供给侧结构性改革下的矿业用地制度取向

康纪田

（湖南大学法学院湖南经济与社会发展法律研究中心，湖南·长沙 410082）

供给侧结构性改革下的矿业用地制度取向

康纪田

（湖南大学法学院湖南经济与社会发展法律研究中心，湖南·长沙 410082）

矿业用地供给侧改革的核心是明晰界定政府与市场的分工。矿业用地的主要对象是集体土地，征收集体土地后统一实行国有化供给的制度应当变革。创建土地物权的“二元状态结构”理论，以确立土地供给侧的结构性改革，集中于明确归属物权与发挥利用物权两个方面；政府在前一方面必须退出市场而在后一方面必须加强管制。集体土地不改变所有权性质的前提下由市场直接供给，政府管制土地利用物权的准入。

矿业法；矿业用地；供给侧改革

矿产资源主要赋存于集体土地，而开发所需的集体土地又由国家垄断供给，国家将拟用的集体土地征收为国有土地后再出让给矿山企业。国有化供给的矿业用地制度，给土地权人、矿山企业以及资源市场等造成了经济的耗散。在我国推进供给侧结构性改革的过程中，内在地要求完善土地资源供给侧的市场体系，迫切需要发挥市场在土地资源配置中的决定作用。

1 透视矿业用地国有化供给的尴尬与困境

有数据统计认为，“我国的矿产资源大部分储藏在集体土地之中”[1]，甚至处在离城市较远的山区。这就说明，矿山企业主要是在集体土地上从事矿业开发活动。然而，现行制度安排统一实行集体土地国有化的供给，由此形成矿业用地制度的尴尬与困境局面。

1.1 供给制度的尴尬导致普遍非法用地

我国《土地管理法》关于建设用地制度，从“必须”与“禁止”两个方面规定只能由国家垄断供给：一是“必须”由国家供给，《土地管理法》第43条规定，任何单位建设需要使用土地的，必须申请使用国有土地；二是“禁止”集体直接供给，《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地不得用于非农业建设。按照土地制度的安排，矿业开发需要使用集体土地时，由政府基于公共利益的需要，将集体土地的所有权征收为国家所有权，再由矿山企业向国家提出土地使用权申请，国家所有权人将土地使用权出让给矿山企业。法律规定“矿业用地国有化制度设计的实质在于国家对建设用地财产权的垄断”[2]。

问题在于矿业用地属建设用地但不属于“公共利益”用地。我国宪法和法律规定：征收集体土地必须是为了公共利益的目的。然而，矿业开发是以利润最大化为目的的商业行为，在国有企业的行业分类中也未曾列入公共利益类；市场经济条件下的矿业开发主体呈多元化，国有企业以外的集体、私人、外资等私权利主体的利益与“公共利益”没有关联性。这就说明，从根本上缺失借用“公共利益”的目的征收农村集体土地的法定前提。那么，矿业用地所需的集体土地则缺乏启动征收程序的依据。

国有矿产与集体土地的不同产权不能直接结合，强制征收不同产权既损害地权人利益又缺乏法定前提，这就是矿业用地供给制度的尴尬状态。土地供给的制度设置与土地需求的现实状况相冲突，迫使矿山企业绕过征收供给制度而擅自使用土地。“在矿产资源开发利用中涉及占用农用地，因不符合土地利用总体规划而无法取得用地，导致大量矿业用地非法使用”[3]。在法律禁止集体土地入市的条件下，非法用地逐步成为半公开的但又不便处置的一种尴尬局面。“根据 2011年国土资源部执法局的摸底调查，全国有采矿权证的采矿用地中，涉及违法用地的占总宗数44.75%”[4]。

