受限。

生存状况及致贫原因

根据问卷调查的结果，笔者从就业、居住状况、社会保障和子女教育等方面考察城市外来务工贫困人口的生存状况和政策需求，并分析其致贫原因。

1.工资水平低、工作时间长与技术含量低

一是工资水平低。受教育水平、自身技能和信息获取等方面的制约，亲朋介绍仍是贫困外来务工人员获取工作的最主要途径，而且通常只能靠出卖廉价劳动力获取报酬。二是工作时间长。调查发现有21.1%的贫困外来务工人员工作时间超过8小时，近10%工作时间在10小时以上。三是工作技术含量低。有近一半的贫困外来务工人员未参加过任何形式的职业培训，大多从事一些技术要求不高的工作，如保姆、服务员等，或一些比较艰苦危险的行业，如建筑、搬运装卸等。

2.居住面积狭小且配套生活设施较落后

调查结果显示，城市贫困外来务工人员人均住房面积仅为11.73平方米，不到当年全国城市居民平均水平（32.91平方米）的36%；有超过20%的城市贫困外来务工人员居住在简易住房、地下室或半地下室，有近70%居住在单位宿舍或一居室，居住空间狭小，居住环境恶劣；以各类住房设施（电视机、网络、厕所、洗浴设施、冰箱和空调等）拥有率的均值衡量的外来务工贫困人口居住质量指数仅为0.47。

3.参与社会保障的比重和水平均低于城市居民

在城市贫困外来务工人员中，只有27.8%明确参加了失业保险，48.65%明确参加了工伤保险；有17.76%未参加任何形式的医疗保险，16.99%未参加任何形式的养老保险。与城市居民相比，外来务工贫困人口对加强社会保障的需求比重较高。

4.子女没有在务工地接受教育的比重较高

在城市外来务工贫困人口中，因务工地学习生活的费用较高等原因只能让子女在老家接受教育的比重达到了57.4%。能够随父母在务工地生活的子女中，低龄儿童和已经辍学且达到法定劳动年龄的子女占了相当部分。许多外来务工人员的子女因到了上学年龄而无法在城市就学不得不返回户口所在地。调查结果还显示，已婚群体对子女教育的需求（50.77%）比总样本需求（43.37%）高。

5.外来务工贫困群体的“贫困文化”特征显著

无效：患者治疗之后口腔溃疡部位未得到改善甚至扩大，疼痛感明显，周围组织黏膜充血未得到改善甚至加重；有效：患者治疗后口腔溃疡缩小，疼痛感减轻或消失，黏膜充血有所消退；显效：患者治疗后口腔溃疡愈合，疼痛感消失，黏膜组织充血消退。

根据笔者的调查，外来务工人员对提高最低工资标准的政策需求最高，有53.81%的被调查者选择需要提高最低工资标准，其中贫困人口样本的该比重更高，达60.53%。选择就业培训需求的比重较低，总样本和贫困样本选择该项的比重分别仅为21.45%和18.86%。这一结果一定程度上支持了20世纪60年代的“贫困文化论”，即穷人之所以穷是因为穷人不愿意规划未来且没有实现理想的能力。

6.外来务工贫困群体留城意愿不强烈

城市外来务工贫困人口的留城意愿较低，只有24.69%，原因主要是大城市的消费水平较高（71.67%）和户籍限制（38.20%）等。贫困外来务工人员对子女落户的问题考虑较少，50.75%的调查对象没有考虑过这个问题，这与其留城意愿不高直接相关。

7.外来务工人员致贫原因以代际传递、工作技能较低和伤病等为主

调查发现，家庭负担为主的代际传递因素以及务工人员的教育、务工经验和工作技能较低是外来务工人员致贫的根本原因，伤病等风险事件也是其中的一个重要原因。从三类致贫原因来看，选择性贫困的特征是消费贫困，主要是其留守家庭的抚养负担较高，调查发现，贫困群体将收入带回老家的比重是总样本水平的两倍；暂时性贫困是指高支出贫困，主要是债务支出和基本支出的比重较大，其中，债务较高的原因主要是遭遇自然灾害或伤病，基本支出较高的原因主要是房租和教育开销较大；持久性贫困的特征是收入和支出均很低，这类贫困群体是外来务工人员中的“绝对贫困”群体，主要原因是家庭中未就业人口比重高。

加强对城市外来务工人员贫困的治理

立足城市外来务工贫困人口现状，以贫困家庭政策需求为出发点，针对我国反贫困政策中对城市外来务工人员贫困问题关注的缺失，按照“城乡统筹、全面帮扶、精准帮扶、幸福迁移、多方参与”的思路，采取多方面的综合措施，加强城市外来务工人员贫困治理，防止农村贫困向城市转移，全面解决我国贫困问题。

