辽宁省城市供暖存在的问题及成因分析

王亮　刘婉莹　游海涛

摘 要 随着“一带一路”的推进，以及《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》等可持续发展计划的发布，国家在注重提高居民生活质量的同时，发展可持续经济，建设环境友好型社会。因此，北方居民生活供暖这一重要的民生问题受到广泛关注，供暖费用过高以及能耗和污染过重成为关注的焦点。本文在准公共服务市场化转型视角下，通过问卷调查、访谈走访、报刊阅读以及统计报表等途径，了解辽宁省城市供暖现状，从客观现状和受众满意度两个维度对辽宁省城市供暖情况进行评估。从调研数据中发现，辽宁省内在城市供暖运作模式存在严重的问题：集中供暖质量低，供暖过程中出现了热费收取困难、热费收取不合理、能源浪费和供暖污染、供热监管水平低等问题，使得供暖单位和热用户之间产生矛盾等。因此，本文结合准公共服务市场化理论，对其进行成因分析，以适应新时期城市居民的新要求，促使城市供暖工作更好地开展。

关键词 准公共服务理论 城市供暖 成因分析

一、城市供暖存在的问题

（一）热费计量方法缺乏合理性，用户缴费积极性不高

我国现行热用户的供暖费用基本上都是按供暖面积收取的，这就出现了一系列的问题。热用户的热能消耗未能如同煤气、水、电那样精确计量，热用户的热费不是按实际消耗收取，影响了热用户主动交费的积极性，从而造成供热单位运营困难。

（二）管网调控缺乏有效手段，用户舒适度大打折扣

一些用户反映室温达不到设计标准要求，甚至热用户表示自己还要再用辅助设备加热；而另一部分用户则表示室温过高，要开窗放热，导致热量浪费。

（三）用户缺乏有效调节设备，热能白白浪费

由于熱用户缺少有效的调节设备，当居民外出或上班家中无人时，无法调节室内温度，室温仍维持在较高的温度，使得热能白白浪费。

（四）供暖过程排泄废物多，大气污染严重

城市集中供暖过程中排放出废气、废水和废渣等物质，这些物质对环境也有很强的破坏力。再加上我国以煤炭为主要能源进行采暖，使得辽宁冬季煤烟型大气污染严重，城市空气质量多属于重度污染。

（五）缺乏监控力度，热用户无自主控温的权利

无论是温度高或是低，热用户只能被动接受。家里有人或没人时温度都没有变化，这样就往往违背了热用户家里无人时可以降低温度、有人时温度再提升上来的意愿。有的用户一个冬天家里没人住，却要交取暖费。

（六）投资主体单一化，难以形成良性的市场竞争模式

目前我国城市供暖企业的收费还不具备经营服务性收费的性质，体现不出优质优价、同质同价的市场法则。由于城市供暖收费标准不高，使得收取的城市供暖费不足以补偿设施的投资和运营成本，影响了民间资本投入的热情，使投资主体难以实现多元化。这就导致私营部门的趋利性，水污染防治目标的市场失灵；政府管制缺乏专门的管理实体和管理队伍，出现公共责任的缺失。

（七）供暖服务过程问题显著，政府企业缺乏有效沟通

服务电话打不通、价格不合理、供暖质量差等民生问题，反映了政府与企业的沟通不足，价值取向不一致等问题。

二、城市供暖问题的原因分析

（一）准公共服务理论研究浅显，地方实践成果可见一斑

供暖计量方法细则不完善，收费公开度低，影响收费政策的有效落实。

由于初步借鉴国外的“分户计量体制”，此计算方法在中国并未完全成熟，照搬的现象明显。由于热用户的热能消耗未能如同煤气、水、电那样精确计量，现今却按照水电等计量方法，以消耗的热能进行计量。

