日本城市土地集约利用的规划路径及其借鉴意义

赵文琪

（浙江大学土地与国家发展研究院，浙江·杭州 310030）

日本城市土地集约利用的规划路径及其借鉴意义

赵文琪

（浙江大学土地与国家发展研究院，浙江·杭州 310030）

日本是一个人多地少的国家，历来重视土地的合理开发和高效集约利用。日本通过土地利用计划、城市设施计划和交通计划的配套实施来实现城市结构的改变和土地集约利用，使日本成为全世界土地利用效率最高的国家之一。控制城市规模向郊外无序扩张，引导市中心和交通轴沿线的土地利用，注重提高衰退中心街区的居住密度和人口密度；推行大中小城市配套的都市圈式城市空间布局和交通网络建设，形成多中心、网络化的紧凑型都市圈发展格局；充分利用地上地下空间，解决城市土地短缺和城市可持续发展问题，形成了“立体城市”发展模式。本文在文献调研和收集日本官方网站相关数据资料的基础上，对日本的土地综合开发规划与管理、土地集约利用等方面进行了整理与分析，以期对我国的土地节约集约利用提供借鉴。

土地集约利用；规划路径；立体城市；日本经验

日本国土面积较小，自然灾害频发，历来重视对有限土地的合理开发和高效集约利用。日本国土规划可追溯到明治初期，那时日本政府就开始了对北海道和东北地区有计划的土地开发和利用[1]。第二次世界大战之后于1950年编制了首部《日本国土综合开发法》。现代日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成，在法律和规划管理上形成了一整套较为完善的法律体系和管理制度。二战结束以来历经了近60年的国土开发之后，日本已经进入后工业化时代和后城市化时代，国土产业布局已经基本形成，国土规划目标由开发转为维持和管理，从“一极一轴”、“一极四轴”，到“广域地方圈自立协作发展”的国土结构，从产业发展、宜居生活到将有限的国土资源可持续发展，建设美丽国土转变[1～3]。始终把抑制土地投机，注重农地保护和土地可持续利用放在重要位置[4～6]。日本非常重视土地集约利用，控制城市规模扩张，注重地下空间的开发与利用，推行大中小城市配套的都市圈式的城市空间布局和交通网络建设，倡导“广域经济圈”、“生活圈域”的社会经济持续发展理念和美丽国土的人居环境[3]，形成了多中心、网络化的紧凑型都市圈发展格局，构建了土地集约利用的空间结构体系，使日本成为全世界土地利用效率最高的国家之一，每块土地都发挥最大价值，地上地下空间都得到了充分的利用，而东京都市圈又是日本土地利用集约程度最高的区域[7]。近年来，日本面临的高龄化和少子化问题更趋明显，日本人口已经逐年下降[8]，在土地资源规划和集约利用上面临着新的挑战。

本文在文献调研和收集日本官方网站相关数据资料的基础上，对日本的土地综合开发规划与管理、土地集约利用等方面进行综合整理与分析，以期对我国的土地节约集约利用提供借鉴。

1 日本土地利用现状

1.1 日本人口及分布

据日本于2016年2月26日公开的2015年国势调查资料[9]，日本总人口为12711万人，比五年前的国势调查减少了95万人。本次调查结果显示，日本从1920年以来第一次出现了人口减少的现象。从47都道府县各自的情况来看，人口最多为东京都1351万人，其次是关东地区的神奈川县和大阪府。东京都、神奈川县、千叶县和 玉县4都县（即东京圈）的人口合计3600多万，占全国总人口1/4以上，在五年里增加了51万。而秋田县、福岛县等东北地区的县和近畿地区的大阪府等39个道府县，人口均呈下降状态。可见，长期以来的向东京圈“一轴集中”的趋势越来越明显。日本在总体人口减少的趋势下，人口分布逐渐出现了更加不均衡状态。

1.2 土地利用现状

日本的土地分类主要分为农地、森林、原野、水域、道路、宅地和其他用地。牧草地包括在原野里；水域包括水面、河川、水路等；道路包括一般道路、农道以及林道；宅地包括住宅地、工业用地和其他宅地。据日本2016年统计年鉴，2013年日本农地占全国总面积12.0%，森林占66.3%，原野占0.9%，水域占3.5%，道路占3.6%，宅地占5.1%，其他用地占8.6%。

