科研机构章程的两种主要模式及启示

肖小溪，李晓轩

(中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190)

科研机构章程的两种主要模式及启示

肖小溪，李晓轩

(中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190)

如何制定科研机构章程是推动科研机构治理结构改革的首要问题。通过法律定位、章程内容、制定与修订程序三个方面，对当前国际上科研机构章程的两种主要模式(国家法案、机构规程)进行案例剖析。在此基础上，从目的、内容、法律性质、上位法等方面对两种科研机构章程进行比较分析，并结合我国当前科研机构所处的科技体制和法律环境，对我国推动科研机构章程制定提出思考和启示。

科研机构；章程；国家法案；机构规程；模式

一、引言

“章程”是近些年来我国科技界关注的热点问题之一。如何制定科研机构章程是推动科研机构治理结构改革的首要问题。一般认为，章程是一个组织发展的基本性书面文件。我国《现代汉语词典》将“章程”一词解释为：书面写定的组织规程或办事条例。《辞海》对“章程”一词的解释为：用书面形式规定的关于一定的组织及其他重要事项的文件。

科研机构和大学作为两类主要的科研、教学组织，理应依据章程设立并运行。然而，由于各种原因，我国科研机构和大学无章程可依的状况比较普遍。近些年，随着法治社会和国家治理能力建设的推进，大学的章程制定和审批工作已经取得进展。自2011年7月教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》以来，截止2015年7月，我国112所“211工程”高校(含38所“985工程”高校，军事院校除外)章程率先全部完成核准发布工作。目前，其他公办高校的章程制定和核准工作也正在推进。同时，学术界对于大学章程相关问题的探讨也大量涌现[1-3]。

科研机构的使命、定位和治理结构相对于大学而言有其特殊性。目前我国学术界对于科研机构章程相关问题的分析和研究并不多见，仅有少数探讨科研机构院所制度的文章有所涉及[4-5]。科研机构的管理部门也深感对科研机构章程制定基本规律的了解不足。因而，深入分析国际上典型科研机构的章程内容、制度程序、审批程序等，对于我国推动科研机构章程制定具有重要的参考意义。本文在美、德、法、英、俄、日等主要科技国家的科研机构治理和章程研究的基础上[6-8]，针对科研机构两类主要的章程模式进行案例分析和比较，为我国推动科研机构章程制定提供研究基础。

二、章程模式1：国家法案

科研机构章程的形式和内容，与其所在国家的法律体系有着密切的关联。目前国际上法律体系主要包括英美法系和大陆法系两种。科研机构章程的第一种模式，是对英美法律体系下的、国家所有的科研机构的章程内容和形式的归纳。

(一)法律定位

英美法系又称英国法系、普通法系或判例法系，代表性国家是英国、美国、加拿大、澳大利亚等。这些国家存在一大批国家设立、国家所有的科研机构，如美国国立卫生研究院、美国能源部国家实验室、美国国家标准与技术研究院、英国国家物理实验室等。这类科研机构设立时，通常需要政府向国会/议会提交专门议案，并经国会/议会通过后才能实施，其修订和废止也需要经过正式的立法程序。这些国家立法机构正式颁布的法律条文，就是这类科研机构的章程，其表现形成通常为法令(act)、条例(ordinance)、宪章(constitution)或特许状(charter)等，可统称为国家法案。

例如，美国联邦政府于1937年依据《国家癌症研究所法》正式成立国家癌症研究所，1950年依据《国家科学基金会法》正式建立国家科学基金会，1977年依据《能源部组织法》正式成立能源部并将二战时成立的联邦实验室归属于该部，1988年依据《综合贸易和竞争力法案》将原贸易部国家标准局正式改组为国家标准与技术研究院，等等。同时，科研机构内部可在该机构法和国家相关公法(如公务员法、预算法等)的基础上，制定该科研机构内部管理的规范或文件。

(二)章程内容

英美法系中国家所有的科研机构的章程，在内容上主要体现这类科研机构的使命定位、治理结构、经费制度等。以美国国立卫生研究院(National Institutes of Health，NIH)为例。NIH是美国最大的健康研究机构，下设27个研究所/中心。2006年，国会通过《国立卫生研究院改革法》，这是NIH章程历史上的第三次修订，修订后的改革法是目前NIH的章程。该章程收录在美国联邦法典(U.S. Code，USC)第42个主题(公共健康与福利)下的第6A章(公共健康服务)第3节(国家科研机构)的A部分(USC第281-290条)[9]。

