我国海洋生态文明的法律体系：结构、问题及对策

唐先博 黄明健

我国海洋生态文明的法律体系：结构、问题及对策

唐先博 黄明健

（澳门科技大学，澳门 999078）

改革开放以来，我国已基本形成了以《海洋环境保护法》为中心的海洋生态保护法律体系，但其体系建设尚存在不完整、不科学的问题和缺陷。构建海洋生态保护法律保障体系，从法律框架体系上，应当制定以《海洋环境保护基本法》为龙头，以资源节约、污染防治、生态保护为分支的完整法律体系。

海洋生态；法律体系；结构

党的十八大报告在“大力推进生态文明建设”部分明确指出要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”[1]这是党在我国经济发展中面对资源环境约束、生态系统退化困境，顺应时代特征、把握海洋开发规律、保护海洋生态环境而做出的重大战略决策。海洋生态文明建设要想取得实际成效，需要完善的法律体系。而我国目前有关海洋方面的立法，虽然可以在一定程度上保障海洋生态文明建设，但就整体上来看还呈现出很多不尽人意之处。因此，研究海洋生态文明的发展特点和建设规律，建构完备的海洋生态文明法律体系，逐渐成为海洋生态文明建设的突破焦点。

一、我国海洋生态文明建设的立法现状

当前我国海洋生态文明立法主要可分为两个阶层，一是海洋环境保护方面的法律，二是海洋资源利用方面的法律。

（一）海洋环境保护的法律体系

我国于1974年颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》，此规定在沿海水域污染防治领域取得了显著成效。1982年我国颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》，经多次补充修改，该法成为我国海洋环境保护的纲要法律。以此为起点，一系列关于海洋污染防治的法规、规章相继出台，逐步建立了以环境保护法为核心，各项环境单行法律为分支的较为完整的海洋污染防治法律规范体系。具体包括：《防止船舶污染海域管理条例》（1983）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(1983)[2]、《水污染防治法》(1984年颁布，2008年修订)、《海洋倾废管理条例》（1985年颁布，2011年修订）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988年颁布，2017年修订）、《海洋自然保护区管理办法》(1995)、《海洋行政处罚实施办法》(2003)、《主要水污染物总量分配指导意见》(2006)等。同时，一些地方政府也相继颁布了一系列地方性法规，如《深圳经济特区防止海域污染条例》《天津市防止拆船污染环境管理实施办法》《珠海市防止船舶污染水域条例》。另外，我国先后参加了一些防止海洋环境污染的国际公约，如《联合国海洋法公约》《国际油污损害民事责任公约》《国际干预公海油污事件公约》《国际防止船舶污染公约》《防止因倾倒废物及其他物质而引起海洋污染公约》等，我国还和美国、日本、澳大利亚等国家订立了海洋环境保护方面的双边协定。

（二）海洋资源的法律体系

从我国现行立法体制和法律法规的效力级别看，当前海洋资源法律法规体系主要由以下四个部分组成：一是宪法，宪法作为国家的根本大法，主要规定国家及个人开发、利用、保护、改善环境和自然资源的基本职责，为我国海洋资源开发和保护作出了原则性、政策性的规定，构成我国海洋资源法体系的宪法基础。[3]二是海洋资源行政法规，如《水产资源繁殖保护条例》(1979)、《矿产资源法》(1986年颁布，1996 年修订)、《渔业行政处罚规定》(1998)、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（1993）、《无居民海岛保护与利用管理规定》(2003)、《远洋渔业管理规定》(2003)等。三是地方性法规，如《广东省渔港管理条例》《天津市海域环境保护管理办法》《青岛近岸海域环境保护规定》等。四是我国先后参加的一些重要的海洋资源保护国际条约，如《联合国海洋法公约》《国际捕鲸管制公约》《保护世界文化和自然遗产公约》《生物多样性公约》等。这些法律规范共同构成了海洋资源法律规范体系。

总之，建国多年来，在海洋开发利用方面，我国已经初步确立了可持续发展的指导思想，并已初步形成一个较为系统和全面的环境资源法体系。

二、我国海洋生态文明建设法律体系存在的缺陷

当前，虽然我国已加入了一系列海洋环境资源保护的国际公约，同时还制定了数量繁多的海洋生态保护法律。但是，从当前海洋资源环境保护的整体效果来看，却不尽人意，情况堪忧。

