两规融合理念下村级规划基数合一方法研究

关 涛，常 健，赵红燕，金艳花，滕龙妹

（1. 浙江省土地勘测规划院，浙江·杭州 310007；2. 浙江省土地登记规划咨询事务所，浙江·杭州 310007）

两规融合理念下村级规划基数合一方法研究

关 涛1，常 健2，赵红燕2，金艳花1，滕龙妹1

（1. 浙江省土地勘测规划院，浙江·杭州 310007；2. 浙江省土地登记规划咨询事务所，浙江·杭州 310007）

基于城市总体规划与土地利用总体规划“两规”融合理念，在村级层面对村级规划基数合一思路、方法和路径进行探索，主要在社会统计数据、土地分类、基期现状用地范围划分方式以及图形数据管理方式等四方面予以深度融合。研究结果表明，以土地利用分类标准和现状数据为基础，结合外业补充调查，可以实现统一社会经济数据、统一用地分类、统一用地基数、统一数据库的“四统一”，形成可用的“两规”融合村级规划编制基础数据。

土地利用总体规划；城乡规划；村级规划；“两规”融合；基数合一

党的十八大以来，“多规合一”被列为中央全面深化改革的重要任务。五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推动了“一张蓝图干到底”的地方实践。2017年初，国土资源部下发了《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规[2017]2号），鼓励全国有条件地区开展村级土地利用规划编制工作。本文基于“两规”融合理念，以浙江嘉善县大云镇缪家村为例，在村级层面对村级规划基础基数合一思路、方法和路径进行探索，以形成可用于“两规”融合村级规划编制的基础数据。

1 研究背景

1.1 建国以来村级规划的发展历程

建国初期，我国借鉴“苏联模式”，先后在国有农场和农业合作社组织开展了土地利用规划，截至1957年底，全国有5000个社开展了规划编制。从1958年起，又要求人民公社广泛开展土地利用规划。当时的规划公社内（企业）以耕地规划为重点，公社之间（企业）以调整土地关系、消除土地使用缺点为重点，为农业机械化建立良好的土地组织条件。“文革期间”，在“以粮为纲”的引领下，出现了基本农田建设规划、旱涝保收规划、作物布局规划、新村建设规划等。改革开放以后，为适应农业农村快速发展和土地使用制度改革，部署开展了县级土地利用总体规划编制。1986年6月25日全国人大审议通过的《土地管理法》，将编制土地利用总体规划作为各级政府的重要职责写进法律，标志着我国土地利用总体规划工作开始步入统一化、法制化、规范化轨道。1993年2月，《全国土地利用总体规划纲要（1987～2000）》经国务院颁布实施，这是我国第一部国家级土地利用总体规划。到1996年底，大部分省级完成土地利用总体规划编制工作，地（市）、县、乡级土地利用总体规划普遍开展。1996年5月，国务院下发《关于加强城市规划工作的通知》中明确要求，城市总体规划应与土地利用总体规划相协调，初步确立了土地利用总体规划的统筹管控地位。2008年8月国务院常务会议审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）》，截至2013年底，全国、省、市、县、乡五级土地利用总体规划的编制和审批工作全面完成。在规划体系建设上，持续完善了土地利用总体规划——专项规划——详细规划的规划编制体系框架，其中土地利用总体规划实现五级全覆盖，并着手探索村级土地利用规划编制。城乡规划在新中国成立后走过了一条曲折发展道路，初期主要借鉴苏联模式，以经济建设为中心建立城市规划体系；改革开放后，适应城镇化进程加快的形势，积极探索社会主义市场经济体制下的规划理论和方法，取得了重要成效，也遇到了不少新情况新挑战。2008年1月，《城乡规划法》颁布实施，标志着我国进入城乡规划一体化新时代，规划指导思想上从原先的城乡分割走向城乡统筹；村镇规划分化为镇规划、乡规划和村规划，从内容到形式都发生了重大变化。城市规划和村镇规划从分割走向融合，城乡规划这一法定规划体系趋于成熟[1]。