在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的基础上，加快制定包含城市户籍贫困人口、外来务工贫困人口和农村贫困人口的全面扶贫开发战略，将城市贫困纳入相关扶贫开发组织的工作范围，统筹解决城乡、区域贫困问题，确保全面建成小康社会和实现共同富裕。要区分外来务工贫困人口的类型，对于长期定居城市或者计划留城的外来务工贫困人口，应当将其作为外来务工人口贫困治理的重点对象，积极帮助该类群体脱贫致富。候鸟式外来务工人员没有长期定居城市的计划，以获得务工收入为主，帮扶计划应以提高收入水平、保障基本生活以及鼓励返乡创业就业为主。

2.建立“四位一体”的城市贫困帮扶体系

在传统的救助与开发相结合的理念基础上，积极推进实施救助、预防、开发和成长“四位一体”的全面帮扶计划，加强城市外来务工人员贫困治理。实施救助性帮扶，在救助标准、救助对象和救助方式等方面，加强对进城务工贫困人口的帮扶，切实保障其基本生活水平。实施预防性帮扶，加强社会保障、最低工资标准和就业服务等领域改革，提高外来务工人员抵御风险能力，降低因病因灾因残致贫概率，避免因意外事件致贫。实施开发性帮扶，重视进城务工贫困人口及其子女的教育和培训，通过人力资本提升确保实现可持续的收入增长。实施成长性帮扶，重视关爱贫困儿童，积极关注进城务工贫困人口的子女成长和教育问题。

3.加快推进外来人口相关制度改革

一是推进户籍及其附属公共服务制度改革。以农业转移人口市民化为目标，积极推进户籍制度改革，引导外来务工贫困人口就地就近城镇化；加快推进基本社会保障全覆盖，推进城乡基本社会保障的衔接和一体化；积极推进基本权益全覆盖，加快推进城镇最低生活保障、保障性住房等覆盖外来务工人员。二是完善外来务工贫困人口就业创业扶持政策。引导城市贫困外来务工人员返乡创业就业和就地就近迁移；着力增强外来务工人员素质教育意识，加强基本就业技能培训，完善就业服务；建立健全失业保险、社会救助与就业的联动机制；将外来务工人员纳入大容量公益性就业项目。三是帮助外来贫困子女获得公平的成长机会。积极推进实施包含外来务工贫困儿童的贫困儿童津贴项目和现金补助项目，保障外来务工贫困儿童家庭的最低生活标准，促进未成年儿童健康成长；积极帮助外来务工贫困子女在务工地接受义务教育，加大非义务教育阶段的帮扶力度；加强对有子女的外来务工人员的素质教育，关心并关注外来务工子女的基本生活保障和健康成长。

4.分类引导人口幸福迁移

近年来，我国的人口政策正从单纯鼓励乡城迁移向双向调整转变。从减缓贫困的角度看，当前亟须分类引导人口幸福迁移，切实提高城镇化质量，全面推进扶贫开发事业。对于有稳定居所、就业能力强的外来务工人员，要积极支持其落户和举家迁移。要按照国家提出的户籍制度改革目标要求，把中小城市和小城镇以及中西部地区作为落户的重点，并逐步降低大城市的落户门槛，以不断提高户籍人口城镇化率。对于贫困外来务工人员，在务工地脱贫致富的难度较大，应积极引导这类群体返乡创业就业，加大支持力度，制定实施相关的支持政策，包括创业培训、资金支持和项目推介等。要着力支持中小城市和小城镇、中西部城镇特色产业发展，提高其就业吸纳能力，促进外来务工人员返乡创业就业。

5.完善城市贫困防治的多方参与机制

积极推动政府、企业、社区、社会组织和个人等多方参与，实行行政化社会救助和社会化社会救助并重，创新帮扶模式，防治外来务工人员贫困。适当放开部分社会福利领域，吸引社会资金和民间资本进入，实现社会福利供给主体多元化。鼓励企业加强外来务工人员的就业和技能培训工作，积极分担住房保障成本，改善员工生产生活条件。充分发挥社区在社会救助、就业服务、社会融入和子女入学等方面的帮扶功能。引导社会团体、基金会以及民办非企业单位等各类组织关注城市外来务工人员贫困问题，充分发挥其在抵御因病因灾致贫、帮助儿童教育和健康成长等方面的作用。引导广大社会成员，通过爱心捐赠、志愿服务和结对帮扶等多种形式参与扶贫。积极发挥贫困人口个体的主观能动性，加强就业技能培训，努力提高人力资本水平和增收能力，帮助其摆脱贫困。

★本文系国家社科基金重大项目《推进城镇化的重点难点问题研究》（编号：14ZDA026）的阶段性成果。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）

■ 编辑：蔺丽莉

D632

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.011