日本国土交通省把日本分为三大都市圈和地方圈。三大都市圈分别为东京圈（埼玉县、千叶县、东京都、神奈川县）、名古屋圈（岐阜县、爱知县、三重县）和大阪圈（京都府、大阪府、兵库县、奈良县），地方圈就是除了东京圈、名古屋圈、大阪圈以外的地域。在这三大都市圈里，农地面积占10.7%，森林面积占58.6%，原野面积占0.1%，水域面积占3.6%，道路面积占5.2%，宅地面积占11.8%，其他用地面积占10.1%。在地方圈里，农地面积占12.2%，森林面积占67.6%，原野面积占1.0%，水域面积占3.5%，道路面积占3.5%，宅地面积占4.0%，其他用地占8.3%。都市圈的道路和住宅面积高于地方圈，而地方圈的森林和农地面积略高于都市圈，但在各自的占比上差异并不大。

日本是一个森林资源极其丰富的国家，而由于大部分土地都是山地和丘陵，农地面积和宅地面积相当少。即便在东京都等大城市，市内的丘陵和斜坡也相当多[8]，可见农地的保护和土地的节约集约利用在日本的重要性。从2005～2013年各类土地面积对比可知，八年中各类用地面积变化甚微，农地仅下降0.4%，森林和原野分别下降0.1%和0.05%，道路和宅地分别增加0.13%和0.19%，其他用地增加0.26%，说明日本的土地利用规划执行、土地集约利用与农地的保护制度非常严格。

日本是当今世界循环型城市和集约型城市建设的引领者之一[7]。日本政府通过土地利用计划、城市设施计划和交通计划的配套实施来实现城市结构的改变和土地集约利用。通过郊区开发政策控制城市规模向郊外无序扩张，引导市中心和交通轴沿线的土地利用，注意提高衰退中心街区的居住密度和人口密度；推行大中小城市配套的都市圈式的城市空间布局和交通网络建设，形成多中心、网络化的紧凑型都市圈发展格局；充分利用地上地下空间，并特别注重地下空间的开发与利用，将地下空间的开发利用纳入城市总体规划和土地利用总体规划之中统筹考虑，以提升城市空间容量，解决城市土地短缺和城市可持续发展问题，构建了土地集约利用的空间结构体系，形成了“立体城市”发展模式，使日本成为全世界土地利用效率最高的国家之一，而东京都市圈又是日本土地利用集约程度最高的区域，也是日本60年来六次“全综”规划推动经济社会发展和土地集约利用的缩影。

2 日本城市土地集约利用

多中心网络化的紧凑型都市圈和“立体城市”发展模式是东京都市圈土地集约利用主要方式。东京都属于日本一级行政区，辖区包含东京都区部、市部和岛部，面积2106km2[8]，2015年底人口1351.37万人[9]，是世界上最大的城市之一。英国杂志《Monocle》在2015年6月对世界主要城市进行的以“生活质量”为主题的调查结果显示，东京居于“世界上最适宜生活的城市”榜首，理由竟然是“虽然是人口众多的巨大都市，但是治安好，很安静，令人惊讶”[10]。而在排名前二十位的城市里，日本就占了三个，其余两个是排在第12位的福冈和第14位的京都。中国的城市只有香港挤进了前20位排名第19。东京为何能排在世界城市之首，这和它的土地利用方式是密切相关的。

2.1 多中心城市结构是城市土地集约利用的有效手段

在城市发展的早期阶段，城市规模和需求水平较低，单中心城市形态一般是合理的。而由单中心逐步向多中心发展，是大城市社会经济发展到一定水平的客观要求，而李伟等认为城市中心商务办公用房出现短缺是日本形成多中心城市结构的催化剂[11]，东京正是在这样的背景下逐渐从单一中心向多中心发展而来。