2006年《国立卫生研究院改革法》主要通过三个方面规定了NIH内外部的基本治理架构(表1)：NIH的组织架构、NIH院长的权力和责任、NIH院长的报告制度、NIH研究所章程等。其中NIH组织架构方面规定了NIH与卫生部的隶属关系、NIH研究所和研究中心的设置、NIH科学评议委员会的组成和职责等内容；NIH院长的权力和责任方面规定了NIH经费来源以及NIH院长能够支配的经费，院长的任免、职责、权力，院长在传播科学信息、建立临床数据库等方面的职责等内容；NIH院长的报告制度方面规定了NIH内外部的报告制度、生物及行为研究设施、地区研究中心的建立、科研中的动物实验等内容。

同时，2006年《国立卫生研究院改革法》第285条逐一列举了每个NIH下属研究所的章程。研究所章程主要包括研究所的定位、研究所主要的国家项目、研究所内部机构等。其中，由于美国采取的是基于项目的预算拨款制度[10]，因此，研究所承担的国家项目实际上是标明了研究所经费的来源。以癌症研究所为例，1937年美国总统罗斯福(Franklin D. Roosevelt)批准国家癌症法案(National Cancer Act)，随后国家癌症研究所正式成立。国家癌症法案即是国家癌症研究所的章程(表2)，纳入《国立卫生研究院改革法》第285条国家癌症研究所相关内容。1971年国会通过国家癌症法案修正案，扩大了NCI的研究范围和工作职权，并制定了国家癌症研究项目(National Cancer Program)，该项目是癌症研究所主要的经费来源[11]。其他研究所的章程内容与癌症研究所相似，主要是包含机构目的、承担国家项目、下设研究中心等。

表1 《国立卫生研究院改革法》的主要条目

资料来源：根据USC第281-290条内容整理。

表2 国家癌症研究所章程的主要条目

资料来源：根据USC第285条内容整理。

(三)制定和修订程序

英美法系中，国家所有科研机构的章程在法律定位上是属于国家立法机构正式颁布的法律法规。因此，其制定和修订都需要由议会/国会进行审批。

三、章程模式2：机构规程

科研机构章程的第二种模式，是对非国家所有的科研机构的章程内容和形式的归纳，既包括大陆法系中私法财团、私法社团性质的科研机构，也包括英美法系中非营利性质科研机构。

(一)法律定位

大陆法系又称民法法系、罗马法系、法典法系或罗马-日耳曼法系等，代表性国家有欧洲大陆国家如法国、德国、俄罗斯、意大利、比利时、西班牙、葡萄牙等，以及亚洲国家日本、韩国、中国台湾地区等。大陆法系中，科研机构通常以私法人性质存在，包括私法财团和私法社团两类。按照大陆法系对私法人的管理规定，科研机构成立时，需要向政府注册登记机构提交一份章程。这份章程并不属于法律文件，只是科研机构根据私法财团或者私法社团相应法律条文的要求，由科研机构自己制定的规管自身的文件，通常称为章程(statutes)或规程(regulations)。英美法系中非营利科研机构这类不属于国家所有的科研机构的章程，在法律定位上与大陆法系科研机构章程是相似的，都是属于特定社团法(非营利组织法)框架下机构自行制定的管理规程。

例如，德国财团法人制度始于1900年德国《民典法》的生效。德国《民典法》关于财团法人的相关条文针对全国有效，主要是规范财团的设立与监督等事项。同时，德国各邦都有针对财团法人的财团法，例如，柏林政府发布的《柏林邦财团法》、巴伐利亚政府发布的《巴伐利亚邦财团法》[12]。德国规模最大、最为著名的三大科研机构(马普学会、弗劳恩霍夫协会、亥姆赫兹科学联合会)都是私法财团法人。这三个机构的章程都是由机构评议会制定，并由机构总部所在地负责私法财团注册、登记和监管的政府部门批准后，正式成立。与此类似，日本和韩国的科研机构章程，分别是在《日本独立行政法人通则法》、《韩国公共机构运营法》的框架下，由科研机构制定并报政府主管部门批准。美国非营利性质的科研机构，则是在美国国会颁布的《非营利法人示范法》和所在州议会颁布的《州非营利机构法》的框架下，由机构理事会制定章程并报政府非营利机构管理部门批准。正处于改革之中的俄罗斯科学院，由于俄罗斯联邦重申了其非营利机构的基本法律定位，俄罗斯科学院新章程也应符合《俄罗斯社会联合(团体)组织法》的框架要求，并接受政府审批。