（一）海洋基本法的缺失

从目前海洋环境法律体系的结构来看，整体上缺乏作为主导的海洋纲要法，细节上则缺少与海洋生态环境体系相符的特定性环境保护法规。已有法律法规大多针对某一具体海事领域。它们从自己的角度出发，过度显现相应资源开发的重要性，因而忽略了其它海洋环境资源的利用与保护。这就造成环境资源开发与管理的相关法规数量庞杂，却未形成一股合力。因此，应积极起草能够包涵各方面诉求的《海洋纲要法》，从而完善海洋资源与环境保护的法律体系。此外，当下的海洋环境法律制度着重一般性内容的规定，对特定区域和具体环境问题缺少规制。应在纲要法的基础下，推进东海、南海等区域海域管理以及海洋资源及生态保护方面法律的起草。

（二）海洋资源与环保立法的比重不协调

我国海洋资源与环境立法虽然取得了很大进步，但仍存在不少瑕疵。海洋环境保护的内容比较丰富，但海洋资源保护的内容相较而言显得过少。《海洋环境保护法》只在首章对海洋资源保护做了纲领性的规定，其余章节体现了对海洋环境的保护，但对海洋资源的保护还很不到位。

（三）没有统一的海洋生态补偿法律法规

生态补偿条例自2010年起就被国家列入了立法计划，并由国家发改委牵头，很快形成了生态补偿条例草案。但全国人大环资委认为当下的立法条件不够充分，建议先由国务院颁布条例，待条件成熟后再制定法律。因而，我国海洋生态补偿法规及相关计划至今还没有具体实施。[4]2016年5月国务院颁布《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，这向相关部门提出了建立海洋生态补偿制度的新要求。但也说明了我国海洋生态保护补偿制度不健全，还没有形成全国统一的海洋生态补偿法律法规，可见我国海洋生态补偿制度建设的滞后。

（四）处罚规定力度过低，法律责任不够严重

对破坏海洋环境的违法行为，法律规定了相应的惩罚方式。这些规定可在《海洋环境保护法》法律责任这一章中找到。但是，目前法律要求行为人承担的责任相较海洋环境污染造成的可怕后果而言显然过轻，不足以弥补因环境破坏的不可逆性而带来的巨大损害。也与环保法律“防治”的新要求背道而驰，对污染海洋环境的行为缺乏法律威慑力。如山东半岛渤海湾蓬莱19-3油田一共发生两次溢油事件，溢出总油量大约合1500万桶原油，对整个渤海湾造成了灾难性的环境影响。事发后，国家仅对溢油事件的责任方处以20万元的最高罚款。相比英国BP石油公司墨西哥湾原油泄漏事故被处以208亿美元的巨额罚款，这样的惩戒力度显然是远远不够的。由于法律规定的处罚额度太低，有些责任人甚至放任生态损害事件的发生，也不愿对作业方式进行环保改造。此外，我国还存在国家海洋委员会为主的管理机构不完善、海洋污染核算办法标准不一、重大海洋污染事故风险防范及应急处理机制不健全、涉海法规原则性规定过多可操作性较弱等具体问题。[5]

三、完善我国海洋生态文明建设的法律体系对策

目前，我国已经初具海洋生态文明建设法律体系的雏形，但是距离真正实现海洋生态文明还有很长一段距离。为保障海洋生态文明按照步骤有序建设，必须进一步完善我国的海洋法体系，主要应从以下几个方面着手：

（一）完备海洋资源环境保护法律体系

我国海洋生态环保法律体系由《海洋环境保护法》及相关的配套行政法规组成。但是，有关法律法规修改进程却是不同步的。《海洋环境保护法》经历了1999年和2013年的两次修改。从法理上说，既然基础性法律《海洋环境保护法》已经作了修改，那么随着颁行依据的更改，与之相关的7个行政法规也应作出一定的修订或调整。自1999年《海洋环境保护法》第一次修改后，我国已对其6个实施条例中的3个进行了修订，但《防止拆船污染环境管理条例》《防治陆源污染海洋环境管理条例》以及《海洋倾废条例》这3个执行条例却一直未被修订。这将对我国未来的海洋环保事业造成很大的负面影响。

我国当前《海洋环境保护法》的核心理念在于解决污染发生后如何防治的问题。而对于从源头上防止污染发生的生态保护及资源保护建设规范不足，并缺乏相关的实施细则或方案。为了更好地解决新形势下海洋生态文明建设中出现的问题，我国应加快《海洋环境保护法》相关行政法规、规章的修订进程，确保海洋环保法律体系建设与时俱进。同时，应在立法中着重加强“海洋生态保护”的比重，并出台相应实施细则，以改善目前生态保护与污染治理不能并重的不合理形态，深切落实海洋生态保护优先的立法理念。

