“三权分置”：逻辑起点、价值功能和完善对策——兼谈生产关系一定要适应生产力发展的规律

刘晓玲

（中共湘潭市委党校、行政学院、社会主义学院，湖南 湘潭 411100）

“三权分置”：逻辑起点、价值功能和完善对策
——兼谈生产关系一定要适应生产力发展的规律

刘晓玲

（中共湘潭市委党校、行政学院、社会主义学院，湖南 湘潭 411100）

实行农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”是我国农村土地制度改革的重大创新，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。“三权分置”通过重构集体所有制的有效实现形式、剪断农民和土地的双向束缚、创造实现“地利共享”的条件，构建了一种适合当前生产力水平的新型生产关系。为了确保生产关系的调整到位，需要基层政府在尊重市场规律基础上，加强相关政策设计与配套，具体包括建立避免“粮转非”机制、确定规模经营的适宜标准、构建农民双向选择的机制等。

农村土地改革；三权分置；生产关系

“三权分置”是我国现阶段农村土地改革的重大创新。概括地讲，“三权分置”是指：把农村土地的承包经营权分为承包权和经营权，实行农村土地的集体所有权、农户承包权、土地经营权这“三权”分置并行。其中，农地的所有权依然归农民集体所有，承包权依然归农户所有，这与现行的法律和政策相一致。其创新和核心是引入了第三个权——土地经营权。土地经营权是从土地流转中派生出来的。没有流转就谈不上经营权，没有土地经营权也就没有“三权分置”。

一、“三权分置”的逻辑起点

“三权分置”的逻辑链条是：家庭联产承包责任制实现了所有权和承包经营权的分离，解决了农民的吃饭问题。而后农民想要致富，于是人口开始流动，土地开始流转。在总结农民群众实践的基础上，中央明确所有权、承包权、经营权每个权都可以独立行使，实行“三权分置”，并转化为全国性的政策。

（一）实践来源

“三权分置”来源于农村土地流转实践。土地流转是一种通俗和省略的说法，其本质是农民把自家承包地的经营权流转给了别人，而自己则仍然享有土地的承包权。于是，在土地流转中，农村土地的所有权、承包权、经营权自然地发生了分离，形成了“三权分置”的现象。从20世纪90年代末开始，在经济发达地区，因为非农就业机会增多，一部分农民外出打工，把自家承包地请亲戚邻居“代耕代种”。这便是土地流转的最初萌芽。随着整个经济社会的发展，城镇的二、三产业有了越来越多的就业机会。于是，不仅是发达地区，其他地区的大量的青壮年劳动力也开始离开农村，离开农地，到城镇就业。土地流转由最初亲戚邻居之间的“代耕代种”扩展到转让、转包、出租、互换等多种方式。

源于农民之间自发的土地流转，可以说是“一举三得”。一是，走出土地的农民进城务工可以获得工资性收入，比原来单纯务农收益要高很多；二是，可以解决农村劳动力外流导致的农地抛荒问题；三是，可以使原先“分田到户”为体现公平、家家都有“插花田”、被分割零碎的承包地走向“集中连片化耕种”。

因此，面对农民首创的土地流转这一做法，中央从允许到鼓励，并最终在2002年以《农村土地承包法》法律文本形式确定了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让、股份合作或者其他方式流转。”[1]从总体效果上来看，从2008年开始，全国家庭承包耕地流转快速发展。1996年，全国只有2.6%的承包地发生流转；2008年流转比例提高到8.9%；2009年进一步提高到12%；2012年超过1/5的承包地发生流转；2013年全国家庭承包耕地流转面积达3.41亿亩，流转比例超过1/4；2015年全国家庭承包耕地流转面积进一步增加到4.43亿亩，流转比例高达33.3%。

