农村集体经营性建设用地入市改革问题探讨

姚树荣，李栋楠

（四川大学经济学院，四川·成都 610064）

农村集体经营性建设用地入市改革问题探讨

姚树荣，李栋楠

（四川大学经济学院，四川·成都 610064）

国土资源部公布的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿），删除了现行法中禁止集体经营性建设用地入市的条文，为破除城乡二元土地制度打开了法律之门。但没有对试点实践中面临的一些深层矛盾、社会广泛关注的热点问题进行明确回应，在改革的力度与广度上存在欠缺。本文立足试点地区的改革实践提出四个深层问题：一是入市范围界定如何契合我国生产力发展新要求？二是谁来代表集体土地所有权人行使入市权利？三是集体经营性建设用地能否用于商品住宅开发？四是入市土地增值收益分配究竟向谁倾斜？围绕这些问题进行了深入讨论，并有针对性地提出了土地管理法修订建议。

土地管理；土地制度；农村集体土地；经营性建设用地；入市改革；法律修订

2017年5月23日，国土资源部在总结33个农村土地改革试点成果的基础上，公布了《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（以下简称“修正案”），面向社会公开征求意见。修正案最大的亮点是删除了现行法中禁止集体经营性建设用地入市的条文，明确了入市的条件、范围、主体和方式等相关规定，为破除城乡二元土地制度打开了法律之门。但修正案没有对试点实践中面临的一些深层矛盾、社会广泛关注的热点问题进行明确回应，为今后集体经营性建设用地入市留下了不少悬疑；对照党的十八届三中全会《决定》提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”、“建立城乡统一的建设用地市场”、实现集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”的目标任务[1,2]，修正案在改革的力度与广度上大打折扣。有鉴于此，本文拟对集体经营性建设用地入市改革的几个深层问题进行探讨，以期进一步推动土地管理法的修订工作。

1 入市范围界定如何契合我国生产力发展新要求？

修正案第六十三条规定，符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地可以入市。这条规定明确了入市的前提条件是符合土地利用总体规划，但对什么是集体经营性建设用地却没有界定。然而集体经营性建设用地内涵的界定，事关入市范围，影响土地供应格局，不容回避。实践中，人们对集体经营性建设用地内涵的理解颇有争议，也迫切需要给予法律的回应。

集体经营性建设用地的内涵，按照狭义理解，是指兴办乡村（镇）企业等具有生产经营性质的农村建设用地，不包括农民宅基地和农村公共设施用地[3]；按照试点方案，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。据此，占存量集体建设用地大部分的宅基地被排除在外。除了沿海发达地区，我国中西部地区因乡镇企业发展滞后，能达到入市条件的集体经营性建设用地少得可怜，进而入市改革的价值必将大幅缩水。而在实践中，四川郫都等不少试点地区呼吁突破“存量”的限制，他们将集体经营性建设用地入市改革与宅基地制度改革联通，通过土地整治和农民集中居住，将节约的宅基地重新规划布局后按集体经营性建设用地入市交易，取得了良好效果。从发展趋势看，这种通过整治调整入市的方式还将大大增加。

修正案第四十四条对征地范围作了规定，相当于从反面明确了入市范围，因为征地范围与入市范围互为消长，征地范围宽，入市范围就窄，反之亦然。在六种征地情形中，最具争议的是第五种情形，即“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”。该规定为政府凭借规划之名征地提供了很大的自由裁量权，将导致缩小征地范围的改革流于形式。土地利用规划修编的动态性，必然导致政府千方百计推动规划修编，扩展城市建设用地边界，然后又凭借规划实施之名征地，挤压集体经营性建设用地的入市范围。集体经营性建设用地入市成了现行土地制度下的一个点缀！因此，有专家呼吁“《土地管理法》需要大改，不是小改！”[4]。对于征地范围，应严格按照公益性与经营性进行界定，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的集体经营性建设用地也应纳入入市范围[5]。