(二)章程内容

第二类模式中的科研机构章程，从内容上来看，主要是机构自身对于定位和运行管理机制的原则性规定。以下以德国马普学会和俄罗斯科学院为例。

马普学会是于1948年正式成立，其前身是威廉皇帝科学促进学会。马普学会在德国法律体系中属于私法财团法人，总部所在地为慕尼黑，因此，依据德国《民典法》和《巴伐利亚邦财团法》制定章程。马普学会第一份章程是于1948年2月26日制定，后历经多次修订，最近修订的章程是2012年6月由评议会修订。

财团法人的法律地位，决定了马普学会既不是政府部门，也不是政府下属的科研机构，而是具有完全的自治权的科研机构。由表3可见，马普学会的章程主要是关于机构内部运行的原则性规定，用于保障马普自治和法人地位。对于每一个条目而言，具体内容又细分为若干个细项。例如，就对于马普学会的内部结构而言，章程中主要规定了主席、评议会、会员大会、科学委员会、研究所等主要人员和机构，就这些机构的结构和职责进行了说明；对于决策机制而言，章程主要规定了投票权、共决程序、仲裁程序等[13]。依据马普学会章程第28条和第29条规定，下属研究所也分别制定了研究所层面的章程。

俄罗斯科学院成立于1724年，苏联解体后于1991年再次成立。2013年俄罗斯联邦政府启动对俄罗斯科学院的重大改革，新章程制定成为改革的关键举措。2014年3月俄罗斯科学院全体大会通过科学院新章程，并于6月得到政府审批[14]。新章程明确了新的俄罗斯科学院在法律属性上是由联邦财政投入的非营利性法人单位所有制形式。从这个基本法律定位出发，俄罗斯科学院新章程主要是界定了新的形势下俄罗斯科学院内部新的运行机制，以及与俄罗斯联邦之间的新的关系。

表3 马普学会章程的基本框架

资料来源：Statutes of the Max Planck Society for the Advancement of Science (amended 2012). https://www.mpg.de/197521/statutesMPS.pdf.

表4 俄罗斯科学院章程的基本框架

资料来源：Oб утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия наук" (2014). http://www.ras.ru/FStorage/Download.aspx?id=350dd7a9-0527-40c7-a741-fed12d49f1de.

从内容上看，俄罗斯科学院新章程体现了俄罗斯科学院与代表俄罗斯联邦政府的联邦科学机构署之间分权的改革思路：俄罗斯科学院不再管理下属研究机构，而是主要发挥学术领导作用。新成立的联邦科学机构署接管前俄罗斯科学院、农科院和医科院属下研究所，并具体负责人事、财务、物业及后勤保障[15-16]。然而，抛开俄罗斯科学院与联邦政府之间的具体关系来看，新俄罗斯科学院的章程仍然是典型的社团章程，主要论述了俄罗斯科学院内部如何运行和决策，例如如何召开全体大会进行共决，如何推选院士，等等。

(三)制定和修订程序

大陆法系下私法人性质的科研机构，以及英美法系下非营利性质的科研机构，其章程的属性是机构自身的管理规程，因此一般由机构自己制定。但是，这类科研机构的成立需要政府审批，成立后要接受政府监管。因此，这类科研机构通常是在申请成立时向政府管理部门提交章程，经过政府认可后才能成立并具有法人身份。同时，政府部门要对这类科研研究进行公益性/非营利性审查，真正属于公益性/非营利性的科研机构才能享受租税优惠。

四、两类模式的比较及启示

(一)模式归纳

模式1(国家法案)和模式2(机构规程)是当前国际上科研机构章程的两类主要模式。这两类模式的主要区别在目的、内容、法律性质、上位法等方面(表5)，且这种差异主要是国家政治经济体制和法制法律环境的产物。

