促进贫困地区基本公共服务均等化的思考

促进贫困地区基本公共服务均等化的思考

◎刘 敏

甘肃省东南部的通渭、麦积、会宁三县区属六盘山集中连片特困地区，其基本公共服务水平与国家平均水平存在较大差距，投入方面面临地区财力、制度和要素供给相对短缺的难题，产出方面呈现服务范围、内容与指标水平相对落后的特征。若想实现三县区基本公共服务均等化，亟待从调整财政支出结构、转变服务供给方式、加强统一规划设计、推进区域城乡一体、理顺公共服务机制、优化资源要素配置等多方面发力。

甘肃贫困地区；基本公共服务均等化；对策建议

十八大以来，党和政府通过多项措施，着力推进基本公共服务均等化，努力实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标，在全面实现免费义务教育、劳动就业服务体系建设、社会保险制度改革、城乡基层医疗卫生服务体系建设、基本公共文化服务体系建设及实施保障性安居工程等方面取得了显著成效。但是，我国基本公共服务发展不平衡问题始终突出，特别是贫困地区的基本公共服务水平与全国平均水平差距较大。2015年11月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年，要稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，这对贫困地区基本公共文化服务提质升级提出新的要求。通渭、麦积、会宁三县区位于甘肃省东南部，属于国家“十一五”确定的六盘山集中连片特困地区，其基本公共服务资源的投入与产出均低于国家平均水平。

投入方面

1.地方财力投入快速增加，但总量不足与结构不合理问题始终存在

“十二五”以来，三县区加大财政投入力度，基本公共服务支出水平均得到显著提升，但是经济基础薄弱、公共财力不足仍是长期制约该地区基本公共服务均等发展的突出问题。各类建设项目自筹资金难以足额到位，配套资金筹措落实存在缺口，加之多数农村公共服务设施项目在实施中因人力、运输等费用而成本增加，建设资金紧缺和负债建设的情况长期存在，造成贫困地区基本公共服务资源投入低于全国平均水平和基本公共服务城乡投入差异显著的现象，严重影响均等化进程。

从财政数据看，三县区均存在较大的财政资金缺口，基本公共服务支出均高于地方一般预算财政收入，上级财政转移支付和上级专项投入面临较大的补给压力。从基本公共服务支出占财政支出的比重看，通渭县和麦积区分别为33.6%和32.9%，均低于国家平均水平10个百分点左右，会宁县为53.5%，高于国家平均水平10.2个百分点。

基本公共服务支出中，教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出三项占比较大，三县区均占到基本公共服务支出的80%以上，与国家基本公共服务支出结构保持了相对一致。

2.地方制度建设全面升级，但人才、设施等要素缺口难以弥补

近年来，三县区积极搭建基本公共服务平台，出台政府向社会力量购买公共服务的实施意见，加快政府购买服务支持新型城镇化进程。把实施精准扶贫工程、促进贫困人口脱贫致富作为推动贫困地区公共服务建设的长效机制，采取财政预算列支、整合部门项目资金和盘活财政存量资金等方式，加快贫困地区公共服务均等化进程。

但是从支撑基本公共服务发展的要素供给看，教育、医疗卫生等领域均存在比较突出的人才不足问题，主要表现在农村幼儿专业教师匮乏、特长教师紧缺；小规模村小学和教学点办学难、管理难和教学难；乡村医生学历层次较低，诊疗水平整体不高；高、精、尖等新型科技人才不足，优势资源开发缺乏技术支撑等。

从设施方面看，部分高中教育投资短缺，造成高中教育基础设施滞后，教学楼、宿舍楼和实验楼危楼特征凸显，严重影响教学的正常开展；医院、图书馆、体育馆与影剧院等公共设施历史欠账较大，受人力、物力和财力等因素影响，普遍存在着维护难、正常使用难的问题。

产出方面

1.教育服务指标较高，但供需结构矛盾突出

以三县区教育处于中等水平的通渭县为例，与全国平均水平相比较，2015年除初中阶段毛入学率指标稍低之外，全县学前一年、两年、三年毛入园率，小学毛入学率，义务教育巩固率，高中阶段毛入学率等指标均高于国家平均水平。但是，近年来，随着城镇化的推进，县区中心城区人口快速增长，学前教育资源紧张，入园困难问题愈加突出；城区老学校校舍和活动场地严重不足，大规模、大班额运转现象普遍，与部分新建的设施相对完备的农村学校和教学点学生稀少甚至闲置形成强烈对比。

2.文化体育网络初步建成，但设施利用率不高

按照国家“十二五”的要求，三县区已经开始着力搭建城区有文化馆、图书馆、博物馆、体育馆，乡镇有综合文化服务中心、标准体育场，村级有农家书屋、乡村舞台、“一村一场”的基本公共文化体育服务网络，但村级文化广场、体育运动场及文化舞台等公共场所建设较为欠缺。县区文化馆、图书馆、博物馆、体育馆和乡镇综合文化站全部实现了免费开放，但受资金、人员和场所制约，公共文化体育场所免费开放内容单一，除大型节庆外，全民日常文化体育活动开展较少且不成体系。城区公共文化体育设施服务功能不强，大部分文化体育服务设施建设规模小，集中展示场所和室外活动场所缺失。