（二）准公共物品市场化程度低，供暖投资主体单一垄断

城市供暖收费不具备经营服务性质，投资主体单一，行业垄断弊端显露。

由于城市供暖并不属于私人物品，以致供暖体现不出优质优价、同质同价的市场法则。投资主体难以形成政府、企业、用户之间的良性互动。

（三）准公共物品供给支撑薄弱，地方改造落实困难前行

传统管网调控设备较陈旧，管理技术落后，以致热用户温度感知质量低。

传统管网调控设备影响水力工况调节。热用户大多采用单管顺流式供暖管网系统，而且没有有效的调控设备，造成了水力工况失调严重，热用户室内冷热不均。集中供热二次管网的保温差、跑冒滴漏现象严重，系统调节不完善，导致热量在传送过程中损失多。此外，大多数热网没有进行很好的水力平衡，或者没有水力调节设备无法进行水力调节，从而造成供给用户的流量与所需流量有很大差异。

（四）地方政府排污资金不足，供暖厂环保意识薄弱

供暖厂废气过滤或处理系统不完善，环保意识较弱，难以在源头上减少污染。

城市集中供暖过程中排放废气、废水和废渣等物质，这些物质对环境也有很强的破坏力，但是，由于当地政府财政以及当地供暖厂的资金难以购置先进的排污设备等高费用清洁处理技术，也由于我国长期以煤炭——相对其他热源来说，具有价格低、储量足等优势——为主要能源进行采暖，使得供暖城市冬季煤烟型大气污染严重，城市空气质量多属于重度污染。除了各种资金、设备等客观因素外，热用户、供暖厂环保意识差，国家相关部门监管不到位等主观因素也是污染产生的重要原因。

（五）政府企业服务职能异化，地方居民科技享受困难

政企间沟通环节被忽略目标博弈性强，行动追求不一致，影响城市供暖有效进行。

服务电话打不通、价格不合理、供暖质量差等问题，都反映了政府与企业的沟通不足。政府追求公益性，企业追求效益性，政府追求社会效益，而市场追求经济效益，因此责任互相推诿。这一方面导致企业盲目追求低成本，忽略了通过技术创新降低成本提高利润；另一方面，使得政府对质量把关不强，投资成本不高，对准公共物品创新性投入力度不强。

（六）政企服务职能部分缺位，热用户用热过程被动

城市供暖缴费渠道不通畅，服务中心服务差，使得热用户用热过程不愉快。

一部分热用户认为缴费过程烦琐，排队时间长，浪费了一些时间；且服务人员态度变化大，容易受工作压力影响，并向热用户发泄不满情绪。

（七）现代环保理念如履薄冰，排污责任主体无明确意识

北方冬季空气污染严重，重要原因是供暖厂责任意识较弱，对环境问题有意回避。

供暖厂负责人表明供暖厂与雾霾间并没有显著的因果关系，但是根据各种官方资料表明，北方冬季供暖排污是“北方雾霾的罪魁祸首”，所以供暖厂责任意识的薄弱，以及其对社会污染源重视程度低。据环保局方面介绍，由于东北部分区域受静稳天气影响，湿度大，风速低，污染扩散条件差，加上进入冬季供暖季燃煤污染的叠加作用共同造成污染。辽宁省环保厅表示，目前供暖燃煤污染、焚烧秸秆、尾气污染为辽宁主要的污染源。有专家指出，供暖后北方大大小小众多锅炉启动，开始烧煤，这是导致空气污染的罪魁祸首。个别供暖厂使用高硫煤，更是加剧了污染，供暖人员污染责任的相互推诿，使得污染问题客观展现在社会公众面前，却无人出来负责，这是政府环保意识宣传的漏洞，也是环保意识、落实国家政策意识不强的表现。

（王亮、刘婉莹单位为华南农业大学公共管理学院；游海涛单位为华南农业大学数字与信息学院）

[作者简介：王亮（1995—），女，山东东平人，本科，主要研究方向：企业行政管理。]endprint