1.2 供给制度困境导致土地闲置与浪费

矿业用地的专用性功能具有期限性，这就意味着在资源开发结束以后必须退出土地的原有用途。但国有化供给的矿业用地缺乏合理的退出机制。以出让方式取得采矿用地国有使用权的期限为50年，而采矿的实际用地年限远远短于出让期限，特别是露天开采的年限一般为3～6年。在土地出让期限内多余出来的期限，只能在矿山闭坑以后由矿山继续看管。这就导致越来越多的国有土地被迫在矿山企业利用外的闲置，并成为了矿山企业的负担。然而，即使出让五十年的期限已满，同样缺乏土地返还于集体权人的退出机制。国有土地的专用性功能失去以后，缺乏转换国有土地利用功能的途径，也没有从国家所有权返还为集体所有权的制度通道，结果是处在农村的国有化矿业用地成为了“村中城”。国有化矿业用地的不动产“专用性”，因退出时的种种障碍而沉淀在原矿业场所的现象比较普遍。学者随机选择了湖南省郴州市的苏仙区进行了调查统计，因关闭40处矿山而使“全区闲置矿业用地 260公顷，占矿业用地的13%。随着矿区资源的持续开发利用和矿产资源整合工作的推进，此类废弃闲置的矿业用地面积还将增加”[5]。

同时，国有矿业用地的破坏性也很严重。农村集体土地所有权的国有化，导致集体土地的权利人丧失了对土地进行保护的权利主张，土地国家所有权主体本身又监督缺位，而矿山企业又是在利用不属于自己的他人土地，这就使矿山企业有理由不需考虑地表利用的破坏后果。据相关部分调查统计，截至2011年，我国“因矿产资源开采损毁土地为557.9万hm2，占损毁土地总量的70%”[6]。在农村所征收的集体土地有很大部分是耕地，“如广西百色平果县铝土矿，最终的采矿用地将近67km2，占平果县耕地总量的四分之一”[7]。而且，矿业用地国有化制度，难以保障矿业开发结束后的土地复垦，很难复垦到利用前的地力状况。由于受复垦制度、复垦成本以及复垦模式的制约，矿区的土地复垦率低，“中国目前矿区复垦率只有 12%，远低于发达国家的 65%”[8]。

2 解析矿业用地国有化供给的结构体系

如果取缔国有化征收途径的供给方式，让矿山企业与农民集体经济组织或承包者协商，以契约自由方式获取矿业用地，这种直接供给方式也是不能允许的。比如，绕过征收的“以租代征”方式，一直被视为一种“地下”的擅自用地行为，无论从哪个方面来说都将损害土地市场秩序。政府强制征收缺乏合法性，而绕过征收双方协商同样缺乏科学性。矿业用地制度的博弈表明，矿业用地国有化供给侧改革必须从国有化供给的结构性改革切入。

2.1 矿业用地国有化供给的二元权利结构

集体所有的土地，已法定为不动产物权。按照《物权法》第1条关于“明确物的归属，发挥物的效用”的规定，物权的权利结构可分为明确归属的物权与发挥效用的物权。一方面，明确“归属物权”。这是指该物属于谁的法定状态，即确定了土地已经并只能属于特定的农民主体支配的权利，排除了其他任何人对该土地享有同等的权利。集体土地的所有权、承包权、经营权、地役权与相邻权等属于“归属物权”状态，物权主体与客体是特定而明确的。归属物权在效力上属于绝对排他权，其他人(也包括政府)负有不妨碍权利享有的义务。另一方面，发挥“效用物权”。这可称为“利用物权”的法定状态，通过对物的利用过程以实现物的使用价值来满足主体期望的收益。发挥系列物权功能属性而表现出来的效果与作用，即物的有用性。比如，用集体土地种庄稼、建房屋、开矿产等，是一个发挥物权效用的“动态”过程。

物的归属权与物的利用权，表现为物权的两种不同状态，形成物权的“二元状态结构”原理：静态的归属物权与动态的利用物权。两者又是物权内容和物权形式的不同表现，可以分别存在，但又必须结合起来才有价值，只是明确归属物权而不去利用则是闲置和浪费。所以，土地的归属权与土地的利用权是手段与目的关系：发挥土地的效用是明确土地归属物权的目的。不明确归属物权，因不能排他性支配而无法有效利用。只有合理利用才能让人们直接获得收益，现代财产观念已发展到以利用物权为中心的时代，就在于重视土地的利用物权。根椐矿业用地归属权与利用权的关系，要求将归属物权与利用物权结合起来，并根据土地的利用特点选择土地物权的归属类型与物权取得方式。