综上，对入市范围的讨论，不仅涉及宅基地制度与征地制度的联动改革，而且涉及对现行土地制度与国家发展阶段的评判。笔者认为，土地制度属于上层建筑，应当顺应生产力的发展要求，服务于国家经济发展大局。这几十年来我国所以能够低成本、高效率地推进城市化、工业化，现行土地制度发挥了重要作用。但随着生产力日新月异的发展，经济不协调、不和谐、不可持续的矛盾凸显，要求改革土地制度，破除城乡二元结构，扭转以土地谋发展的模式，成功跨越“中等收入陷阱”。因此，不应无视生产力发展的新要求，固守现行土地制度，仅对土地管理法进行“小改”。同样，我们也必须看到，我国城市化、工业化的任务尚未完成，地方政府的债务风险尚未得到妥善处置，创新驱动型发展模式的形成尚待时日，值此经济换档的关键时期，若按公益性与经营性严格界定征地范围，对土地管理法进行“大改”，很可能引发经济断档的风险。因此，笔者提出一种对土地管理法适度修订的“中改”方案。具体到入市范围，建议有二：一是明确界定集体经营性建设用地的内涵，即“集体经营性建设用地是指土地利用总体规划和城乡规划确定为经营性用途的农村集体建设用地”，入市不再限制为“存量”，通过土地整治节约的农村建设用地（包括宅基地）可按规划调整用途与位置后入市交易。二是对第五种征地情形提及的土地利用总体规划和城市建设用地范围加以时间与空间限制。依据我国城市化和工业化的任务目标，科学编制土地利用总体规划，永久划定城市建设用地扩展边界，避免通过规划滚动修编而导致城市建设用地边界无限扩展。

2 谁来代表集体土地所有权人行使入市权利？

修正案第六十三条规定，入市主体是集体土地所有权人。但集体土地所有权人又是谁呢？或者，由谁来代表集体土地所有权人具体行使入市权利呢？修正案未作规定。我国相关法律的表述也很抽象，且不一致。如《宪法》第10条第2款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”《土地管理法》第8条第2款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”由于集体所有在法律表述上的模糊性、集体所有权实现形式在法律规范上的缺失、集体与成员在权利义务上的不清晰，导致人们认知分歧，不知集体所有究竟是共同共有、按份共有、总有，还是法人所有。更为严重的后果是：农民不能感受到其对土地的利益，造成“人人有份、人人无份”、“谁都应负责、谁都不负责”的状况[6]；村民委员会在实际行使集体土地所有权人的权利时，其民事主体被行政主体身份吞噬，导致集体土地所有权被行政化行使的问题[7]；面对利益冲突时，村干部倾向于对上级负责，造成行政权力对集体土地所有权行使的干扰，非常不利于农民权益保障。因此，建构集体土地所有权的主体制度，通过集体土地所有权的行使主体充分反映集体成员的意志，应成为土地管理法修订的重要内容。

集体土地所有权主体制度如何建构？学术界围绕集体所有的性质、集体所有权的实现形式、集体与成员的权利义务等问题进行了讨论，但仍有较大分歧。实践中，试点地区对入市主体的实现形式进行了积极探索。浙江德清根据入市需求设计了“自主入市、委托入市、合作入市”三种实现形式，乡镇集体由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市，村集体由村股份经济合作社实施入市，村民小组可委托村股份经济合作社等代理人实施入市。四川郫都将集体资产全部以股权量化到集体经济组织成员，由村集体委托集体资产管理公司进行入市操作。北京大兴规定，镇集体联营公司是入市主体，通过“一次授权、全权委托”，把土地使用权全权交给镇集体联营公司。辽宁海城等试点地区则因集体经济组织的缺失而把村委会直接作为了入市主体。总体来看，入市主体的实现形式呈现出多元化态势，股份合作制是较为普遍的组织形式。

