雾霾污染环境下生态型公共物品供给模式优化发展研究

田 磬

(湖北第二师范学院 马克思主义学院，武汉 430205)

雾霾污染环境下生态型公共物品供给模式优化发展研究

田 磬

(湖北第二师范学院 马克思主义学院，武汉 430205)

随着国家经济的高速发展，生态环境在许多方面是逐步恶化的，许多地方的经济发展都是为了政绩而不惜破坏生态环境，而且许多私人企业也只顾私利而置国家的环境于不顾。因此，我国经济发展增长是靠对生态环境的破坏以及透支的基础上形成的。随着国家城镇化的加速，城市人口激增，国家经济发展与人民对生态公共物品需求之间的矛盾越发尖锐。所以，环境的问题在我国达到人均小康生活水平后也日益突出，受到越来越多的关注。本文的研究目的就是通过比较研究生态型公共物品的几种不同供给模式，同时借助国外的已有的经验，找到一条符合中国国情的生态型公共物品的供给机制，以有助于我国的环境保护理论研究以及环保实践。

雾霾; 生态; 公共物品; 供给模式

一、研究背景和目的

(一)国家环境变化恶劣，国家政治政策发展需要

中国自改革开放以来，经济增速一直处于世界领先地位，但自上世纪90年代中期开始，我国经济发展增长是靠对生态环境的破坏以及透支的基础上形成的，尽管国家生态环境问题的产生与自然形成、生态脆弱、气候异常有一定客观原因，但导致生态环境恶化的主要原因仍然在于对自然资源保护的忽视与资源不合理的过度开发。随着国家城镇化的加速，城市人口激增，国家经济发展与人民对生态公共物品需求之间的矛盾越发尖锐，人民希望过更加富裕的生活的同时也需要良好的生态环境，因此国家经济发展方式的转变以及生态型公共物品的供给显得尤为重要。

面对我国资源约束压力，环境污染恶劣以及生态系统破坏的严峻形势，党的十八大提出了生态文明理念，其中中共中央国务院在2015年4月出台《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出2020年的生态文明建设目标，除了要让生态文明的理念成为国家主流价值观，更要形成环境保护的产业结构和生产方式，这项政策的提出，更加凸显出生态型公共物品在十二五规划中的重要性。

(二)生态型公共物品的特性以及在我国的发展情况

公共物品具有效用上的不可分割性，消费中的非竞争性以及受益中的非排他性这三种特征，纯粹的公共物品与服务正是社会公共需要的主要领域，它需要政府部门发挥作用。而生态是一种资源，主要体现在它的稀缺性，对环境保护和生态系统能发挥决定性作用的产品都可称为生态产品，例如自然资源中的森林资源、土壤、水和空气；物质产品中的环保能源供应设备、污染处理设施、垃圾回收、防治工程等；拥挤性的生态公共物品如植物园、公园、免费自行车等。制度型的生态公共物品例如环境保护法律法规、各类生态环境保护制度等。

我国当前雾霾污染形式严峻，在2015年第一季度公布的PM2.5浓度排名中显示，全国31省大范围的空气污染严重，根据空气质量我国形成了四个地区的污染地带，分别是京津翼地区、长三角地区、华中城市地区以及成渝城市地区。自2013年以来，尤其是在2015和2016年的两会中，雾霾污染一直是两会代表热议的话题，政府一直都在寻找办法治理雾霾，针对近几年来国家对于雾霾的治理情况来看，环保部门的环保产业还处于起步阶段，市场化极低，地方政府管控不规范，相关的法律法规不完善，使得生态型公共物品供给严重不足，当前仅依靠政府提供生态公共物品是远远不够的，需要更多的供给模式来优化我国的生态产业结构，改善我国雾霾污染环境，提升我国雾霾治理能力。