2.2 矿业用地国有化供给的双重职能结构

根椐土地物权的“二元状态结构”，可以认识政府征收与出让过程中所履行的双重职能。一方面，政府征收与出让行为，已两次改变了土地的归属物权。征收行为使集体所权转为国家所有权，出让行为使国家土地使用权转为企业土地使用权，矿山企业因此获取了可支配的土地。另一方面，政府在征收以及出让过程中，已暗含或附随土地用途的改变。征收土地必须有规划与计划，通过规划与计划形式改变了土地用途，将农业用地转为了建设用地。通常只看到其中一个方面，认为地方政府征收土地只是为了增强地方土地财政的目的，对于政府征收还能控制土地规模和保护耕地的功能却视而不见。这就是我们不能简单地否认或肯定政府征收土地的行为。征收后的国有化供给方式，不仅使矿山企业获得了可支配的土地归属物权，而且也获得了可供开发矿产的土地利用物权。

从物权结构方面分析，关于集体土地所有权、使用权等归属物权，只能由权利主体处分，让市场起决定作用。国家征收并出让集体土地，剥夺了农民集体的归属物权，而国家成为了土地归属物权的主体。国家征收集体土地后出让给矿山企业，出让行为使政府成为了让与土地归属物权的市场主体。征收后的出让，属于“政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的”[9]。政府征收并经营土地物权，是社会不公平的重要表现，客观上形成了政府与农民争夺利益的局面，使被征地农民不能分享土地转用途的增值收益，农民的合法物权不能得到保障。以公权力改变土地的归属物权，属于政府的职能错位。

土地物品是由集体组织及承包人等特定主体支配的静态归属物权，但从整体来看,土地又是全体社会成员的“公共性”资源：土地资源为当代人暂时占有, 到时还将被后代人占有和利用,意味着资源为社会所有人所有；土地资源为占有人所利用和收益, 但占有人对资源的利用应当使社会整体的福利增加。特别是耕地，其归属物权属于农民的绝对物权，但所种粮食的产量安全关系到国家安全。这种资源的公共性，也就是承担社会功能的“社会性”。由于经济人的利益最大化特性，极易通过损害资源的社会功能来满足私人的效率。但是，在保护资源社会功能方面市场是失灵的，市场的不足由政府来弥补。土地利用物权被称为土地发展权，属于政府管制的对象。政府从宏观上控制土地规模和保护耕地，非经政府许可不得擅自改变土地用途。这是政府管制土地利用物权的通行作法。

3 矿业用地由市场与政府合力供给替代国有化供给

依据土地物权的结构界定市场与政府的分工，明确土地的归属物权，集体土地直接从市场进入矿山企业，由市场发挥土地资源配置的决定作用；发挥土地的利用物权，即集体土地的农业用途转变为建设用地，供给矿山企业实际开发利用的土地发展权，由政府依总体规划、年度计划进行严格的用途管制。分解并重构国有化土地供给制度：将土地出让的归属物权的变更返还市场，土地用途管制的市场准入则由政府继续并加强。

3.1 集体土地的归属物权直接供给矿业用地市场

农地产权主体能够在多大程度上分享其农业用地转为矿业用地所产生的增值收益,通常是由农业用地产权制度形成的权利结构来决定。根据科斯原理，当土地产权制度离开了清晰界定或得不到良好的执行,人们必定争相攫取稀缺的经济资源和经济机会。因此，应当按照《物权法》的平等原则保护集体土地物权与农地物权人的利益。矿业利用的集体土地与国有土地平等，让集体土地不经征收、不改变所有权性质而直接供给矿业开发，形成国有矿产与集体土地相互融合的混合所有制经济。在集体土地的归属物权方面，也就是由农民土地物权转为矿山企业产权，属于物权主体在市场交易中的自由处分权，必须由市场应起决定作用。

集体土地直接进入矿业用地，其法律地位应属于“建设用地使用权”之下，这已经是物权法定。按现行法律规定，“建设用地使用权”由国有土地使用权与集体土地使用权并列组成；按照十八届三中全会决定，所谓国有土地与集体土地“同权”，也就是同属于“建设用地使用权”。有学者认为建设用地使用权的客体只是国有土地，“《物权法》并未明确地将集体建设用地纳入‘建设用地使用权’这一用益物权的范畴”[10]。集体土地不能定性为一种真正的物权，而只能是“事实物权”。理由是《物权法》第135条的限制性规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”。其实，《物权法》第151条作了规定:“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”。而《土地管理法》在第11条明确规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。这说明《物权法》与《土地管理法》相互衔接、相互统一，集体所有的土地已确认为“建设用地使用权”。即使《物权法》也在第183条的规定中已经确认：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”。

