农业特色小镇建设的探索及建议

◎侯小伏

农业特色小镇建设的探索及建议

◎侯小伏

山东省农业特色小镇主要依托农业特色产业，由村集体经济组织和大企业承担运营，按照大产业集群理念做长产业链，成效显著。目前主要存在建设资金短缺、土地指标不足、人才缺乏、部门协调与政策配套亟待整合等问题。为此，要加强特色小镇建设指导部门的综合协调职能，建构综合性建设规划体系，开展全方位宣传推广工作。

农业特色小镇；产业集群；产城融合

建设特色小镇是我国城乡统筹发展和新型城镇化建设的重大战略部署，也是我国供给侧结构性改革的重要抓手。本文以农业特色小镇建设为主题，总结在山东省潍坊、青岛、烟台、威海、滨州、德州和菏泽等地的实地调研情况，指出山东农业特色小镇建设中存在的问题，并提出了政策建议。

概况

1.依托农业特色产业建设特色小镇

特色产业是特色小镇建设的基础和核心。农业特色小镇依托传统的“一镇一品”或“一村一品”的产业基础和禀赋，着力培育壮大特色产业，使其成为小镇建设的支柱。烟台市福山区张格庄镇依托种植的2万多亩大樱桃和“中国大樱桃第一镇”称号，全力建设大樱桃小镇；潍坊市高密“惠和小镇”以食用菌产业为主导，建设食用菌小镇；滨州市博兴县城东街道顾家村依托传统的老粗布产业打造老粗布小镇；临沂市临沭县青云镇借助“杞柳之乡”“柳编之都”称号以及60多个杞柳种植专业村62家柳制品加工出口企业优势，全力打造柳编小镇。这些特色农业小镇可以分为四类：林果等经济作物类小镇、工艺品艺术品加工类小镇、渔业或水产小镇、农业工业服务业复合发展型小镇。

2.主要由村集体经济组织和大企业承担运营

一类是由村集体经济组织承担建设运营任务的特色小镇，约占调研总数的75%。烟台市蓬莱马家沟是高新农业和生态旅游结合的特色小镇，其依托村集体经济组织成立的马家沟宏昌农产品开发公司和马家沟农产品专业合作社而打造；烟台市栖霞东院头正在打造的苹果小镇，由村两委发起180多户村民以土地入股方式成立的烟台格瑞特果品专业合作社来建设运营。另一类是由龙头企业来主导建设和运营的，约占调研总数的25%。德州市杨安镇的调味品小镇，由该市引进的商贸物流开发与营运商香港豪德集团来主导运营；威海市荣城市浔山街道健康生态立体养殖海上休闲游特色小镇，由该市的浔山集团来主导进行开发运营。

3.按照大产业集群理念做长产业链

特色小镇持续发展的关键在于特色产业能否持续发展抵抗行业风险，而这又取决于产业链的完整度和成熟度。青岛平度市大泽山镇着力发展葡萄采摘休闲度假旅游，推广葡萄园观光采摘-葡萄销售-葡萄酒酿造生产-网上葡萄产品销售模式，不断延伸葡萄产业链；杨安调味品小镇集生产交易、商品博览、仓储物流、商务办公和生活配套等于一体，全面延伸价值链条。

4.以特色产业为依托将周边建设纳入整体规划

调查发现，农业特色小镇正努力探索依托区域资源和地理环境优势，修葺或新建符合小镇特质的人文景观、自然景观，形成小镇独特的景观带，打造小镇的旅游功能。烟台市福山区张格庄镇在大力推广星级采摘园和农家饭庄的基础上，建设了全国独有的大樱桃博物馆，集历史陈列、科技研发、专题研讨、基地示范、成果转化、宣传推介和会议展览等多功能于一体，发掘和传播大樱桃文化，保护大樱桃旅游资源；同时利用其山清水秀、洞桥石林立的自然景观和具有悠久历史的垆寺等人文景观，大力开拓大樱桃采摘之旅，2016年实现了采摘游接待游客4万余人次、经济收入200余万元。