（1）东京都市圈的发展与规划路径

东京以前被称为“江户”。作为延续了260余年的德川政权的立足点，又由于有着“参勤交代”的制度，大量诸侯云集江户，江户的人口迅速增加，使得江户在18世纪初就形成了人口百万人以上的大城市[12]。1868年明治维新开始后，日本皇室从京都前往江户[13]，并将江户改名为东京，东京开始成为日本的首都。德川幕府瓦解后，大批武士离开东京，接着爆发的幕府派与维新派之间的内战，导致东京城市人口在明治初期一度减少到50万左右。然而在明治时期的迅猛发展导致明治末期东京人口爆炸性地增长到了200万左右[13]。19世纪日本明治维新以后，东京的城市结构逐渐从江户幕府时代的武家屋敷（武士住宅）为中心的结构转向了街屋（商业住宅）为中心的结构[14]。明治时期（1868～1911年）的东京市区，主要由住宅构成，中心城区的土地利用，就如同以前皇宫以外的城下街，功能较单一。

自从轨道交通的出现，东京的格局出现了明显变化。1909年，从鸟森（现新桥）—品川—池袋—田端—上野之间的“C”字形山手线开始通车，至1919年成为了中野—新宿—东京—品川—涩谷—池袋—上野的“の”字形线路，直至1925年，基本成为了现在环线的雏形[15]。环绕东京区部的山手线实施通车，初步形成了环状加放射状的道路体系，基本奠定了东京多中心城市结构基础[14]。然而进入20世纪的东京，在还没有足够时间完善城市空间的情况下，又遭遇了两次大规模的灾害。第一次为1923年的关东大地震，第二次为二战末期的美军空袭[16]，使得城市发展受挫。

二战结束后，随着日本经济的恢复与发展，人口和产业进一步向太平洋沿岸的城市集聚，逐渐形成了以东京为中心的首都地区，以大阪和神户为中心的阪神地区，以名古屋为中心的中京地区的三大都市圈[17]。在首都地区，人口急速向东京涌入，并且政府部门、公司、商业街全部聚集在东京的核心区，即千代田区、港区和中央区。为了缓解东京都心的压力，1950年东京成立了首都圈建设委员会，1956年出台了《首都圈整备法》，1958年首都圈整备委员会提出了东京的第一个发展规划，即“第一次首都圈整备基本规划”，以绿带加卫星城的模式控制城市的扩张[17,18]。规划的绿带位于距市中心16km处，宽约5～10km，在距离都心区10～15km处建设新宿、池袋和涩谷三个副都心。这个规划是模仿英国伦敦的城市规划设计的，希望以绿带限制城市的发展，在绿带外围建设卫星城镇，形成绿带加卫星城镇的都市圈模式。然而之后的事实证明，在日本经济高度发展的60年代，由于人口的大量涌入城市，用绿带限制城市扩张并不符合实际情况，“第一次首都圈整备基本规划”难以实现[18]。因为日本的土地为私人所有，私人土地所有者在土地高价的诱惑下并没有按照规划的要求建设绿带，而是变成了建设用地，东京的建成区面积逐渐扩张，绿带的预留地被逐渐蚕蚀。由于第一次首都圈整备基本规划的失败，人口和功能过密，1968年修订了“第二次首都圈基本规划”，废除绿化隔离带，将建设高效率、功能互补、一体化的巨大都市复合体为主要目标，重构都市空间，重点建设新宿、池袋、涩谷三个副都心，并且把距离东京火车站50km以内的区域全部列入东京发展区域，也将关东各县一起纳入东京圈，作为整体规划发展[17,18]。1964年东京由于举办了第18届奥运会，在东京地区的干线道路、地铁新线及路外停车场的建设得到了很大的发展，连接东京和大阪间的东海道新干线通车，东京的拥堵得到了很大改善[17]。

进入上世纪70年代，石油危机爆发，日本从经济高速增长期开始转入平稳增长的转换期。日本政府逐渐意识到了东京一极集中的不利现状，1974年，国土交通省成立，首都圈整备委员会以及各地方都市圈整备委员会归并到了国土交通省，该机构在1976年出台了第三次规划，在规划中特别强调要促进地方都市的发展，在副都心之外，发展横滨和川崎（神奈川县）两座卫星城，以减少对东京都心的依赖。1986年的第四次规划，将核心区建设成为国际金融与高层管理中心，其余副都心和新城分担东京的教育、政治和文化娱乐等不同功能，每个地方具有相对完善的商业、工业、教育与居住功能，摆脱了只有单一居住功能的“睡城”的状态。1999年第五次规划时，已经明确了“都心区—副都心—周边新城”的多核多圈层的结构[18]。而由于东京都心地区已经开始有人口空洞化问题的出现，同时第五次规划也大力推动东京都市圈的空间重组[17,18]。