1.2 村级规划“两规”融合由来

党的十八大以来，“多规合一”被列为中央全面深化改革的重要任务，五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推动了“一张蓝图干到底”的地方实践。2000年以来，一些地方已经开始探索“多规融合”或者“多规合一”工作，积极探索规划编制改革[2～5]。村级规划是我国“三农”发展的重要基础蓝图，一个好的村级规划需要统筹好“三农”各业用地安排。从部门地方实践来看，城乡规划管理部门组织开展了村庄建设规划、村庄布点规划等编制[6,7]，国土资源管理部门组织开展了基本农田保护规划、农村土地综合整治规划等编制。由于长期以来土地利用规划和城乡规划（以下简称“两规”）在规划体系和技术方法上存在差异，在村级规划层面上体现出来的是各有侧重，互有不同。2017年初，国土资源部下发了《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规[2017]2号），鼓励全国有条件地区开展村级土地利用规划编制工作，强调村级土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划在村域内的进一步细化和落实。从了解到的各地实践来看，地方要求村级土地利用规划在编制上要更加注重和加强与城乡规划等的融合，要探索突破现有规划的编制框架，在大比例尺土地利用现状图上，编制出符合“三农”发展要求与村民发展意愿（或镇乡统筹下）的村全域土地利用规划，切实实现村级层面上统筹、整合的村级规划。

1.3 浙江村级规划“两规”融合探索

2003年浙江省委、省政府做出实施“千村示范万村整治”工程的重大战略决策，2010年，创造性地谋划实施了“美丽乡村”建设，对2.6万个村的环境进行综合整治。农村百分百通上等级公路，城乡拥有同样的自来水网、公共卫生服务网、垃圾处理系统、超市和网络，农村面貌深刻变化，“美丽乡村”成为一张金名片。伴随着浙江“美丽乡村”建设的深入推进，2015年，国土与城乡建设管理部门联合在全省选取包括嘉善县大云镇缪家村在内的16个村开展村级土地利用规划编制试点。由浙江省土地勘测规划院牵头，联合浙江省城乡规划设计研究院共同承担了缪家村村规划编制工作，成为全省首个将“村级土地利用规划”和“村庄建设规划”融合编制的典型和示范。在省内开创了村级规划融合编制新思路，是一种全新村级规划编制的探索。编制过程中，我们共同梳理出一个规划编制技术大纲，实现基础数据融合“四统一”，即编制做到统一社会经济数据、统一用地分类、统一用地基数、统一数据库[8]。编制成果最终形成一个指导村全域发展建设的村规划，是村级层面的一本规划和一张蓝图。

2 村级规划“两规”基数合一方法研究

2.1 基本思路

村级规划编制中遇到的首要问题是规划基础数据。土地利用总体规划编制的基础数据来源于土地调查。根据第二次全国土地调查数据成果，在村级尺度上该成果比例尺过小，不能真实反映村域细部的真实情况。根据开展的村级规划编制要求，要在已有部分数据成果基础上，还需生成大量原始基础数据并加以融合。在编制设计过程中，我们主要从社会统计数据、土地分类标准、基期现状用地范围划分和及图形数据管理等四个方面进行深度融合。基数合一基本思路，是以土地利用分类和现状数据为基础（基底），结合大量实地外业补充调查，最后形成“两规”编制的“四统一”融合基础数据。

2.2 技术路线

基数融合采用三步走完成。第一，收集村域范围内的土地利用现状数据、高分遥感影像数据、地形图、村庄自然资源基本情况、相关规划等基础资料；第二，有大比例尺土地利用现状数据规划区域，增加补充调查数据；第三，没有大比例尺土地利用现状数据规划区域，以规划基期高清卫星遥感影像为基础数据，套合大比例尺地形图数据，按照《土地利用现状分类》（B/T 21010-2007）标准进行矢量化，制作基础数据库与图件，叠加基期年土地变更调查数据，采用内业初判和外业核查相结合方法，逐图斑调查土地利用现状并进行分析，核查大比例尺土地利用现状图与变更调查不相符部分图斑，根据实际调查与踏勘等资料，依规划编制实际，进一步增加调查已批农转用、土地整治新增耕地等未上图信息，形成基期年规划数据（图1、图2）。

图1 基期年高分遥感影像图Fig.1 High resolution remote sensing image of base year

图2 两规基数融合外业调查底图Fig.2 The base map of fi eld survey for original data integration of "two regulations"