二、当前我国生态类公共物品的供给模式

(一)政府供给

纯粹的公共物品或服务具有效用的不可分割、消费的非竞争性、收益的非排他性这三大特征，决定了只能由政府提供的必要性，因此，生态型的公共物品中纯环境类的公共物品以及非营利性环境的公共物品只能由政府提供。例如空气、森林、河流、湖泊、海域、草地以及大型水利工程、国家环境保护项目等基础类的设施与服务。非竞争性和非排他性使公民都希望能享受这些物品，私人企业不愿承担此类项目，这些生态型的公共物品就必须由政府完全承担来供应基础设施，另外一方面，免费搭车者的出现使公共的悲剧无法避免，这就导致根本无法实现帕累托最优。

在现实情况中，公民既不会因为享受了这些生态型的公共物品而进行付费，国家在进行大型能源工程过程中，也不会对居民进行经济补偿。因此生态型公共物品全部由政府供给必然不能形成资源的有效利用和实现帕累托效率，完全的政府供给一方面会增加政府公共财政负担，项目成本高，效率低下，地方政府的不重视和不作为也使许多生态型的公共物品无法达到资源的有效利用，另外一方面会让越来越多的“免费搭车者”出现，造成公共性悲剧。

(二)市场供给

生态型的环保产业机构自2000年以来在我国的发展速度呈逐年上升趋势，虽然与世界发达国家占GDP比重5%的比例还相距甚远，但我国已开始在环境保护中发挥市场的作用，将污染治理、设备营运交给专业的治理公司运作，在法律法规监管体系下，对污染的企业作出谁污染谁付费，对居民污水垃圾的处理支付费用，这些市场化运作模式都能有效的解决生态型公共物品政府供给不足的情况，一方面能解决政府公共财政的负担，另一方面能减少免费搭车者的出现。

然而在现实运作过程中，由于政府和企业之间角色不清晰，政企不分，政府与企业职能划分不明确，政府会出现管得多，负担重，企业会出现做得少，市场化严重不足的情况，例如国家重点环境保护工程以及大型能源设备，单纯依靠政府调动资源进行重点建设是不行的，持续性的基础设施运营政府永远满足不了资金、人力和设备更新的需求，这就需要市场化运作吸纳资本、资金来维护，目前许多地方政府都在生态环保产业加快速度进行市场化转变，但由于我国起步较晚，各个区域经济发展不平衡，地方政府与企业之间职能职责划分不清晰，经常出现政府越位的行为，同时我国生态环保类产业机构技术含量低，在污染治理方面很多企业更是处在起步阶段，而短期内无法实现经济利益最大化，也使大部分企业在运营的过程中也缺乏积极性，使生态型的公共物品在市场供给过程中障碍重重。

(三)非营利组织供给

我国的民间环保工作起步较晚，但随着雾霾污染的不断扩大，生态环境的破坏，民众对于生态环境保护的欲望日益凸显，世界卫生组织的影响力不断扩大、联合国气候会议的召开，联合国环境规划署在中国的发展、全民综合素质的提高使非营利组织在民间有良好的群众基础。党的十八大提出生态文明理念以来，政府加速转变职能以及开展一系列的经济体制改革，这为非营利组织的发展提供了较大的发展空间，生态类非营利组织的影响力和作用逐渐被公众所认可。目前中国的生态类非营利组织已超过2000个，参与者过百万。

根据目前中国参与非营利组织的职业类型来看，供给参与者普遍来自三大行业：第一类是生态环保类的行业学者以及专家，他们在做生态环境研究的过程中通过实地考察、调研和数据采集，运用自己的学术造诣给生态环境保护提出科学的建议和改进措施，这对国家生态环境保护发展战略起了重大的作用；第二类是大学生团体，大学生通过高校思政课体系中建设社会主义生态文明理论知识的学习，以及一部分学生对环境保护意识的觉醒，使高校大学生团体成为生态环境保护非营利组织中的重要组成部分，学生通过多种类型的社团活动如：参与公益、收集废弃物、旧物捐赠与改造、植树造林等活动达到生态环境保护的目的；第三类是媒体传播工作者，新闻媒体工作者具有得天独厚的优势，通过多种渠道的媒介传播让公众了解国家当前生态环境保护的严峻形势、提高企业和民众的环境保护意识。