5.以优秀文化遗产为依托带动小镇特色产业发展

有些小镇已经开始注重保护、传承和发掘农村传统文化遗产，使之与产业、旅游和生活相融合。潍坊市寒亭区杨家埠年画小镇依托有600多年历史、闻名中外的木版年画和风筝，进行旅游资源的设计、包装和开发，将历史典故、神话传说、传统习俗和特色工艺融为一体，以旅游为载体，实现特色产业和文化的共同发展；菏泽市牡丹区穆李村充分利用本村传承数百年的面塑非遗文化和古寨墙文化，规划建设了古寨墙人文景观带和民俗文化园，并使之与当地农业观光游、生态休闲游形成一个整体，以文化和旅游带动小镇特色产业发展。

6.改善民生的效果得到充分体现

特色小镇建设对周边居民生活水平的提高影响极大，主要表现在两个方面：一是农民的收入增长。菏泽市曹县大集镇电商小镇70%-80%农户从事网上销售表演服装、演出服装和摄影服装等经营活动，2015年全镇销售额达12亿元，2016年上半年完成网上销售收入15亿元。电商小镇的迅猛发展彻底改变了当地的贫困状况，村民的生活发生了巨大变化，外出打工人员纷纷回乡，公共事务大家积极参与，乡村治理更加民主有序，留守儿童、空巢老人等问题迎刃而解。二是群众居住条件改善、群众生活便利化度提高。特色小镇建设将特色产业规划、生态旅游与旧村改造结合起来，极大提高和方便了居民的生活。烟台市蓬莱马家沟特色小镇先后打造了6栋120户多层住宅、26户联体别墅，形成楼宇林立、碧水环绕、锦鲤畅翔、垂柳拂堤的美丽小镇住宅区；对社区内的街巷及出入社区的道路全部进行了硬化，开展了水电网改造，完善了污水和集中供暖管网，为居民创造了良好的生活休闲运动场所。

7.创新创业氛围正在形成

有些农户自己创业，变身为网商直接对接市场，采用B2C和C2B共存的网上销售模式，线下加工产业链围绕线上订单生产。创新创业氛围的形成，首先，要归功于小镇引进专业机构为当地居民建立了创新创业的服务平台。杨安调味品小镇引进飞天麦光光集团建设飞天电商产业园，为入驻园区的商户提供电商网站体验式单品1年免费推广服务，网站运营3年免费指导，针对需求定期举办电商培训、微商培训、调料高峰论坛和产销洽谈会等，为当地调料产业电商从业者搭建起了创新创业的大平台。大集镇淘宝产业商会联合周边技术企业共同建立了公共服务平台，为周边淘宝企业和市场提供了创业、转型和升级的服务。其次，小镇创新创业者榜样带动作用的影响力巨大。博兴县锦秋街道湾头村在带头人安宝忠的带动下，越来越多的村民开网店，并逐渐发展成几乎家家做网店的淘宝村，形成了100多家草柳编工艺品企业、门店和加工作坊，811家网店中，年销售过百万元的网店有50余家，快递公司服务网点20多家，草编电子商务直接从业人员2000多人，间接带动周边村民4万多人就业，自2013年至今先后有50多名大中专毕业生返村创业。

问题

1.建设资金短缺

以传统农业为基础的小镇，产业的弱势致使其前期积累有限、造血功能不足；农业发展低收益高风险的特征使得农业对于民间资本的吸引力不足，少数龙头企业虽有能力进行先期投资，但因担忧政府扶持企业发展的相关政策缺乏长效性，致使其对较大规模投资存有顾虑；目前以奖代补政策考核期限较短，与涉农产业投资回报周期较长形成矛盾，使其无法真正起到鼓励企业加大投资的作用。金融信贷机构对于农村及涉农产业贷款有诸多限制，农产品加工设备因价值不高难以通过抵押得到贷款支持，集体用地、生态旅游景区内的附属设施等均不能用于抵押融资。虽然有些地方政府引导企业尝试采用互联网金融、阿里小微贷等方式突破资金瓶颈，但目前难以取得广泛有效的成果。