2.3 补充调查技术路径

（1）调查方法

根据内业处理的现状数据成果，梳理确定调查地块，设计调查路线，确定调查方向，设计调查表格。根据调查路线，开展现场踏勘。着重调查村庄产业发展、用地类型、用地权属、农房建设、生产生活基础设施、灾害发生情况及生态保护、历史文化遗产等方面信息内容。调查内容须基于大比例尺土地利用现状数据及高分遥感影像数据，农用地、建设用地、其他用地、土地潜力等专项用地调查需制作相应调查表格（表1）。在外业调查的基础上，统一村域社会经济数据，进一步补充完善土地利用现状数据，形成“两规”融合的规划基数。

表1 土地利用现状地类调查表Table 1 Land classi fi cation investigation table of the present land use status

（2）调查内容

① 村庄基本情况调查：调查村庄社会经济基本情况，包括户籍人口、户数、劳动力人数、人均纯收入、集体收入、主导产业等信息（表2）。

表2 自然村基本情况调查表Table 2 The basic status questionnaire of unincorporated villages

②农用地调查：基于大比例尺土地利用现状数据、遥感影像和土地利用现状图调查农用地现状，查清现状耕地质量、规模及空间分布、农用地分等情况、耕地地力等级等情况及特点，分析村庄农用地保护存在问题，主要调查四大方面内容。一是调查永久基本农田和高标准基本农田保护情况：调查永久基本农田保护现状，包括永久基本农田数量、质量、结构、分布以及基本农田建设、基本农田保护区调整和补划情况；调查高标准基本农田的数量及分布；调查标准农田数量及分布情况；分析永久基本农田保护中存在问题。 二是调查村庄土地流转情况：调查已流转土地面积、分布、价格、流转后用途、流转对象等基本信息（表3）；调查未流转土地分布、面积、土地地类、实际用途、村民流转意愿等基本信息（表4）；分析土地流转现状和问题。三是调查农业基础设施配套情况：调查农村道路分布情况，包括各居民点之间道路配置状况、居民点至大田之间道路配置状况及通达度等；调查村庄内农业灌溉水源的分布情况、灌溉渠系的配置情况；调查村庄内农业排水分布情况；分析农田基础设施分布现状和问题。四是调查村庄现代农业现状：调查现代农业的用地情况，包括用地面积、分布、产业类型、产值等；调查设施农业用地面积、分布、用途，分析现代农业用地布局、发展情况，重点分析设施农业与相应农业产业配比关系。

表3 已流转土地情况调查表Table 3 Investigation table on the current situation of transferred land

表4 意向土地流转情况调查表Table 4 Investigation table on the current situation of non-transfer land

表5 农民建房需求调查调查表Table 5 Investigation table on farmers' demand for housing

表6 现状教育设施调查表Table 6 Investigation table on current education facilities

表7 现状医疗卫生设施调查表Table 7 Investigation table on current health facilities

表8 现状文化体育设施调查表Table 8 Investigation table on current culture and sports facilities

表9 现状公用基础设施调查表Table 9 Investigation table on current public infrastructure

表10 现状历史文化遗存与古树名木调查表Table 10 Investigation table on historical and cultural relics, ancient and famous trees

表11 集体经营性建设用地调查表Table 11 Investigation table on collective construction land

3 村级规划“两规”基数合一基本成果

3.1 统一社会经济数据

统一社会经济数据是规划编制分析发展的基础。为形成统一社会经济数据，我们开展调查了村庄社会经济基本情况，包括户籍人口、户数、劳动力人数、人均纯收入、集体收入、主导产业等；调查了自然环境要素：包括气候、地形、地貌等；调查了村庄发展的历史、非物质文化遗产及其他传统生产生活方式、社会关系等；调查了村庄管理相关各类政策、管理制度、村规民约等，最后形成两规联合编制统一应用的社会经济数据。