表1 1996-2016年全国承包耕地流转情况表

（二）政策追认

与家庭联产承包责任制相同，“三权分置”也是在总结农民群众实践的基础上逐步转化为全国性的政策。2013年7月，习总书记在湖北考察时，对农村土地所有权、承包权、经营权提出研究要求。这也是中央层面上第一次正式提出“三权”这一重大命题。紧接着，2013年底的中央农村工作会议、2014年的中央一号文件、以及2014年9月的深改组第5次会议，不断对“三权分置”的基本内涵进行完善和拓展。特别是2015年的中央一号文件中提到要“抓紧修改农村土地承包方面的法律……”，明确要求为“三权分置”的实行提供法律依据。2016年8月，习近平总书记主持召开了深改组第27次会议。会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。至此，专门以农地“三权分置”命名的中央政策文件正式发布。目前，各级政府都在根据《意见》的要求制定具体的实施意义或方案。从2013年最初提出“三权分置”，到2016年以此为名发文，政策的演进轨迹既是对以往巩固和调整农民与土地关系的实际探索（土地流转）的总结，更是为进一步巩固和调整农民与土地的关系创造了新的空间，并提供了制度保证。

二、“三权分置”的价值功能

实践证明，“三权分置”具有强大的生命力。它的生命力之所在，就是因为它符合生产关系一定要适应生产力发展规律的要求。马克思主义政治经济学认为，生产力决定生产关系，而生产关系又反作用于生产力。这种反作用力表现为两个方面：促进或阻碍。农业生产也遵循这一普遍规律。经过30多年的发展，农业生产力水平不断提高。家庭承包制度下的一家一户的小生产经营方式越来越与以规模化、集约化、专业化、机械化和市场化为特征的现代农业发展不相适应。这些矛盾和问题，已经严重阻碍了现有农业生产力的进一步释放了，迫切需要我们调整生产关系，使生产关系与生产力在更高层次上互相适应。[2]“三权分置”创造出了一种适应当前生产力发展的新型生产关系。

（一）重构了集体所有制的有效实现形式

从生产资料所有制来看，“三权分置”始终坚持了农村土地集体所有这一根本，并重构了集体所有制的有效实现形式。“分田到户”后，村集体，作为土地所有人，它的收益体现就是向承包经营人收取“村提留”。2006年，全国相继取消了农业税和三提五统。虽然减轻了农民的种粮负担，但却在不经意间让村集体的土地所有权没有了实现形式，造成了大量的村集体没有经济来源，陷入了难以履行基层组织职能的窘境。“三权分置”后，村集体作为土地所有人，有权参与土地经营者的收益分配。目前土地流转主要有转包、出租、互换、转让、股份合作五种形式。前四种方式，土地主要是在不同经营主体之间流转，与集体所有权关系不大。第五种方式土地股份合作使所有权重新得以有效实现。近年来，在一些地区土地股份合作开始显现并逐步增加。农民以土地入股组建土地合作社，合作社把土地划分成若干个大小不等的生产片区。采取竞价的办法租赁给新型职业农民耕种，村集体则以股份分红的方式参与收益分配。因此，“三权分置”通过重新赋予村集体对土地利用和土地收益的监督和控制，重构了农村土地集体所有制的有效实现形式。

（二）剪断了农民与土地的双向束缚

从人们在生产中的地位和相互关系来看，“三权分置”剪断了农民与土地之间的双向束缚，实现了人与人之间平等协作的关系。“分田到户”后，自家经营自家的承包地，承包人就是经营人，承包多少就经营多少。农民在获得了生产的自主权的同时，也形成了人和地一一禁锢的关系。农民被土地束缚（具有种地义务），土地也被农民束缚（难以流转）。[3]2006年国家取消农业税和三提五统后，土地流转开始流行起来。但即使流转，也主要集中在本村本组内部，极少有村民把土地流转给村外人的。因为，在过去一直以来，农村土地的产权是不清晰。一方面，农民担心把土地流转给外人，他们的承包权会不会丧失？他们的土地会不会被外人“圈走”？而另一方面，农地实际经营者也有担心：他们担心自己的权益不能得到很好的保障，所以他们不敢流入土地。“三权分置”后，通过厘清农村土地的产权边界和权属关系，从而从根本上剪断了农民与土地的双向束缚。那么，首先对于土地承包人来说，无论经营权如何流转，承包权始终保持在他们手中。这样一来，农民就敢于放心地流转。同时，他们有了更多的自由择业权。对于那些不想种地的农民，就可以选择把经营权流转出去，进城务工或者经商；对于那些想种地的农民，则可以通过经营权的流入，耕种更多的土地，实现规模化的农业生产经营或者“返聘”到自己的土地上，充当农业工人。因此，“三权分置”让农民从土地中得到解放。而另一方面对于土地经营人来说，他们的经营权也得到了保障，那些有资金、有技术、有能力的各类新型经营主体都可以放心大胆地进入到农业。他们既可以是农民，也可以不是农民。人们不再因为身份的限制而无法进入到农业生产当中去。因此，农地也摆脱了农民的身份枷锁。所以说，“三权分置”剪断了农民与土地的双向束缚。一方面，使农民获得自由择业权，另一方面，让城里人也获得了经营农地的权利，真正实现了人与人之间平等协作的关系。