尽管非营利组织在生态环境保护事业发展中发挥了良好积极的作用，但受许多条件的制约和影响，使生态类的非营利组织在供给过程中遇到一系列问题。首要问题是经费不足，对于民间组织生存和发展的最大问题就是资金筹集；其次是社会认知，非营利组织在我国的起步较晚，发展速度较快，相关的法律约束和制度规范不健全，使民间对于非营利组织存在一定程度的信任危机，缺乏全面的认知与认同，这就使得非营利组织在人员招募、活动开展过程中遇到困难和阻力；再次，我国的生态类非营利组织与国家政府和国际环境组织的衔接不够，尽管非营利组织对于生态环境保护的参与热情度高，积极性强，但对于国家政府依赖度高，独立能力低下，对国家政府环境保护政策的制定以及参与监督的强度还远远不够，同时我国的生态环境保护非营利组织数量虽多，但鲜少与国际环境组织交流合作，在推广国家环境保护外在形象上以及争取环境利益上仍有待进一步加强交流。

三、生态类公共物品供给模式的优化发展建议

(一)明确政府在生态类公共物品中的职能与职责

我国绝大部分生态类公共物品以政府供给为主，急需推进生态类公共物品的市场化进程，政府的职能职责应包括：

1.设定生态类公共物品的标准。如空气质量中的PM2.5指数、水、土壤质量、绿化覆盖率标准等。

2.建立完善的生态制度体系。制定环境保护相关法律法规。如目标体系、评价体系、考核办法、奖惩机制、环境制度、监测评估。

3.参与世界生态环境组织的各项环境保护发展战略，通过学习发达的生态环境保护国家的环境保护经验，引进先进的生态环境保护技术，支持国家自主创新生态环境保护产业的研发与技术创新，通过资金资助以及政策保障提高企业对生态类公共物品的研发与创新的积极性。

4.与地方政府层层划分事权，根据区域发展实际情况，给予各地方政府相应的机制与保障，提高生态类公共物品的供给效率。

(二)引进新的供给模式PPP模式

随着各国在公共管理领域改革的不断推进，政府在传统的公共物品供给中难免出现低效与缺位问题，社会与民众对公共物品的需求日益高涨，因而形成了公共部门与私人部门之间的合作，通过双方各自的优势采用联合的方式，在公共物品在供给过程中引入私人资本形成两者之间的互惠互利，从而实现公共物品供给的政策手段以及达到双方共赢的政策目的。

我国的PPP模式起步比较晚，从20世纪80年代中期开始引进，最初使用在高速公路以及电力工厂等大型项目中，既缓解了政府财政危机促进地方经济建设同时也适时提供了公共物品，90年代以后开始在污水、垃圾处理以及大型公共体育场馆的建设中工作中引入PPP模式，21世纪以来，我国政府在PPP模式的合作运营计划与参与方式进行逐步改进与完善，自2013年起，我国开始全面推行PPP模式计划，通过更多手段例如特许经营、私人投资补助以及政府购买服务等吸引了更多私人部门参与公共物品建设与运营。

(三)推进生态类公共物品的市场化

根据我国当前的公共物品的基本分类，按照属性进行划分，许多类型的公共物品应加速推进市场化，进一步理顺政府与市场之间的职能职责。

生态类公共物品分类主要生态公共物品传统供给模式优化供给模式广义自然空气、水、土壤、森林政府供给加入非营利组织、市场供给物质污水处理、垃圾回收、政府供给为主市场供给和PPP模式制度生态保护制度、环境法律法规政府供给政府供给为主、非营利组织参与狭义全国性大型能源设备、管道输送政府供给市场供给和PPP模式区域性公共绿地、污水处理、垃圾回收政府供给为主市场供给和PPP模式