综上，集体土地所有权主体制度是完善集体土地产权制度的重要基础，也是集体经营性建设用地入市改革无法回避的问题。土地管理法的修订应在此问题上打破成规、有所作为。首先，建议取消现行法中村民委员会代表农民集体行使集体土地所有权的职能，使其回归到基层群众性自治组织的定位，消除行政权力干扰集体土地所有权行使的问题。其次，建议对入市主体的实现形式进行原则性规定，允许各地结合实际情况，按照更加符合现代经济组织基本法则、更加适应市场经济发展规律的方向，探索多样化的集体经济组织形式，授权集体经济组织具体行使集体土地所有权人的权利。最后，建议围绕明晰集体与成员之间的权利配置进行相关的制度设计。集体经营性建设用地入市改革，必然涉及入市决策如何做出、入市收益如何分配、入市相关利益者的权利如何保障等问题，这些问题的核心是集体与成员的权利配置。《物权法》提出“成员集体所有”，为破解完善集体所有权制度难题开辟了新的路径，但《物权法》的相关规定比较笼统，如第59条第2款规定“集体成员对集体的若干重大事项应当享有决定权”，但对采取怎样的程序做出决定、决定时适用特殊多数决或简单多数决没有明确规定，重大事项也没有提及集体经营性建设用地入市。因此，可吸收试点实践中行之有效的做法，做实集体所有权与成员权，理顺二者的权利义务关系，保障集体成员各项权利得到实现。

3 集体经营性建设用地能否用于商品住宅开发？

修正案第六十三条规定，集体经营性建设用地可以出让、租赁、作价出资或者入股，也可以转让、出租或者抵押，从而向“同等入市、同权同价”迈出了重要一步。但在权能问题上，社会更加关注“集体经营性建设用地能否用于商品住宅开发”。遗憾的是，修正案对此进行了回避。有学者认为，入市用途主要是一个基于土地调控的政策问题而非法律问题，不宜由土地管理法这样一部全国人大制定的重要法律做出规定[8]。对此，笔者不敢苟同。其一，“集体经营性建设用地能否用于商品住宅开发”绝非一个政策问题，它牵涉面甚广，事关人民群众切身利益，是实现“同等入市、同权同价”的重要标志；其二，应逐步扭转长期以来政策治国的状况，对社会广泛关注的重大问题给予明确的法律回应，是建设法治中国的题中之义。

那么，集体经营性建设用地能否用于商品住宅开发呢？赞成者认为，建立城乡统一的建设用地市场，是土地制度改革的重要目标。经济发展不能再以牺牲农民的利益来换取城市的繁荣，禁止集体经营性建设用地用于商品住宅开发，等于再一次限制了农民的土地收益。正如著名经济学家周其仁所言，“限制一幅土地最高的市场收益机会，与拿走一部分土地无异”[9]。反对者认为，允许集体经营性建设用地用于商品住宅开发，很可能危及耕地保护与粮食安全，在地方政府普遍依赖土地财政的情况下，还可能冲击城市房地产市场，造成房价暴跌进而引发财政金融系统性风险。综合权衡各方意见，笔者认为，“正义是社会制度的首要价值”[10]，土地管理法的修订应秉持公平正义原则，明确把城乡土地“同权同价同责”写入法律条文，国有土地有什么权能和用途，集体土地就有同样的权能和用途；集体经营性建设用地能否用于商品住宅开发，不由法律规制而由规划管制。同时，也应考虑现实因素的约束，在永久基本农田划定任务尚未完成，地方土地财政依赖度较高，房地产市场风险、政府债务风险和金融风险未得到有效控制以及存量“小产权房”未得到妥善处置之前，不宜全面开禁集体经营性建设用地用于商品住宅开发。实际操作时，应选择有条件的地方先行试点、有序开展，避免一哄而起。

4 入市土地增值收益分配究竟向谁倾斜？

修正案未提及入市土地的增值收益分配，仅在第四十七条对征收土地的增值收益分配作了原则性规定。土地增值收益如何在国家、集体和农民之间公平合理分配，事关执政基础的稳固和国家的长治久安[11]，因而也是集体经营性建设用地入市改革的关键问题。笔者认为，应将此问题纳入土地管理法的修订之中。