（二）强化海洋管理机构间的相互合作及职能合并

我国目前拥有海洋管理职权的部门多达20余个，各部门间职能存在严重的重合，经常造成不必要的管理混乱和冲突。为此，可以尝试建立一个全国性的海洋事务综合管理机构，作为海洋环保工作的专门机关，协调处理各相关部门和沿海地方各级人民政府之间因为管辖权重合而产生的矛盾。目前我国已经注意到这一问题，并作出了有益尝试。例如，《国务院机构改革和职能转变方案》规定成立国家海洋委员会，其具体实施方案和工作细则需要配套的法律制度予以进一步细化和规范。需要重点强调的是，对国家海洋委员会具体运行制度的规定必须明确区域合作的协调机制。各地方行政主体互不沟通，闭门执法，是造成我国目前海洋管理体制混乱的重要原因之一。为此，应积极吸收国际通行的海洋综合管理理念，打破传统行政区划界限；加强区域合作，更加合理有效地利用海洋资源，实现人类与海洋的和谐共生。同时，还应平衡各用海主体的切身利益，在政府秉承生态发展理念的大前提下协调各方权益，实现环保价值、经济价值和社会价值的统一。

（三）进一步规范海洋生态补偿的法律制度和实施细则

海洋生态补偿是指人类在对海洋进行的一系列开发活动中，依照海洋资源保护应支出的成本、海洋生态系统本应提供的价值以及由于人类活动失去的发展机会成本等因素；综合运用政府宏观调控与市场机制两种手段，平衡海洋资源开发利用与生态保护之间关系的一种创新环保经济方式。

规范海洋生态补偿法律体系，核心在于落实相应规章制度，并完善海洋生态破坏的司法救济途径。在未来的实践中，国家应借鉴地方性的有益尝试，加快全国性海洋生态补偿立法；进一步细化相关配套规定，增强实际操作的可行性，充分发挥海洋生态补偿制度在海洋生态文明建设中的重要作用。

（四）强化生态损害的惩处力度，完善海洋环境公益诉讼制度

我国《海洋环境保护法》规定，责任人造成海洋资源重大损失的，主管机关可以提起海洋生态损害赔偿诉讼。但这一规定在实践中可操作性不强。我们应进一步明晰相关概念，例如，“重大损失”如何认定？是否有统一的标准？索赔范围仅包括海洋资源的损失还是也包含生态修复的费用？造成海洋生态损害的原因是多种多样的，一定要厘清污染的源头，科学地让责任人承担法律责任。同时，应扩大海洋生态损害赔偿公益诉讼的索赔主体。例如将检察机关也列为可以起诉的主体，在相关行政部门怠于起诉的情形下，履行法律监督职能提起补充性的环境公益诉讼。此外，还应有效发挥相关环保社团(如中国绿发会)、利益关联方(如遭受海洋生态损害影响最大的渔民、岸边居民等)在环境公益诉讼方面的促进作用，积极发挥各方的主观能动性，最终实现海洋生态损害的罪责相适应。

近年来，我国的海洋环境及资源保护事业取得很大进步。但发展的同时也出现不少问题，例如，海洋基本法缺位，生态保护立法不足，处罚力度过低等等。为保障海洋生态文明有序建设，必须进一步完善海洋资源环境保护法律体系，加强海洋管理机构的组织立法，加大生态损害的惩处力度。在党的十八大报告“大力推进生态文明建设”重大战略决策指引下，建立起合符资源节约、污染防治、生态保护要求的海洋生态文明法律体系。

[1]左小强,张吉涛.中国海事战略的几点思考[J].中国水运,2015,(2):29-31.

[2]周衍庆.论中国的海洋环境与资源保护[J].人民论坛,2014,(11):96-98.

[3]藏化炎.我国海洋资源开发的法律对策[J].科技信息,2013,(1):179.

[4]王桂梅.中国海洋生态补偿机制存在的问题及完善建议[J].学术交流,2014,(8):118-121.

[5]张小虎.海洋环境保护：国家利益与海洋战略的新要求[J].求索,2015,(6):9-13.

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.027

D922

A

1009-2293（2017）05-0094-03

国家科技部、澳门环保局2017-19年度共同支持项目“澳门生态调查及管理规范研究”的阶段性成果。

唐先博，澳门科技大学法学博士研究生。

黄明健，澳门科技大学法学院副教授。

（责任编辑：许 烨）