（三）提供了实现“地尽其利、地利共享”的条件

从产品分配的形式来看，“三权分置”为实现集体、农户与新型经营主体三者之间对土地的共享分配关系创造了条件。“分田到户”之后，收益的分配形式就是“交足国家的，留够集体的，剩下就是自己的。”国家、集体和农民共同参与分配。2006年，国家取消了农业税和三提五统，同时还给予农民直接补贴。这意味着土地收益实际上由农民独享。但是由于土地是碎片化经营，这份独享的种地收益是很微薄的。农民靠耕种责任田致富，几乎没有可能。现实的状况基本上是主要劳动力外出务工，平时让家里的妇女老人来打理，要么就是完全抛荒。土地处于半充分利用的状态。“三权分置”之后，那些有资金、懂技术、会经营的人进入到农业。他们可以通过规模经营，提高土地的利用效率，扭转农业微利的局面，使农业由无利可图、微利变为有利可图甚至是“地尽其利”。当他们有盈利，就可以通过具体不同的方式合理分配给村集体和农民，从而实现了集体、农民与经营者三者之间对土地收益的共享。因此，从生产关系的三个主要要素来看，“三权分置”构建了一种适合当前生产力水平的新型生产关系。值得强调的是：实现现有生产关系的调整依赖于土地经营权的流转。如果土地经营权没有流转，那么承包人还是经营人；如果经营权没有流转，那么也不可能实现规模经营、也就不可能提高土地收益。

三、“三权分置”的完善对策

“三权分置”的本质是根据生产力发展的要求及时调整生产关系，从而进一步解放和发展生产力。在具体操作上，生产关系的调整是通过矫正资源配置的扭曲来实现的。这就要求我们以“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为总纲领。

（一）坚持市场在经营权流转中的决定性作用

经营权的权能大小要由市场主体自行决定。在经营权的流转中，涉及的市场主体有三方：第一方是农民；第二方是集体；第三方是经营者。

1.对于农民而言，要充分尊重他们的意愿。农民愿意离开农村、把土地流转出去的前提是他们能够在城镇获得比在农村更多的收入。所以，农民进城的不同处境决定了他们土地流转的不同意愿。进城农民中，能够在城镇获得稳定就业和收入的农民，土地流转意愿相对而言是最高的。因此，习近平总书记才特别指出：“推动土地经营权有序流转要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应。”[4]而对于那些还没有能力在城镇稳定就业和生活的农民，特别是那些中老年农民来说，他们不会轻易流转自己的承包地。在未来相当长的一个时期内，他们是真正意义上的“耕者”。对他们而言，需要依托承包地来维持最基本的生计，而不是通过土地流转来获取土地收益。因此，对于这些群体，不能仅仅从经济角度考虑，必须要充分尊重他们的意愿。[5]总之，农民完全有能力根据自己的情况、按照自己的意愿去选择。

2.对于集体而言，要恢复并健全有效的集体经济组织。因为一个村，总是有想种地的，也有不想种地的。如果让经营者单独去跟那么多农户谈判，可能会受到反复刁难，导致交易成本很高。如果再加上毁约的，交易成本就更高了。较高的交易成本和不可预见的风险自然就限制了规模经营的发展。而另一方面，相对而言，工商企业等经营主体是强势方，而单个农户则是弱势方。这个时候就必须充分发挥集体经济组织的作用，让它既能够代表农民利益，又能够按照市场经济规则与经营者签订合同。我们可以借鉴现代法人治理结构，在健全村民代表大会的同时，建立董事会和监事会。由村民代表大会选举产生董事会和监事会。董事会和监事会对村民大会负责，并受其监督。董事会负责集体资产的经营，重点是负责土地资产的经营；监事会负责监督，防止农民利益受到损害，确保集体资产保值增值。

