社会救助制度实现“靶向治理”的建议

◎胡思洋

社会救助制度实现“靶向治理”的建议

◎胡思洋

在非缴费型的社会救助制度运行过程中，由于贫困群体甄别等交易成本的存在，逆向补贴和成本转嫁不可避免。经济新常态下，社会救助制度亟须向精细化治理转型，防止财政资源和政策资源浪费。精准救助是解决成本转嫁问题的关键，应当从精准定位、精准识别和精准把脉三个维度实现社会救助制度的“靶向治理”。

经济新常态；成本转嫁；精准救助

“新常态”是我国经济发展阶段性的重大变化，“减速换挡”是经济新常态的一个重要特点。精准救助作为社会救助转型、实现“靶向治理”的制度安排，是当前社会发展领域的重大研究课题。从财务机制来看，社会保障项目分为缴费型项目和非缴费型项目。其中，社会救助项目作为非缴费项目，资金主要来源于财政转移支付。如何协调经济新常态与“福利刚性”的关系，既保证社会救助政策“托底线”，又能保证财务可持续，建立和完善更加公平、更加可持续的社会救助制度是目前面临的主要课题。本文从成本转嫁的视角切入，寻找精准救助的实施路径。

经济新常态与社会救助制度战略性转型

借助我国经济高速增长的20多年，社会救助制度逐渐从封闭式的民政救助转化成开放性的社会救助，使更多的困难群体被纳入社会救助体系，实现了从单一救助向综合救助、从城乡分割到城乡一体的转型。然而，经济新常态下社会救助制度的再次转型面临严峻挑战。非缴费型的社会救助项目，亟须从数量扩张向质量提升、从粗放管理向精细化治理转型，通过“精准救助”，提高财政资金的使用效率，防止“逆向补贴”和“成本转嫁”。

成本转嫁：社会救助制度运行的可持续危机

经济新常态下，非缴费型的社会救助类项目比缴费型的社会保险类项目面临更大的挑战。一方面，财务机制不同使得社会救助项目的可持续性较差；另一方面，目标人群的瞄准偏差使得社会救助制度面临巨大的舆论压力，并直接导致财政“逆向补贴”和“成本转嫁”，进一步增加了财政支付压力，不仅影响可持续性，同时也影响社会公平。更为重要的是，民众对于社会救助需求的预期不断推动社会救助数量的增长，这种无形的成本转嫁通过间接付费的方式往往被忽视。应当强调的是，社会救助数量的增长不是坏事，但前提是体制机制的不断完善，在“精准救助”的前提下，才能防止成本转嫁。在社会救助体系中，不仅存在救助项目与其他项目的成本转嫁，同时存在项目之间的成本转嫁，以及人群之间及部门之间、代际之间的成本转嫁。

1.成本转嫁的三种类型

第一种成本转嫁是政府向企业和纳税人进行成本转嫁，企业进而向员工进行成本转嫁。政府逐年提高社会救助待遇水平，表面上看属于政府的财政支出，事实上还是政府通过征税的方式将成本转嫁给企业以及纳税人。理性的企业为了维护自身利益，通过提价和裁员的方式来增加收益弥补损失，最终利益受损的还是政府想要维护的低收入群体。在社会救助制度“精准度”不高的情况下，政府财政补贴就会变成“劫贫济富”的逆向补贴，影响社会救助制度公平、可持续发展，与社会救助的初衷背道而驰[1]。

第二种成本转嫁是向未来政府进行成本转嫁。纵观世界各国救助史，政府行为有相似之处，表现为：在经济高速增长时期提标扩面，经济下行时期削减福利给付。然而，由于“福利刚性”的存在，削减待遇可能会诱发社会动乱。只能将政治危机和财务危机转嫁给未来政府缺席的博弈[2]。

第三种成本转嫁是其他项目向社会救助进行成本转嫁。包括优抚项目和低保项目之间、失业保险项目和失业救助项目之间、医疗保险项目和医疗救助项目之间的成本转嫁。成本转嫁的结果是财务不可持续，基金面临“穿底”风险，出现财务危机。

2.成本转嫁的形成机理

在社会运行系统中，应当系统性地看待社会救助制度的成本转嫁问题。

一是社会救助制度的功能错位导致成本转嫁。顾名思义，救助制度的功能本位是“兜底线”，现实中却有“争当贫困户（县）”的现象。如果偏离“兜底线”的制度本位，成本转嫁不可避免。

二是项目之间边界模糊。实际工作中，低保和其他救助项目之间、保险和救助项目之间、救助和福利项目之间往往边界模糊，这都会产生项目之间或项目之外的成本转嫁。

三是救助目标偏差导致成本转嫁。有效的目标瞄准机制是保障社会救助制度运行效率的关键。现有的目标瞄准机制尚不完善，如果因瞄准精度不够造成错保、漏保，也会产生成本转嫁。

四是地方政府之间的“福利竞赛”。近年来，一些地方政府相互“攀比”民生工程[3]，大搞地区之间的“福利竞赛”，盲目攀比覆盖面和待遇水平，增加了制度可持续风险，尤其是医疗保险领域表现更为突出。

精准救助：社会救助制度精准施策的合理取向

精准救助是解决成本转嫁问题的“牛鼻子”，也是社会救助制度精准施策的应有之义。通过精准救助，实现社会救助数量扩张向质量提升的转型，是经济新常态下社会救助制度精细化治理的重要环节。

1.社会救助制度应当精准定位

精准定位是精准救助的首要环节，只有厘清项目本身的功能定位，明晰项目边界，尽量消除模糊地带，才能防止成本转嫁。如同样作为非缴费型的社会救助项目和社会福利项目，更应明晰二者之间的功能定位与边界。精准救助意味着社会救助制度应当剥离一些不必要的功能，实现减负、增效、归位，理性、科学地进行制度设计，变“大水漫灌”为“精准滴灌”。

2.社会救助人群应当精准识别

“识真贫”是社会救助中的棘手问题，建立一套有效的目标瞄准机制是实现精准识别的关键。利用大数据和信息化手段确保救助对象的精准识别；鼓励社会力量参与社会救助服务供给，通过市场竞争演化出更为有效的目标瞄准机制。

3.精准把脉是靶向治理的前提

精准把脉是精准治理的前提条件。在社会救助中，由于城乡之间、人群之间的问题不同，精准救助应当分类施策，分类治理。

★本文系国家社科基金青年项目（编号：16CSH030）的阶段性成果。

[1] 邓大松等. 欧债危机对完善我国社会保障制度的五大启示. 财政监督，2012，（7）.

[2]樊纲等. “福利赶超”与“增长陷阱”，拉美的教训. 管理世界，2008，（9）.

[3] 胡思洋. 新常态下低保制度的功能定位研究.人口与发展，2015，（5）.

（作者单位：民政部政策研究中心）

■ 编辑：张涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.010