《物权法》第183条规定虽然确认了集体土地的“建设用地使用权”地位，只是限于当时情势而禁止或严格限制了集体建设用地使用权的流转。《土地管理法》第63条同样规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。党的十八届三中全会决定进一步肯定了集体土地物权平等的地位，集体土地与国有土地同权、同市。那么，《物权法》的物权平等原则以及十八届三中全会关于“统一建设用地市场”的决定，为集体土地直接进入矿业开发创造了制度环境。农村集体建设用地，适用《物权法》关于土地所有权和建设用地使用权相分离的原则，让分离出来的建设用地使用权依法流转。集体建设用地的土地所有者保留一定的收益权与相应的处分权，土地的占有、使用、部分收益和部分处分的权利归属于集体土地的用益物权人。

3.2 集体土地的利用物权实行严格的用途管制

在改革发展进程中保障农民的权利，政府不能干预土地归属物权的设立、变更及其终止。通常来说，农村集体经营性建设用地可通过出让、租赁、入股等方式供给矿业用地市场。农村集体土地不改变所有权性质而直接进入矿业用地市场，应区分为“处分性”的流转进入与“设权性”的流转进入。简单地说，就是农村“存量”建设用地进入矿山企业与“增量”建设用地进入矿山企业的关系。“存量”建设用地属于“处分性”的流转进入，比如，原乡镇企业用地继续用于矿业开发，仅需在主体间变更归属物权；“增量”建设用地进入属于“设权性”的供给，通过农业用地转变用途而设立“土地发展权”，用于矿业开发就是新设“建设用地使用权”。这两种供给途径都离不开政府的管理，处分性供给需要政府审查和登记后才能进行开发利用；“设权性”的供给，必须符合规划与计划，经过批准、登记后的用地许可才能进行开发利用[11]。

根据土地物权“二元状态结构”确定土地供给的结构性，矿山企业可以直接获取集体所有权的土地用益物权，但不得直接利用集体所有的农用地。矿业用地主要需求的是“增量”建设用地，基本上依靠农用地转用途的设权性供给方式。“设权性”供给是农用地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地归属物权分割而单独处分的“土地发展权”。矿业用地的特点在于区位的固定性与不可选择性，由矿产赋存状况决定利用土地区块，没有异地选择“存量”建设用地的机会。农用地转为矿业用地的“土地发展权”由政府控制，必须符合土地利用总体规划，并有年度计划的分配指标，这就要求土地利用总体规划与矿产资源开发规划相应衔接。批准农用地转为建设用地，享有土地发展权，才能利用土地进行矿业开发。

4 结语

矿业开发所用的集体土地不应统一于国有化供给，但又不应全盘否定。从“物权二元状态结构”来看，政府在退出土地流转市场的同时要严管土地利用市场：在明确归属物权方面，完全由市场决定资源配置；在发挥利用物权方面，必须受到政府基于社会公共利益的用途管制，政府重点守护利用物权准入的用途管制。改革矿业用地的供给，在于保护集体土地产权。中共中央、国务院关于完善产权保护制度的意见中强调：着力推进供给侧结构性改革，推进产权保护法治化。因此，应尽快完善相关法律制度，应在矿业立法中对矿业用地供给方式作出明确的规定。

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System orientation of mining land under the supply-side structural reform

KANG Ji-Tian
(Hunan Economic and Social Development Legal Research Center, Hunan University, Hunan Changsha 410082, China)

The core of supply-side reformation of mining land is the de fi nition the division of labor between government and markets. The main object of mining land is collective land, and the system of uni fi ed nationalization supply after collection of collective land should be reformed. The theory of “binary status structure” of land property rights is created to establish the structural reform of the land supply side, focusing on the explicit ownership of the rights and the use of the property rights.The government must pull out of the market on the one hand and control on the other. The collective land does not change the property of ownership under the premise of the direct supply of the market, the government controls the access to the property rights.

mining law; mining land; supply-side reform

F301.2

A

2095-1329(2017)04-0046-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.011

2016-11-17

修回日期:2017-09-19

康纪田(1957-),男,法学教授,主要从事矿产资源法研究.

电子邮箱:kjt8091@163.com

联系电话:13907388091

湖南省哲学社会科学规划基金项目(13YBB188)