3.2 统一用地分类

统一用地分类是数据归并融合的前提。目前，土地利用规划采用的用地分类为《土地规划用途分类》与《土地利用现状分类（2008）》，村庄建设规划采用的用地分类为《村庄规划用地分类和代码》，两者之间由于理念和定位等多方面因素而存在一定差异，无法一一对应直接使用。如《土地规划用途分类》分至三级类（共3级），农用地分类较为详细，建设用地内部没有具体细分。《村庄规划用地分类和代码》分至小类（共3级），建设用地内部分类较详细，农林用地不具体划分。国家颁布的各类相关土地分类具有法定效力，不能擅自更改。我们根据实际工作需要，是将前述的两个用地分类进行对比和归并。具体工作中，以《土地规划用途分类》为基础，研究并细化其建设用地分类至四级类，形成与《村庄规划用地分类和代码》中的用地分类一一对接，探索归并出适用于“两规”融合编制的村土地利用规划土地用途分类，基本实现规划地类全覆盖，归并成果使两个分类衔接清楚，对应关系简单明了。详见表12、表13所示。

表12 村土地利用规划土地用途分类表Table 12 Land use classi fi cation of village land use planning

（续表12）

表13 “两规”数据融合土地利用分类对应关系表Table 13 The corresponding relation table of land use classi fi cation of "two regulations"

3.3 统一用地基数

统一用地基数是数据归并的边界。数据融合难点主要体现在地类认定与用地边界确定上，主要分歧是建设用地。在建设用地规模上，数据存在差异，除测算方法不同外，还与“两规”地块划分方式不同有很大关联。建设用地边界划分上，确立了以土地利用规划确定边界、以村庄规划确定细化内部、各地类划分共同确定的原则。依这一原则，在土地利用规划、村庄规划在城镇、农村居民点、旅游用地等的建设用地地类划分上、各建设用地内部用地细化上达成了高度一致。最终形成“两规”融合的一套规划底图，

3.4 统一数据库

统一数据库是规划成果表达和实施的基石。从以往工作来看，在图形管理与数据处理上，城乡规划编制部门以地形图数据为基础，采用AutoCAD的dwg格式[6]。而土地利用规划编制部门则采用ArcGIS等地理信息系统建立数据库。土地利用规划编制部门采用的方式便于资料分析、图形和数据的查询统计，较为便捷。因此，我们在“两规”融合编制工作中，确定采用依土地利用现状和规划数据库标准，建立村规划基数数据库，并以此作为融合编制基础数据和平台。该方法提供了数据库辅助分析手段，为规划编制提供必要的信息化手段。

图3 土地利用现状图Fig.3 Present land use map

图4 土地利用规划图Fig.4 Land use planning map

4 结语

通过对社会统计数据、土地分类标准、基期现状用地范围划分及图形数据管理等四方面深度融合，探索出了村级规划编制中的基础数据合一的“四统一”做法，即在统一社会经济数据、统一用地分类、统一用地基数、统一数据库。这一探索成果表明，该方法能够较好地满足编制“两规”融合村级全域规划要求，可以实现编制出村级层面融合的一本规划和一张蓝图的规划目标。

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Integrated research of original data for village planning based on “two regulations”

GUAN Tao1, CHANG Jian2, ZHAO Hong-Yan2, JIN Yan-Hua1, TENG Long-Mei1
(1. Zhejiang Land Surveying and Planning Institute, Zhejiang Hangzhou 310007, China;
2. Zhejiang Land Planning and Registration Firm, Zhejiang Hangzhou 310007, China)

This paper aims to explore the ideas, technical methods, and paths of original data integration in village planning based on the concept of “two regulations.” This study deeply integrates social economic statistic data, land use classi fi cation,the area use scale in original year, the management style in map data, and more. Our research shows that, based on the land use classi fi cation standards and present data, combined with supplementary fi eld investigation, we can realize the uni fi cation of social economic statistic data, land use classi fi cation, land use data, and a database platform. Original data in “two regulations” of planning integration is presented.

land use general planning; urban and rural planning; village planning; two categories of planning integration;integration of original data

F301.23

A

2095-1329(2017)04-0050-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.012

2017-09-28

修回日期:2017-10-19

关涛(1968-),男,博士,教授级高工,浙江省土地勘测规划院副院长,主要从事土地规划与利用研究.

电子邮箱:guantaoxinxiang@163.com

联系电话:0571-88877755

中国地质调查局地质调查项目“珠江下游及浙江基本农田土地质量地球化学调查与应用示范”(DD20160320)