一般而言，英美法系下由国家设立并国家所有的科研机构，其章程的法律性质是国家立法机构正式颁布的法律文书。这种法律文书的上位法是国家宪法，国家立法机构在审批章程的过程中，不得违法国家宪法相关规定。从本质上来看，这种章程的目的是为了获得立法机构的授权，有了这种授权，科研机构才能够获得政府财政拨款，才能够在雇佣、薪酬、采购、技术转移等方面按照国家机构的方式运行。与此目的相应地，这种章程的内容上除了规定机构的组织架构，还要明确机构负责人的权利和义务，并且明确机构要完成的国家目标。通常而言，国家目标的阐述是与该国的科研经费制度相关联的。以美国为例，美国采取的是项目预算制。国家所有科研机构的使命和定位是承担国家项目。因此，美国的这类科研机构的章程中通常要列举该机构承担的国家项目的目标。换言之，这类科研机构承担的国家项目是要写入章程、写入法律的。

大陆法系的科研机构，大部分是私法财团或私法社团的性质。事实上，英美法系也存在大量非营利性质的科研机构。这类科研机构从法律定位上看并不是国家所有的，而是民间机构，需要接受政府相关部门对于这类民间机构的注册、登记和监管。这类科研机构章程规定，在机构成立时需要向政府监管部门提交并备案，表明机构已经形成了一套内部管理制度，机构成立后有能力按照这套制度进行自我管理。但从根本上来看，这类科研机构章程是保障科研机构自治、限制政府权力的关键所在。例如，马普学会章程就明确写明了评议会是马普学会的核心决策机构，政府官员进入到马普评议会的人数和投票权力都十分有限。与此相应地，这类章程的内容主要是机构内部的运行和管理原则，这些原则保障了科研机构的自治，但是不应违背私法财团、私法社团、非营利组织等相关上位法。章程本身并不是国家立法机构颁布的法律文书。

表5 科研机构章程两类模式的主要区别

(二)分析和启示

从上述这两种科研机构章程模式的区别来看，这两种模式根植于更深的政治制度、科技传统和法律环境等大背景。

一方面，“国家法案”模式的背后是“三权分立”、“自由资本主义”和“法律至上”的社会环境。美国和英国作为典型的三权分立国家和法制社会，政府做出的重大决策都需要经过国家立法部门的批准，对于科研机构的投入和管理也不例外，从这点来看，国家属性的科研机构的成立和每年的经费投入都要写入国家法案，就不足为奇。此外，盎格鲁-撒克逊式的所谓“自由资本主义”发展模式，也意味着在美国和英国，国家层面为科研机构提供的经费是国家目标导向的竞争性经费，科研机构的存废也是经常调整的，因此，科研机构的章程是这种竞争制度下获得国家授权的主要方式。

另一方面，“机构规程”模式则更多地体现了“科学自由”和“公私伙伴关系”。一国政府体现其尊重“科学自由”的重要表现，就是在界定科研机构与政府关系时坚持“凯撒的归凯撒，科学家的归科学家”。换言之，在“科学自由”得到较高推崇的国家，一般而言主要的科研机构都是私法财团/社团的属性，或者允许大量私法主体性质的科研机构从事国家任务。这类科研机构的章程实际上是通过强调自治权利，将政府可能的干预程度进行弱化，体现了公有部门和私有部门之间的伙伴关系。这种章程一般是原则性的，不会频繁修订的，这也符合大陆性法律体系的整体思路。

可见，科研机构章程如何定位、如何制定、包含哪些内容，这些问题的分析和讨论都需要结合科研机构所处的国家科技体制和法律环境，不可孤立分析。结合我国科技体制和法律环境，上述两类科研机构章程模式的分析，引发我们关于我国科研机构章程制定的诸多思考：

一方面，总体上来看，我国很多法律都是借鉴和移植于德国、日本等大陆法系国家，基本可认为我国属于大陆法系。因此，德、法、日、韩以及中国台湾地区等大陆法系国家和地区的科研机构章程是我们的主要借鉴对象。大陆法系科研机构章程的主要定位是保障机构自治。但是，相比于其他大陆法系国家和地区，我国政府与科研机构之间的治理关系尚没有理清，科研机构自主权能否通过制定章程来落实，是一个值得深思的问题。

