社会中介组织统战工作存在的问题及对策研究——以湖南省为例

陈晓红

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

社会中介组织统战工作存在的问题及对策研究
——以湖南省为例

陈晓红

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

社会中介组织是新社会阶层的重要组成部分，是统战工作的重点工作对象。通过对湖南省九个主要地州市的问卷调查以及样本分析，可以看出湖南省主要社会中介组织具有从业人员规模不断扩大、人员结构年龄普遍年轻化、政治素质强、政治参与热情高等特点，由此给湖南省统战工作提出了新课题与新任务。根据中央和湖南省统战工作会议精神，从解决目前统战工作存在的问题出发，可以通过加大统战工作宣传力度，完善相关立法保障和政策支持，加强组织培训孵化和资金支持，重视从业人员的政治参与积极性，引导从业人员的政治参与，对组织人才进行系统的人才动态管理等途径，推动统战工作整体前进。

社会中介组织；统战工作；湖南

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，社会阶层结构和组织形态发生了深刻变迁，社会中介组织成为新的社会阶层的重要组成部分，它们吸纳和聚集了大量新的社会阶层人员以及各界民众，有力地促进了社会服务体系建设和经济社会的协调发展，在经济、政治、文化、社会建设中发挥了不可或缺的重要作用。2015年中央和湖南省统战工作会议都明确指出，新的社会阶层人士是党外知识分子工作的重点，是统一战线工作新的增长点和着力点。因此，开展社会中介组织的调研工作，对统战工作的开展有着十分重要的理论与现实意义。

一、湖南省主要社会中介组织的基本概况

2016年4月，笔者参与了省委统战部关于湖南省新社会阶层统战工作的调研课题，向湖南省社会中介组织[1]从业人员共发放了850份问卷，其中有效问卷814份。问卷设计主要包括三部分，第一部分是社会中介组织从业人员的基本情况，包括社会中介组织从业人员的性别、年龄、从业时间等基本信息；第二部分是关于社会中介组织从业人员价值理念、政治诉求、参政意愿等等；第三部分是关于统战工作的现状，包括所在组织的党组织情况、组织在开展活动中面临的问题以及需要政府提供的帮助，以及对目前湖南省统战工作的了解状况等。调查结果显示，当前我省社会中介组织在组织规模及从业人员的结构分布上呈现出以下特征：

（一）组织发展快、总数多，但规模普遍偏小

近年来，湖南省中介组织与社会组织发展迅速，相关从业人员规模不断扩大，截至2015年12月底，社会组织总数达29858个，新增3461个，同比增长9.9%，达到每万人4.4个。以律师事务所和会计师事务所为例，全省律师事务所643家，律师从业人员11467人；会计师事务所220家，执业注册会计师3206名，非执业注册会计师3644名。[2]但从组织（机构）的规模来看，以50人以下这一区间占比最多，占总数的55.16%。如表1所示。

表1 ：组织（结构）规模

（二）从业人员性别均衡、年轻化、文化水平高

调查结果显示，湖南省社会中介组织性别、年龄、学历结构上具有性别比相对均衡、年龄结构普遍年轻化且文化水平较高的特点。与大多数机关事业单位女性比例偏少不同，湖南省社会中介组织女性占比较大，本次调查对象收回的问卷女性占47.67%，尤其在律师行业和会计师事务所，男女性别比基本均衡（如表2所示）。而在年龄结构上，社会中介组织从业人员普遍年轻化，从业人员以25-34岁者较多，占调查对象总人数的37.59%，而这个年龄段往上则呈现人数逐步递减的趋势，处于35-44岁这个年龄段人数比例为29.73%，55岁及以上的调查对象人数相对较少（3.19%），如表3所示。

从业时间来看也呈递减趋势，从业时间5年以下的调查对象最多，占总数的32.68%，从业时间5-10年的人数次之，从业20年以上这个区间人数最少。如表4所示，这说明调查对象整体相对较年轻。

从受教育程度看，社会中介组织从业人员文化水平较高，学历为本科（大专）的被试占76.92%，研究生及以上占15.38%，高中（中专）及以下占7.7%，文化水平高于一般社会群体。省会城市长沙的调查对象中，超过93%以上都是大学本科（大专）及以上学历。但留学归国人员占比较小：有港澳台留学背景的仅占6.4%，有国外留学背景的仅占3.85%。

表2 ：性别比例

表3 :年龄结构

表4 :从业时间

（三）从业人员政治素质与政治参与热情较高，但政治参与程度相对偏低

政治参与程度往往是衡量社会群体在国家政治生活的影响力的一个重要指标。研究表明，社会经济地位与政治参与之间有着紧密的关联。调查发现，湖南省社会中介组织从业人员普遍政治素质与政治参与热情较高，但政治参与程度则相对较低，这与其社会经济地位是不太相称的。针对政治参与的问题，本次问卷设置了几个选项：政治面貌、宗教信仰以及对国家政治事务的关注度。