（2）多中心和各中心的不同功能定位成为城市土地集约利用有效方式

如今的东京都为典型的“多核多圈层”的多中心城市结构[18]，由绕行一周59分钟的长34.5km的山手线环绕[15]，构成了东京都市圈的核心区域，其余放射状分布的轨道交通与环线的交叉点上，分布着若干的副都心和新城。东京的副都心和新城的特点在于每个地方都有着不同的功能分工（表1），相互支撑着整个首都圈的运营，做到了人口并不过度集中，既相互独立又相互联系集约型城市。东京都的多中心和各中心的不同功能定位，充分考虑功能的聚集与设施的共享，是城市土地集约利用最佳途径之一。

表1 东京核心区和主要副都心与新城的功能分工Table 1 The function division of the core city center,the main sub-centers and new towns of Tokyo

2.2 发达而快速便捷的轨道交通网络是多中心都市圈土地集约利用的重要保障

交通便捷程度是城市功能和效率能否充分发挥的重要因素。我国大城市交通通常出现常规公交方式不准时，交通拥堵严重，从而导致效率低下等一系列问题。必须构筑以发达的轨道交通体系为骨架的都市圈模式，同时优化城市空间结构，才能使得城市交通走向可持续发展的道路[19]。东京是全世界轨道交通最为发达的城市，换乘站各条轨道发车时间相互吻合，到站时间精确到秒，人们出行完全可以按照计划，工作和生活效率得到大大提高，值得我们借鉴。

（1）轨道交通种类多

从投资主体上，包括国家投资兴建的JR系统，城市政府投资的地铁系统以及私人财团修建的私铁系统。从轨道类型上，有地面的电气轨道，置于地下的地铁，高架的单轨铁道（包括跨座式和悬挂式）和无人驾驶的新交通系统（如东京台场的百合海鸥号），以及时速超过300km的新干线。JR是Japan Railways的简称，最初为国有铁路，后来分为JR东日本、JR东海、JR西日本、JR四国、JR北海道和JR九州，东京属于关东地区，因此归属JR东日本运营。

东京都城市轨道交通系统主要由环线山手线和东西向的中央线形成一个“日”字形格局，山手线的顺时针方向品川到田端段（约半圈），2014年度（2014年4月～2015年3月）每天平均的客流量超过了100万人次，而中央线每天平均客流量也将近90万人次[20]。根据针对东京的轨道交通与土地利用的关联度的分析可以得知，在东京容积率超过1的区域中，线网密度除了目黑区以外，其余区域线网密度都超过了1.0km/km2，其中千代田区、中央区、港区、新宿区、台东区和文京区的线网密度在2.0km/km2以上，且线网密度和容积率呈正相关[21]。也就是说，东京的轨道交通线网密度远远高于上海的轨道交通线网密度[21]。另外，东京主要的商业区和工业区的线网密度，比单纯住宅区的线网密度要高，并且随着区域容积率的增大，区域内城市轨道交通地下段比例也相应增大[21]。在中心城区以外的地区，一般采用地上线的方式，发展市郊铁路。

（2）人车分离

东京交通的另一大特点就是人车分离。新宿是东京客流量最多的车站之一，是地铁新宿线、地铁大江户线、地铁丸之内线、JR山手线、JR中央线、西武铁道新宿线、小田急电铁小田原线、京王电铁京王线的换乘中心。新宿副都心地面层为城市道路，包括车行道和人行道，地下或地上均有步行系统。新宿副都心东区采用地下步行街系统，将整个地区车站、商场、文化、娱乐等设施连为一体，新宿西区根据地势将地下和地上高架步行街有机连接，并设置了多条自动人步行道，行人可以方便快速地从车站到达东京都政府、各商务办公设施及中央公园[11]。2013年度（2013年4月～2014年3月）新宿站客流量超过10亿人次，平均每天客流量达到277万人次[22]。