另一方面，我国是有中国特色的社会主义国家，我国尽管总体上可认为是大陆法系国家，但是我国法律和科研机构的管理也有不少有特色的地方。特别是，我国科研机构主体上是国家设立、国家所有，同时，我国对于中央政府设立并所有的科研机构的基本定位是“国家队”。这就意味着，我国科研机构应当承担国家任务、满足国家需求。当前我国科研机构制定章程，如果能够结合我国国情，借鉴英美法系国家设立并所有的科研机构的做法，给予科研机构明确的使命和定位，将有利于我国科研机构的持续发展。

总而言之，国际上科研机构章程的两类模式，是我国制定科研机构章程的他山之石。但是，要推动我国科研机构章程真正发挥作用，关键还是要进一步明确我国科研机构章程的目标和定位。明确了目标和定位之后，关于科研机构章程的内容和制定形式的问题也将迎刃而解。

[1]肖金明, 张 强. 大学章程的框架体系、治理结构、制度要素与生成机制——基于十所高校章程的文本比较[J]. 河南财经政法大学学报, 2012(1): 39-48.

[2]吴跃文. 我国大学章程的文本分析——基于47份教育部已核准章程[J]. 大学(研究版), 2015(7): 31-36.

[3]梁睿思齐, 郝云忱. 我国大学章程的制定与实施研究[J]. 大学教育, 2016(4): 40-41.

[4]张志强, 熊永兰, 安培浚. 科技发达国家国立科研机构过去二十年改革发展观察[J]. 中国科学院院刊, 2015 (4): 517-526.

[5]李政刚. 公益类科研院所建立现代科研院所制度探究[J]. 陇东学院学报, 2016 (2): 87-91.

[6]白春礼主编. 世界主要国立科研机构概况[M]. 北京：科学出版社, 2013: 5-26.

[7]肖小溪, 代涛, 李晓轩. 美国国家实验室的改革动向及启示[J]. 中国科学院院刊, 2016(3): 376-382.

[8]代 涛, 肖小溪, 李晓轩. 美国巴特尔纪念研究院的市场化运行机制及启示[J]. 中国科学院院刊, 2014(4): 467-473.

[9]Anon. United States Code [OL]. http://uscode.house.

gov/, 2016-11-13.

[10]代 涛, 阿儒涵. 政府对大学和国立科研机构科研资助的第三条道路[J]. 科学学与科学技术管理, 2016 (2): 53-61.

[11]Anon. History of NCI [OL]. https://www.cancer.gov/about-nci/overview/history, 2016-11-13.

[12]陈惠馨. 德国财团法人制度的发展——以德国《民法典》及柏林邦财团法为中心[J]. 中国非营利评论, 2011(1): 71-93.

[13]MPG. Statutes of the Max Planck Society for the Advancement of Science (amended 2012) [OL]. https://www.mpg.de/197521/statutesMPS.pdf, 2016-11-27.

[14] Oб утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия наук" (2014) [OL]. http://www.ras.ru/FStorage/Download.aspx?id=350dd7a9-0527-40c7-a741-fed12d49f1de, 2017-04-13.

[15] 刘 宇. 俄罗斯科学院现状及改革前景概述[J]. 全球科技经济瞭望, 2014(11): 52-71.

[16] 郝 韵, 吴 淼, 包安明, 等. 俄罗斯科学院改革分析[J]. 世界科技研究与发展, 2016 (2): 460-463.

(本文责编：辛城)

TwoModelsofStatutesforResearchInstitutesandTheirImplications

XIAO Xiao-xi, LI Xiao-xuan

(InstitutesofScienceandDevelopment,CAS,Beijing100190,China)

This paper analyzed two models of statutes for research institutes around the world, by cases studies focusing on introducing legal position, statutes contents, formulating procedures, etc. Then, the two models, model1 called National Laws, and model2 called Institutes Regulations, were compared from perspectives such as purpose, contents, legal environment, upper laws. Finally, based on Chinese science and technology mechanism and Chinese legal environment, the concluded two models above gave us inspiration on promoting statutes for research institutes in China.

research institutes; statutes; national laws; institutes regulations; models

2017-04-29

2017-09-27

肖小溪(1983-)，女，江西吉水人，中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员，博士，研究方向：科技政策与管理。

G311

A

1002-9753(2017)10-0023-08