如上图所示， 我国主要生态型公共物品在我国发展的过程中一直是依靠政府供给为主，尽管自1992年十四大国家确立了社会主义市场经济体制的目标，但对生态环境领域的市场发展还一直处于空白阶段，党的十八提出生态文明理念，提出节约资源和保护环境的基本国策，加上雾霾环境的日益恶化，使国家政府、企业和民众之间形成共识，要为了同一片蓝天而进行努力，国家政府对生态保护提出责任追究制度，改变对地方政府的评价体系，使地方政府改变唯GDP论的发展思路，加强对生态环境的保护以及生态型公共物品的支持与开发，同时民众对雾霾的关注，使生态型公共物品由政府供给逐渐转向市场有了更多的可能性，越来越多的企业在发展经济效益的同时开始关注生态环境保护，在法律约束和环保意识的引导下，企业和民众开始有了环保自觉性，在国家导向和地方政府的支持下，公共物品由单一的供给模式开始慢慢的转向更多的发展模式，随着国际环境保护组织的影响力和中国外交发展的新局面，中国的非营利组织在生态环境保护中的作用将会进一步加大，同时政府做好管理和监控，企业由被动环保转变为主动环保，在政府政策的大力引导和支持下，PPP模式和市场模式会逐渐成为未来生态型公共物品供给模式的主要供给形式。

(四)加强环保组织建设，提高国民环保意识

我国的环保产业化还处于初始阶段，市场也在逐步完善过程当中，生态型公共物品若单纯依靠政府是无法将环境保护事业做好的，需要更多的企业组织和公众参与建设，除了政府主动转型向企业化和市场化转变，社会组织和民众也应主动参与生态环境的保护，生态环境的保护需要整个社会来共同参与。

随着我国生态环境的恶化以及雾霾天气的常态化出现，民间组织以及国民环保意识也在努力提高当中，公益广告的全覆盖、志愿服务者的出现、城市公共单车的运营试行，以及国家环境保护教育的全面推广，都可以看出环保组织建设的逐步推进与国民环保意识的逐步提高，这也为我国生态型公共物品的供给与建设提供坚实的基础与保障。

[1][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等译.北京:中国人民大学出版社,2002.

[2][美]弗尔德瓦里.公共物品与私人社区：社会服务的市场供给[M].郑秉文译，北京：经济管理出版社，2007.

[3][法]让—雅克.拉丰，让.梯若尔.政府采购与规制中的激励理论[M].石磊，王永钦译，上海：上海人民出版社，2004.

[4][美]艾米.R.波蒂特，马可.A.詹森，埃莉诺.奥斯特罗姆.共同合作：集体行为、公共资源与实践中的多元方法[M].路蒙佳,译.北京：中国人民大学出版社，2011.

[5]刘太刚.对传统公共物品理论的破与立—兼论后公共物品时代的政府职能定位理论[J].北京行政学院学报，2011,(3).

[6]刘太刚.公共物品理论的反思—兼论需求溢出理论下的民生政策思路[J].中国行政管理，2011,(9).

[7]中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法(主席令第三十一号).

[8]李克强在第七次全国环保大会上讲话(2012 年).

[9]国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知[Z].国发[2011]42 号.

[10]关于政府向社会力量购买服务的指导意见.国办发[2013]96号.

责任编辑：陈君丹

Research on the Optimization of Ecological Public Goods Supply Mode in Haze Polluted Environment

TIAN Qing

(School of Marxism, Hubei University of Education，Wuhan 430205，China)

With the rapid development of the national economy, the ecological environment is deteriorating in many aspects. Many places develop economy at the expense of ecological environment in pursuit for administration performance, and many private enterprises care about only profit while neglecting the country’s environment. Therefore, China’s economic growth is based on the destruction and overdraw of the ecological environment. With the acceleration of the urbanization, the population of the city is increasing sharply, and the contradiction between the development of the national economy and the people’s demand for the ecological public goods becomes more and more acute. Therefore, environmental problems will become increasingly prominent and receive more and more attention after our country become a moderately prosperous society. The purpose of this research is to find a supply mechanism of ecological public goods suitable for China through comparative study of different modes of supply of public goods by referring to foreign experience, so as to contribute to China’s environmental protection theory and environmental protection practice.

haze; ecological enviroment; public goods; supply mode

2017-06-10

2017年度湖北省教育厅人文社会科学研究青年项目(17Q204)

田 磬(1983-)，女，湖北潜江人，讲师，硕士，研究方向为公共管理。

D61-31

A

1674-344X(2017)9-0060-04