（3）便利的换乘及过站结算

东京有如此复杂的轨道交通，并且有10多个运营公司，要保持出行的高效，必须有完善的换乘和结算方式。在这种情况下，市政府会从城市整体发展出发，来有效协调各方利益，对换乘站点进行整体设计，将经过同一地点所有线路的站台综合设置在一幢大楼内，所有线路间换乘均可在大楼内实现。并且与城市空间总体布局相结合，在周边地区开发为城市副中心或者某一类型功能集中区，通过轨道交通将城市功能系统连接起来。东京的池袋、新宿、涩谷等各个副都心，均是大型换乘枢纽。在这些换乘枢纽中，不同运营公司线路的换乘，设置了换乘通道，在结算上一条线路票价的同时，也成为了下一条线路的检票口。另外，在临时更改目的地，或者在乘车卡金额不够而又来不及充值的情况下，依旧能够乘坐电车，只要在出站时自行结算便可，大大地节省了出行的时间，提高了出行效率[23]。

2.3 地上地下空间充分利用的“立体城市”建设是土地高度集约利用的重要途径

随着农村人口逐渐向城市涌入，城市人口的不断增加，城市的有限空间资源并不能满足过快增长的人口需求，城市出现了蔓延与扩张。这种所谓的“摊大饼”，就是指“平面过密，立体过疏”的城市布局[24]。这种布局会带来了许多问题，例如平面式发展所能提供的住宅空间有限，人口的剧增导致城市房价不断上涨，于是很多人迫于房价的压力搬离市中心，到离工作单位更远的地方去居住，导致上下班时间过长，工作效率降低。而平面布局的分散也导致城市内部交通流量增大，造成了不同时段的交通拥堵。此外，很多中小型城市的最初并没有按大城市的人口数量来规划，导致公共交通等基础设施薄弱，各项资源紧缺，城市环境污染加重，交通拥堵。公共交通的不可依靠性导致更多的市民选择私家车出行，更加造成了交通拥堵和环境污染。“摊大饼”式的城市建设导致了一系列的恶性循环，导致城市资源的低效利用和浪费，而且城市的无限扩张也占用了生态和耕地资源。“摊大饼”是城市规划不着眼于长远和不完善的体现，如同亡羊补牢，规划永远处于被动状态。城市规划应当从被动转为主动，从长远的利益考虑。“摊大饼”式的城市扩张已经不适合当今中国城市的发展。

和世界上别的大都市一样，东京也面临着和其他都市相似的问题，如地震隐患、绿地丧失、通勤拥堵、房价高涨、文化丧失等等。在工业化社会背景下，工作地离住宅过远，导致生活和工作极不方便，人们大量时间消耗在生活和工作地之间往返路途上，不能安居乐业。东京也曾经经历过“摊大饼”的时代。东京在1964年奥运会之后，特别是1967年到1979年之间，东京都知事美浓部亮吉颁布了一系列不利于城市发展的政策，尤其是规定日照遮挡限制法的出台，加快了城市平面发展与扩张[25]。东京就是在这样的背景下开始进行大胆的“都市再生”。日本东京近年在建造中心商业街的时候，喜欢把大型复合设施取名为“Hills”。如得益于1964年奥运会的举办，在奥运会会场和奥运村附近建造的“表参道Hills”和 “六本木Hills”。这里所谓的“Hills”，就是城市功能综合体的体现。在不扩展城市用地边界，不疏散城市核心功能和人口的前提下，将居住、就业、娱乐和文化等功能在城市中心区实现立体式整合，且地上地下空间充分利用，是东京城市规划的土地集约利用之核心。东京的“立体城市”发展模式，六本木新城（六本木Hills）便是一个很好的例子。六本木Hills占地面积约11公顷，是以“文化都心”为主题，集合了写字楼、住宅、商业设施、文化设施、酒店、电影院、电视台、摄影棚、寺院、储备仓库、历史公园、地铁车站的“居住、工作、娱乐、休息、学习、创造”的多功能复合街区。主要高层建筑“森Tower”的最上层，还设有美术馆、展望台、会员制俱乐部、学术会议会场等设施。由于世界各国的人群在此进行贸易和交流，六本木Hills也成为了跨文化交流中的新文化发源地。