3.对于经营者而言，流转的权能要符合农业生产的实践。不同经营主体流入土地从事的产业不同，所以对土地的租期、肥力和农田设施等方面的要求也就不同。到底流转多少权能，要根据自己生产经营的实际情况来权衡。

总之，把权力交给市场，经营权流转的权利内容、权能大小都由市场主体通过协商谈判来自行决定。由市场来决定土地是否要流转、以怎样的方式流转、以什么样的条件流转。

（二）更好发挥政府在“三权分置”中的职能

强调市场在“三权分置”中的决定性作用，并不是说政府在其中无所作为，而是需要基层政府更好地作为。

1.“刚柔并济”避免“粮转非”。要对“农业用途”进行限缩解释。现行的政策和法律都只宽泛的规定：“土地流转不得改变土地的农业用途”。这不能保证流入方一定用农田进行粮食生产。因为“农业用途”的范围极为广泛，比方蔬菜、水果、花卉、苗木等，都属于农业生产。而经济作物的利润要高于粮食，所以已经出现了“粮转非”的倾向。因此，为保证基本农田的规模、保障国家粮食安全，地方政府应根据本地的实际情况，对“农业用途”作必要的限缩解释。在具体的实施意见中，要明确规定：农地为基本农田的，经营权流转不得擅自改变农地的原有农业用途。这是刚性的底线。而提高实际经营者种粮的收益，是避免农地用途“粮转非”的根本。这与农业补贴政策密切相关。为了激发经营者种粮的积极性，要对现行的农业补贴方式进行改革。目前，农业补贴是直接发放给农户。“三权分置”后，为了避免“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”，增量的种粮补贴要向真正的经营者倾斜。农业补贴，应当根据经营权流转备案情况，发放到实际务农者手中。通过补贴的柔性激励作用，补贴出实际经营者的种粮积极性来。

2.确定规模经营的适宜标准。规模经营带来规模效益。不过规模经营究竟多大规模合适？是多多益善，还是因地制宜？不同地区面临不同选择。2014年9月，在深改组第5次会议上，中央首次明确了规模经营的适宜标准：“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。”[6]以湖南省湘潭市为例，现农户户均承包地大概4亩左右，全市二、三产的务工年收入在3-4万之间。也就是说规模经营在40到60亩之间、务农收入有3-4万多的才应给予以财政资金扶持。合理确定土地流转的适宜标准，设定好“适度规模经营”的“度”，既防止为了补贴奖励资金的假流转，又可以避免脱离实际的超大规模流转。

3.构建农民双向选择的机制。农民自愿将土地流转进城务工后，仍可能出现三种截然不同的处境：一种是安居乐业，一种是进城失败，第三种是介于前两者之间。第一种处境的农民多是具有一定资源优势的有能力的农村精英，要引导他们依法依规有偿退出承包地。第二种和第三种处境的农民目前还是大多数。正是因为他们尚未进城成功，所以都还想给自己留一条后路，于是徘徊在农村和城镇两栖流动。他们不愿进城、不敢进城很大程度上因为担心会失去承包权、失去宅基地、脱离自己的集体经济组织。现在中央已经明确这些都是财产性权利，不因为职业、居住地的变动而变动。这构成了中国最为强大的稳定基础，中国农村土地改革才可以“动而不乱”。只有这样，中国经济的转型与可持续发展才会实现。

[1]《中华人民共和国农村土地承包法》[EB/OL].https://baike.so.com/doc/586693-621053.html，2013-03-01.

[2]施建伟.实行农业生产“全托管”建立适应生产力发展的新型生产关系[J].江苏农机化2015(2):10-13.

[3]高富平.三权分置究竟改变了什么[N].大众日报,2016-11-09(4).

[4]习近平总书记在农村改革座谈会上的讲话[EB/OL].http://www.ezdj.gov.cn/show.asp?id=4612，2016-04-25.

[5]刘庆斌.准确把握农村土地流转的落脚点[N].农民日报,2014-08-23(2).

[6]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/20/content_2781544.htm，2014-11-20.

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.024

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1009-2293（2017）05-0084-04

刘晓玲，中共湘潭市委党校、行政学院、社会主义学院经济教研部副主任、副教授。

（责任编辑：许 烨）