2.土地指标不足

特色产业网上销售量增加，对生产、仓储的空间需求急剧上升；特色小镇休闲、观光和宜居等功能的开发，需要建设配套基础设施。而国家的耕地保护政策使得乡镇非农用地指标稀缺，亟待出台与特色小镇建设相配套的土地开发使用政策。

3.部门协调与政策配套亟待整合

特色小镇建设涉及多个部门，项目审批周期长，其规划、建设与管理都存在多头管理协调难和政策不配套的问题，有些部门间互相推诿和扯皮，严重制约小镇的建设效率。

4.产业缺特色、行业缺龙头、资源缺整合、项目缺主体、发展缺融合

就目前山东省的绝大部分建制镇来说，主导产业特色并不鲜明，多地谋划的农业生态、休闲、健康和养生等类型的“特色小镇”，名称相近、内容相似、实质相同，产业层次不高，缺乏与众不同的特色。在全市范围内都有“撞衫”的高概率，更别说在全国全省范围内做到别具一格了。目前山东农业特色小镇的电商厂家众多，但是缺乏有号召力的龙头电商、标杆企业，无高品牌度的终端产品，整体发展呈现“散、小、乱”的态势，产业提升亟待加强。即使是产业特色突出的小镇，很多特色产业项目或相关上下游企业分散在范围几十平方公里的集聚区和园区里，布局过散，很难形成产业规模优势。大部分的特色小镇往往只是一个概念性项目名称，缺乏实质的产业项目和投资主体。对一些特色项目缺乏利用旅游业等第三产业实现产业融合发展的意识，资源整合弱、项目组合少；一些产业项目距离城区较远，产城融合发展程度较低；一些项目周围自然环境待改善，与互联网、旅游等第三产业融合发展困难不小。

5.人才缺乏

特色小镇是一个结合产业、文化、旅游和生产、生活、生态融合发展的综合体，其对相关人才的需求也远高于以往的小城镇建设。调查发现，目前特色小镇建设不仅需要大量规划设计、经营管理、市场营销和社会治理等方面的复合型人才，而且伴随着电商、微商等新经济模式的快速发展，亟需电商交易平台综合服务、支撑服务以及美工、摄影等人才，而电商人才引进难、留住难等问题制约了小镇的产业升级和品牌化运作。

6.宣传推广力度不足

特色小镇建设需要通过产业、文化、旅游以及居住等功能的叠加来激发潜力拓展空间，需要通过人口聚集效应带动整个区域的发展，这在一定程度上有赖于精准化的宣传和品牌化的推广。目前山东省一些具有独特风貌和产业优势的特色小镇还没能被外界所了解和熟知，这对于吸引投资和聚集人气都不利。虽然鲁网特色小镇频道的开通有利于山东特色小镇的宣传，但各级政府在特色小镇的宣传推广方面尚须下大力气，宣传手段和途径还有待多元化，宣传内容也有待整合、升级和完善。

政策建议

1.加快特色镇发展

建议山东参照浙江“特色小镇”的特点，不强调行政区划上的镇，而是强调其聚集特色产业、文化、旅游、社区和创新创业功能新平台的定位。突出“特而强”，力求“聚而合”，展现“小而美”，创建“新而活”，以集聚的方式更好更快地推动农业产业的转型升级。

2.加强特色小镇建设指导部门的综合协调职能

小镇建设涉及近10个部门，省城镇化工作领导小组办公室负责特色小镇创建的组织协调、工作任务分解、责任单位落实，建议全力协调相关部门研究制订特色小镇在资金、土地、人才、技术和项目方面的支持和倾斜政策，加大工作推进力度。

3.坚持政府引导、企业主体、市场化运作

政府的作用体现在政策引导、规划发展、文化内涵挖掘、整合资源、基础设施配套，搭建项目推荐平台、招商引资平台、审批服务平台、金融扶持平台等方面，政府服务要配套化。投资主体要市场化，每个小镇要通过招商引资确立一个投资主体，可以是国有投资公司，也可以是民营企业，由企业主导项目建设。