2.4 “集约+网络”模式成为日本新型集约城市建设的主要趋势

根据2015年国势调查资料[9]，在2010～2015年的五年间，8个都县的人口增加，分别为东京圈的4都县（东京都，神奈川县， 玉县，千叶县），名古屋市所属的爱知县，关西的滋贺县，九州岛的福冈县，以及冲绳县。人口增加率最高的为冲绳县，其余39道府县在五年间人口减少，其中大阪府从以前的人口增加趋势也变成了人口减少趋势。

东京圈的人口为3613万人，占了全国人口的28.4%。由于日本没有户籍制度，可以随意向任何城市迁移定居。统计资料显示，日本的人口依旧属于往东京圈迁移的趋势，中小型城市的人口在逐渐减少。在全国1719个市町村中，1416个市町村（82.4%）的人口在减少，其中人口减少率超过5%的市町村占了约半数（48.2%）。于是，日本的中小型城市逐渐出现了中心市街地人口空洞化的趋势，中小型城市的中心地段需要再整合，形成新的集约型城市。

由于日本的人口减少和老龄化问题的逐渐加剧，特别是距离首都圈偏远的人口在5万～15万的中小型城市，连维持必要的城市正常运转都显得困难起来。从人口的迁移倾向来看，今后依旧会是大城市人口继续呈流入状态，小城市人口急剧减少。地方中小型城市由于年轻人大多奔赴首都圈，老龄化继续加剧，预计今后适龄的劳动人口将会大幅减少。因此，今后应该向雇佣更少的劳动人口，完成同样的城市工作的目标努力。另外，在过去人口增加的40年里，中小城镇人口也急速地向郊外转移，县政府所在地的城市从1970年到2010年的人口增加了约二成，密度超过5000人/km2的人口集中地区（Densely Inhabited Districts，DID）面积却扩大了2倍以上[27]。在这种中小型城市扩张的状况下，如果人口持续减少，中心城市的低密度化会导致支持市民日常生活的城市功能的崩溃，城市系统将逐渐衰退。

根据国土交通省的国民意识调查，市民均希望将公共福利设施和商业设施建在“公共交通方便的中心”而非“同是郊外的自己家附近”或者“自己开车方便去的中心”[26]。可见，市民的意识也逐渐向城市功能的集约化和与此连接公共交通网络的完善这方面转化。与此同时，实际上市民的出行交通方式也在发生着变化。从2008年和2014年的不同目的交通方式调查来看，通勤·上学、购物、看病及银行·邮局·市政府的目的占多数，交通方式选择徒步的人增加了，选择私家车的减少了。然而选择公共交通的人依旧很少[26]。这是因为地域之间存在着较大的差异，在偏远的中小型城市公共交通的地位还相对很低。例如，很多条公交车线路因为没有人坐或者缺少司机，导致线路被废止，司乘人员的服务水平也在下降。

根据以上的状况，国土交通省在《国土的大设计2050》中提出了“集约+网络”的想法[26]。这里的“集约”是指在空间上高密度聚集的意思，网络是指地域和地域之间的联系。也就是说，将行政、医疗·护理、公共福利、商业、金融、能源供给等生活上需要的各种服务在一定区域内集中，高效提供，然后通过交通和信息网络等将人们和这些聚集的地方相互联系起来。随着人口的减少、老龄化的加剧，中小城市“集约+网络”发展模式将越来越显示出优越性，这种高度集中的公共服务设施、便捷的交通和新型服务网络建设成为中小型城市的发展方向。

富山县富山市和新泻县长冈市分别是改善交通规划形成集约型城市和充分利用公有不动产，充实城市功能形成集约型城市的典型代表，东京都大冈山站则把医院和车站完美结合，既充分体现人性化规划设计理念，又是土地集约利用最有效的模式之一。富山县富山市制定了“在公共交通沿线建立住宅区”的“冰糖葫芦”计划，将公共服务、医疗·社会福利、商业等城市功能都聚集到公共交通的轨道交通站半径500m之内或者公交车站的半径300m之内。