土地增值收益分配本质上是国家与农民的利益关系调整问题。改革决策者摒弃了完全的“涨价归公”、“归私”理论，以“公私兼顾论”为依据，采取征收土地增值收益调节金的办法体现国家利益。同时，为了减少入市改革的阻力，不对征地制度形成过大冲击，还要求试点地区做到“征地与入市取得的土地增值收益在国家与集体之间的分享比例大体平衡”。试点地区据此进行了积极探索，如浙江德清形成了“按类别（工业用地和商服用地）、分区域（县城规划区内、乡镇规划区内、乡镇规划区外）、有级差（土地成交价款的16%～48%）”的调节金收取办法。但随着改革的深入，试点地区遇到了一些困惑与难题。一是土地增值收益测算难。例如，在对存量集体经营性建设用地就地入市取得成本和开发成本的核算时，既包括劳务投入，也包括实物投入和部分资金投入，由于撤乡并镇、村庄撤并等区划调整原因，以及由于时间跨度长、人员变动复杂、基础资料缺乏等原因，土地增值收益的测算太过复杂，所以多数试点地区采取了按成交价款一定比例征收的简便方式。二是土地增值收益调节金的性质不明。从征收的无偿性、强制性、固定性和征收目的看，调节金似乎是一种税，但不知是基于土地自然增值征税以体现国家利益，还是基于国民收入分配调节、抑制“暴富”现象而征税？从资金的用途看，多数试点地区将调节金用于农村基础设施与公益设施建设，似乎是一种具有补偿性质的费。三是实现征地与入市收益大体平衡难。根据已入市宗地数据分析，农民集体通过入市方式获得的土地收益明显高于征地方式，如山西泽州达16.8倍，海南文昌为3.7倍，广西北流商住用地项目为2倍。这使得试点地区在实际操作中不知所措，若以入市收益为参照，需要大幅提高征地补偿标准，这将导致地方政府收益受损，失去改革动力；若以征地收益为参照，需要人为压低入市价格，这将导致入市改革失去意义，农民获得感不强。

综上，收益分配的敏感性，要求及时做出顶层设计。具体建议有四：一是地利共享，土地增值收益分配应兼顾国家、集体和农民。二是同权必同责，建立城乡统一的土地税费制度，集体土地与国有土地承担同等税费义务。通过征收土地增值税，体现国家利益；通过征收契税、印花税、所得税等，发挥收入分配调节等功能；通过开征不动产保有税，避免土地资源的闲置和低效利用。三是土地增值收益分配向农民倾斜。农民为我国现代化做出了巨大贡献，不能继续靠牺牲农民利益来支持工业化和城市化了。随着我国经济实力的显著增强，反哺农民正当其时。在新的历史阶段，处理国家与农民的利益关系，最明智的做法是“蓄水养鱼、藏富于民”，不算眼前账而算长远账、不算经济账而算政治账。四是集体与农民的收益分配由集体成员民主议决。比如，有的村庄集体经济发展有基础，村干部在农民群众心中的威望高，就可能做出集体多留的选择；有的村庄缺乏集体经济发展基础，村干部在农民群众心中的威信差，就可能做出农民多分的选择。总之，政府切忌代民做主，不要在分配比例上采取“一刀切”的做法，这是由各地村庄的异质性决定的。

References)

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Discussion of reforming the rural collective operating construction of land entering the land market

YAO Shu-Rong, LI Dong-Nan
(School of Economics, Sichuan University, Sichuan Chengdu 610064, China)

The ministry of land and resources of China announced a “land management law (amendment)” to re move the ban on the management of the collective operating construction of land entering the land market. This amendment has the provisions of the existing law, and this action opens the door to eliminate the urban-rural dual structure. But, it is disappointing that this action does not clear some deep contradictions confronted by a pilot experiment, and the societal focus, which greatly reduced the scope and depth of this reform. This paper introduces four problems existing in the reformation process: First, how to de fi ne the entering scopes in order of productivity and development? Second, who will represent the collective land owners to exercise their rights in the market? Third, can collective operating construction lands be used for commercial housing development? Fourth, who will tilt the land increment revenue distribution? These problems are discussed here in-depth, with the hope of proposing amendments to the land management law.

land management; land system; rural collective land; operating construction land; reform of land entering market; law revision

F301.11

A

2095-1329(2017)04-0034-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.008

2017-08-15

修回日期:2017-09-04

姚树荣(1972-),男,博士,副教授,主要研究方向为土地经济学与产业经济学.

电子邮箱:28680379@qq.com

联系电话:028-85416710

国家社会科学基金项目“基于地权演化视角的美丽乡村共建共享共治机制研究”(17BJL087)