3.就业和社会保障力度加大，但服务能力不强

从就业情况看，三县区城镇登记失业率均在国家控制目标范围内，但与就业高度相关的公共就业服务平台建设不足，就业指导、法律援助和生产技术培训等公共服务缺失。劳动力转移就业的政策和保障措施不到位，影响农民工长期融入城市。

受城镇和农村居民人均可支配收入“双低”且农村低收入人群比例高的影响，贫困地区居民对最低生活保障、养老和医疗保障等基本公共服务的需求比城镇居民更为迫切。但是，三县区职工基本养老保险金收不抵支矛盾突出，城镇居民医疗保险基金入不敷出形势严峻，且个体、灵活就业人员断保现象增多，参保缴费人员流失严重。根据统计调查，三县区跨地区务工人员劳动合同签订率普遍不足一半，养老保险参保率不足三成，基本医疗保险参保率在20%以下，工伤保险参保率低于50%，失业保险和生育保险几乎与绝大多数农民工无缘。从行业情况来看，制造业、交通运输仓储业、批发零售业和服务业的参保情况相对较好，而建筑行业、住宿餐饮业的农民工，雇主或单位为其缴纳各项保险的比例明显低于其他行业。

4.医疗卫生体系加速升级，但历史欠账短期难补

随着医改工作的深入开展，居民医疗卫生需求逐年增大，三县区医疗卫生基础设施资源紧缺现象突出，乡镇卫生院的设备多数陈旧老化，部分医疗器械超期服务，村卫生室诊病仅靠“听诊器、血压计、体温计”老三件，普遍缺乏基本的医疗设备和开展中医适宜治疗常用设备，且缺乏有职业资格认证的村医，短期难以达到国家平均水平。

5.民政服务强化兜底作用，但服务提升后劲不足

三县区已基本完成了城乡低保和农村五保提标任务，且加强了各项救助制度的衔接配套，充分发挥社会救助的综合效应，形成了临时救助与其他社会救助措施各有侧重、相互衔接、良性互动的运行机制，保证了兜底作用的发挥。但存在的主要问题有：核算家庭收入仍然采取传统的入户调查手法，仍然存在低保家庭经济状况收高报低的现象和低保对象进易出难、进多出少的问题；乡镇中心敬老院、农村幸福院等养老机构基础服务设施、软硬件大多不够完善，入住率普遍不高；养老服务机构缺乏管理、医护、康复、健身和心理等专业人才，养老服务水平处于较低层次。

6.公租房项目开展顺利，但棚户区和农村危房改造受阻

三县区公租房项目建设标准和进度均能达到国家要求，但是棚户区和农村危房改造进展缓慢。一方面，棚户区改造片区多位于城中村、城区周边，拆迁改造涉及房屋密度高、总量大、种类多、情况复杂。另一方面，贷款资金不足以支付征收补偿安置费用和回购房源款项，资金短缺已经成为制约棚户区改造工作的最重要因素。农村危房户没有资金翻建或维修房屋，留守农民无建房劳力，导致不愿意建房和建不起房的现象同时存在。另外，农村危房改造工作，建设部门在县一级是最基层的机构，在乡镇一级没有专人负责，工作开展难度大。

对策建议

1.调整财政支出结构，转变服务供给方式

（1）在不断提高公共服务支出占财政支出比重的基础上，重点建立公共服务投入的稳定增长机制，努力增加基本公共服务财政资源投入总量，实现财政资金进一步向基本公共服务领域倾斜。

（2）转变传统的政府主导的基本公共服务管理理念和投入模式，加快实现由“行政化管理”向“社会化管理”转变，即加快实现社会资本在教育、医疗卫生、文化服务、养老、就业和社会保障等领域的投入和市场化运营。

（3）紧紧围绕居民日益增长的多层次、多样化基本公共服务需求，降低准入门槛，引导社会资本进入社会发展领域，以社会资本投入运营、社会资本与政府合作、政府向社会力量购买服务等方式推动贫困地区基本公共服务发展。

2.加强统一规划设计，推进区域城乡一体化

（1）在统筹区域和城乡协调发展的前提下，加大对基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务的投入，优先保障农村和落后地区的基本公共服务，逐步缩小城乡差距，建立健全城乡资源共享互补的良性协调发展机制。

（2）将基本公共服务建设与城乡一体化同步规划、同步推进并协调发展，在加快重点区域开发建设和新型农村建设的同时，同步规划好学校、医院和文化等设施布局，不断完善城乡教育、卫生、文化、体育、科技和住房等基础设施建设。同时，在加大对贫困地区义务教育资金投入的基础上，也要加大对普通高中和学前教育资金的投入，加快基础设施更新换代，建设标准化校舍和配套设施，全面消除现存危房，促进各类教育资源均衡发展。

（3）加快推进健康与养老服务工程建设，确保医疗、养老、工伤、失业和生育等各类保障实现全覆盖。

3.理顺公共服务机制，优化资源要素配置

在统一规划和加大投入的基础上，尽快出台确保基本公共服务供给主体、资金来源和管理体制的规范性制度，加快创建和升级集基层组织、各级阵地与综合服务等功能于一体，并能提供一站式服务的综合公共服务中心。加强教育宣传和就业观念的转变，健全完善人员培训及专业技术人员帮扶带动制度，建立定性定量考核评价体系。专门制订贫困地区人才引进制度，出台相关优惠政策和扶持措施，吸纳更多优秀人才向贫困地区流动，以解决贫困地区教育、卫生和文化等领域人才短缺问题。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所）

编辑：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.011