长冈市采取的政策是将市政府变成了市民中心。长冈市的市政府从距离中心城区2km，搬移到和JR长冈站接邻的一个拟建公园内，将市政府的功能从“庄严”建筑里分离，与市中心的开发结合起来。社会福利、教育援助等城市服务设施也均设置在JR长冈站附近，将政府功能、市民互动和公共服务有机结合，变成了“市民集聚的市政府”，并修改建了“Aore长冈”的商业复合设施[27]，集合了非营利组织市民交流中心、市政府窗口、体育馆、会议室、电影院等各项市民活动设施，促进了土地的集约利用，也增进了市民的交流。而东京都大冈山，把车站和医院结合，既充分体现人性化规划设计的理念，方便了患者，又成为土地集约利用有效的模式之一。

3 日本现阶段面临的问题及其对策

日本在土地集约利用上一直走在国际前列，但现阶段在土地规划利用上面临两大问题，一是由于人口逐渐减少对土地利用功能的影响，二是如何应对频发的自然灾害和防灾减灾的对土地利用要求。

由于近年日本人口的不断下降，人口分布更趋不均衡，除了三大都市圈以外的地区人口减少严重，对土地的需求也在减少。因此，日本政府对中小城市打造如富山县富山市、新泻县长冈市的新型“集约城市”。截至2014年4月，日本全国798个城市中，已有72%的城市已制定了新型“集约城市”的建设计划[28]。根据日本国土交通省的2015年的《土地白书》，打造新型“集约城市”需要重点做好以下三点：（1）要以长远的目光把握城市未来的发展；（2）每个行政自治体要和市民进行积极沟通，了解市民的需求，与市民共同促进城市建设；（3）必须以建设公共交通和公共福利设施为基础，带动其他的运行机制，在城市和经济的发展、应对自然灾害和土地集约利用上更加切合实际[28]。

首都圈和日本其他地方一样，也面临着总人口减少，高龄人口增加，从而带来了劳动力人口减少的问题。对于劳动力人口下降的问题，日本国土交通省也提出了以下对策。首先，增加老年人的社会参与。这样既可以解决补充生产力，又可以通过老年人的社会互动减少疾病，减轻医疗财政负担。其次，增加女性就业率。日本国土交通省统计，女性就业率和通勤时间是成反比的。首都圈女性就业率为40%，地方女性就业率能上升到70%左右。由于首都圈地价高，住得远，很多女性由于育儿等问题，无法长距离通勤。因此日本国土交通省计划在首都圈增设保育所和病儿保育对应设施，已成为首都圈土地利用整理的重点之一[29]，以解决经济发展与土地利用问题。此外，为迎接2020年奥运会，观光立国，引进人才和企业，集聚高科技等也成为今后发展的目标，并将与土地利用规划进行有机衔接。

众所周知，日本是一个地震频发的国家，在夏季又饱受台风侵害。因此，如何建造能够应对自然灾害的城市，是日本土地利用中永恒的课题。日本政府十分强调加强防灾避难区域和避难道路的建设，更多地关注土地利用的社会效益、防灾能力的提高与土地生态安全，以最少的土地资源和能源消耗、最小的自然灾害损失、最低的环境负荷，实现资源节约型、环境友好型社会发展目标。日本有着完善的地震房屋倒塌、海啸、洪水发生时覆盖面积的评价体系。根据这些评价体系在间隔一定区域内，将抗震系数高和不燃的地区设置成集中避难所（避难所主要为中学和小学）和建设避难应急设施，将容易发生火灾和坍塌的木制房屋进行重建和整合，既改善小区内过窄的道路状况以保证隔断燃烧带，消防车可以顺利通过以及避难时可以及时疏散[30,31]，又充分集约利用土地资源。

日本政府把应对人口逐渐减少和防灾减灾充分结合，对人口逐渐减少的偏远地区的城市，在打造新型集约城市时，控制在地质灾害等易发、频发区建设，逐渐将住民转移出地质灾害频发区[26]，以达到集约城市建设和防灾减灾最大效果。