4.加大资金与政策方面的扶持力度

除了财政支持、引导金融机构加大对特色小镇的信贷支持力度外，要创新投融资机制，探索低成本融资、产业基金、PPP和股权众筹等融资模式。通过商业票据、抵押债券以及企业上市等形式，实现特色小镇项目直接融资和低成本融资。探索建立特色小镇发展基金，通过省级财政补助或返还、市级财政补助、银行参与等形式不断提升基金规模，并着重在高成长性、高科技型以及循环经济、旅游业、“互联网+”等重点产业进行专项扶持。建立政府信用约束机制，解决民营资本参与PPP项目积极性不高的问题。充分调动企业、镇（街道）和村（居）各方积极性，建立多元投入机制。实行扩权强镇改革，通过委托、界定或授权等方式赋予小镇行政审批和管理权限，凡是符合法律要求的改革要允许小镇先行突破。针对建设中遇到的土地问题，在分配新增建设用地指标里积极支持特色小镇创建。

5.加强对特色小镇建设相关人员的教育培训

特色小镇建设不是简单的城镇化建设。在落后产能过剩、环境成本不断累积的情况下，如何使生产要素的规模扩张转向全要素生产力提升？在空间扩张受到资源瓶颈的约束下，空间组织模式如何从大尺度、批量化的“快速工业化带动城镇化”转向“精致高品质的城镇化助推高质量的工业化”？在消费升级的大趋势下，如何借助特色小镇营造高品质生活空间，抢抓新兴产业崛起的机遇和吸引高端人才前来创新创业？这些问题的有效解决，特色小镇建设是个重要抓手。要通过宣传、教育和培训等方式，提升各级政府发展特色小镇推进经济转型升级的认识。

6.建构“1+2+X”特色小镇综合性建设规划体系

目前农业特色产业正朝着农业精品化、加工高端化、服务多元化方向升级，因此亟须对农业生产体验、品质度假、体验消费、艺术创作以及接待服务所需的服务或空间进行整体规划设计。要加强特色小镇综合性建设规划的设计，构建“战略性概念规划+控制性详细规划和城市设计+产业、文化、旅游、三年计划等X个专题”的规划体系。综合考虑小镇与周边产业、空间的衔接、定位；小镇的单体设计、空间风貌和专项景观设计；特色产业能级、可以承担的产业环节、增值所需要的平台；文化内涵、活化利用价值；客源市场定位、业态培育；近期项目与时序等因素。以这种综合性建设规划，推动从空间生产力到空间竞争力的供给侧结构性改革。

7.加大对小镇紧缺人才的培养和支持力度

农业特色小镇受地理位置和其他因素限制，其发展初期通过自身优势形成人才聚集效应较为困难。面对小镇发展的巨大人才缺口，一是建议通过切实有效的人才引进政策筑巢引凤，采取挂职、下派、交流或实习等方式统筹各类人才，给予特色小镇建设切实的人才支援。二是建议调动各高校的资源优势，鼓励高校与特色小镇开展合作，实现产学研的有机融合，以高校科研院所作为特色小镇发展的人才储备池，以特色小镇作为研究机构的科研实习基地，推动互促双赢局面的形成。

8.开展全方位宣传推广

打造山东特色小镇的宣传品牌和宣传作品，扩大知名度和美誉度，吸引更多的国内外游客走进山东，体验小镇，实现“走出去，引进来”的目标。针对特色小镇的产业特色，扶持小镇完善产业标识和路径指示，以达到宣传和推广的效果。改变宣传策划各自为战、内部竞争的单干营销策略，建议以市级为棋局，分批整合各县区特色小镇优势资源，进行宣传定位，统一营销，在名称口号上突出亮点，在形象包装上突出特点，打响特色小镇品牌。

（作者单位：山东社会科学院社会学所）

■ 编辑：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.004