4 借鉴与启示

日本完善的国土规划、土地开发法律体系和管理制度，高度集约利用土地和城市发展模式等诸多方面都有值得我们借鉴的地方。

4.1 完善土地利用法律体系，强化土地法规的执行力度

尽管我国《宪法》明确“必须合理地利用土地”，并出台有《土地管理法》《土地管理法实施条例》《闲置土地处置办法》等法律法规[32,33]，对土地集约利用和农地的保护都有明确的要求，并初步形成了我国的耕地保护制度，规定了生态保护、城市建设扩展边界和耕地保护“三条红线”。但在实际实施过程中却存在土地利用和城市规划随意变更等现象。要按照“多规合一”的要求，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接，做到保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间布局相一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力。应合理完善《土地管理法》《土地管理法实施条例》《城乡规划法》等法规内容，完善土地利用规划、农地保护、城市规划、地下空间利用相关法律体系和有关实施细则，提高法律的可操作性，限制人为干预行为，避免由于追求“政绩”而随意调整土地利用方向的行为。

4.2 注重以公共福利设施为核心的土地集约利用

土地是不可再生的资源，对于任何一个国家来说，集约高效利用土地保护土地，是提高人民生活水平、造福子孙后代的重要途径。政府要强化土地集约利用和政策引导，不能一味地追求市场经济，把土地作为重要的财政收入来源，将土地推向市场，放任市场去操纵运作，把公共利益放到了第二位，忽视了土地集约利用。应根据国务院对我国新型城镇化建设要求，加强适应我国国情的城市规划体系建设，加强城市地下空间的规划和开发利用，完善政府公共服务设施的集聚，充分集约城市土地利用。随着城市化进程和新型城镇建设的进一步加快，农村人员逐渐向城镇流动，要结合新农村建设，完善中小城市和村镇的规划与建设，引导农村建设用地向中心村、镇集中，逐步消除农村居住地分散和基础设施不能配套或集中共享。

4.3 强化城市功能分区，加强公共交通设施建设

多中心和各中心的不同功能定位，充分考虑功能的聚集与设施的共享，快速便捷的轨道交通网络是土地集约利用的较有效的模式。在城市规划建设中尽可能提供多样化的城市功能分区，合理布局和建设卫星城镇，优化城市空间结构，如商业、办公、文化、居住等，集中居住、集中配置城市功能设施和公共服务，为居民提供良好的居住环境和交流空间，使市民更乐于聚集于此。加强公共交通体系的建设，公共交通体系的建设不应仅在道路更新的层面，因地制宜发展轨道交通体系，建设包括便利的交通设施和宽敞的枢纽站点、立体化和人性化的交通系统，为人们提供一个安全便捷安心舒适的城市空间。

4.4 重视城市规划建设中的土地集约利用，限制城市建设边界无限扩展

2016年2月，国家发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重的情况，提出要依法规划、建设和管理城市，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务的要求。我国人口众多，进镇化进程进一步加快，城市化程度继续提高，要高度重视城市人员集中、城市用地无限制扩展问题。充分借鉴日本城市高度集约的做法，强化编制城市规划，严格执行规划；合理控制城市发展规模，做到大中小城市（镇）配套和合理布局，优化路网结构，优先发展轨道交通；做到基础设施集中共建，公共服务设施集中布局，城市功能区划分和交通网络配套，地上地下空间充分利用，“地下综合管廊”有序建设，坚守城市建设扩展边界红线，推动城市集约发展。

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Intensive urban land use in Japan and its inspiration to China

ZHAO Wen-Qi
(Land Academy for National Development, Zhejiang University, Zhejiang Hangzhou 310030, China)

Since Japan has a large population and very little land, the Japanese government stresses economical and intensive land use. As a result, they are establishing a series of plans on land use, urban infrastructure, and transportation system, to realize urban reconstruction and intensive land use. For example, to control the unlimited expansion of city and the decline of city center, they use land intensively in the city center and along public transport routes to build “neo-compact cities,” they build metropolitan areas with polycentric structures, and they make the best use of space available both above and below ground to build “vertical cities.” Through these ways, Japan has become one of the densest countries in the world.This paper summarizes Japan’s actions on land use, by literature search and by collecting of fi cial information from Japanese government websites.

intensive use of land; planned route; vertical city; Japanese experience

F293.2

A

2095-1329(2017)04-0056-07

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.013

2017-08-18

修回日期:2017-09-01

赵文琪(1988-),女,硕士,主要从事土地利用规划研究.

电子邮箱:zhaowenqi@hotmail.co.jp

联系电话:0571-85211074