调查数据显示，不同社会中介组织从业人员的政治面貌呈现较大差异：律师行业和会计师事务所“群众”占比较大，占到总人数的63.39%，“中共党员”为31.08%，民主党派人士仅占调查对象总数的5.53%；而基金会等各类社会组织中政治面貌为“中共党员”占69.23%，无党派人士为30.42%，民主党派人士仅占0.35%，从政治任职来看，各类社会组织中成员为人大代表占3.85%，为政协委员占11.54%，无任何任职的为84.62%。这表明，社会组织从业人员群体的政治待遇和政治素质不太匹配，没有得到应有的重视和鼓励。

图2

图1

从宗教信仰来看，社会中介组织从业人员大多无宗教信仰。如图2显示，中介组织调查对象中的绝大多数无宗教信仰，占调查对象总人数的71.38%，有14.86%的人信仰佛教。说明调查对象大多数属于无神论者。

同时，社会中介组织从业人员普遍从对国家政治事务的关注度较高，政治参与意愿较强。如图3所示，在调查过程中，有超过90%的人是比较关注或是一般关注国家的政治事务，只有8.97%的人选择不太关注；有41.7%的调查对象表达了强烈的参政议政的意愿，对国家政治事务的关心度较高，希望自己所在的行业争取更多的话语权。值得注意的是，也有18.3%的人选择了不太愿意参政议政。

图3

图4

此外，从对中国现行政治制度的认同度来看，社会中介组织从业人员中选择“比较优越”的被试占56.32%，选择“说不清”的占30.78%，选择“比较落后”的占12.9%。在判断西方政治制度对中国的适用性时，选择“适用”的占7.68%，选择“说不清”的占23.11%，选择“不适用”的占69.21%。从对国家政治事务的关注度来看，社会组织从业人员中选择“比较关注”的占76.92%，选择“一般”的占19.23%，选择“不太关注”的占3.85%。而表8中所体现的参政议政意愿来看，选择“很愿意”的占65.38%，选择“说不清”的占30.77%，选择“不太愿意”的占3.85%。值得注意的是，一部分受访者普遍对政府公信力和社会诚信度持悲观态度。

综上，以湖南省内主要地州市的社会中介组织调研数据的样本具有代表性，集中反映了我省针对这一阶层开展统战工作所面临的现状以及存在的问题。

二、湖南省主要社会中介组织统战工作的现状及存在的问题

新的社会阶层统战工作是目前统战工作新的着力点。但调查显示，统战工作在中介组织和社会组织从业人员的认知度并不高，甚至低于其他社会阶层。这一状况与该社会阶层获取信息的渠道、利益表达的渠道不畅以及党建工作的缺位有关联。目前湖南省主要社会中介组织的统战工作现状及存在问题主要有如下特点：

（一）主要社会中介组织对统战工作的了解度和认同度普遍不高

湖南省委一直致力于开展统战工作，但从对省内社会中介组织从业人员的调查来看却差强人意。在对社会中介组织的调查过程中，如下图5所示，有21.99%被试对统战政策或统战文件表示“完全不了解”，59.58%被试只“了解一点”，“比较了解”的只占18.43%。对于统战部门能否有效的帮助调查对象及其所在机构的发展这一方面，只有37.59%的被试表示能够有所帮助。

图5

图6

另外，从该阶层对统战政策或文件精神的了解程度来看，被试选择“比较了解”的占15.38%，选择“了解一点”的占69.23%，选择“完全不了解”的占15.38%。在认为统战部门能否有效帮助到社会组织发展方面，选择“能”的占44.6%，选择“说不清”的占51.2%，选择“不能”的占4.2%。这表明目前我省纳入统战工作范围的社会组织比例不高，许多社会组织对统战活动也不太了解，认同感一般。这一现象值得深思和重视。

（二）具有参与统战活动的意愿，但参与度不高

如下图6所示，中介组织经常参加统战部门举办的培训班或者是联谊会等活动的只有9.58%，有50.61%的人表示从未参加过；虽然对统战活动参与度不高，但是参与意愿较强，如表19显示，有59.58%的调查对象表示，在今后愿意同统战部门加强沟通、联系。因此，统战部门也应将加强与中介组织和社会组织的沟通、联系作为今后的工作重点之一，积极宣传和组织相关活动，更多地来帮助组织的发展。社会中介组织在参与统战部门举办的培训班或联谊会等活动方面，选择“经常参加”的占23.08%，选择“偶尔参加”的占23.08%，选择“从未参加”占53.85%，参与度一般。在是否愿意同统战部门加强沟通、联系方面，选择“很愿意”的占73.08%，选择“说不清”的占26.92%，选择“不太愿意”的占0%，参与统战活动的需求和意愿较为强烈。

图8

图7

（三）社会中介组织党组织健全，但党建工作有待加强

调查显示，有86.86%的社会中介组织从业人员所在的机构成立了党组织，并有51.11%的被试认为其所在机构（组织）的党组织发挥了基本作用，只有13.14%的调查对象所在机构（组织）的党组织尚未成立，如图8所示。这表明，目前我省社会中介组织有一定的党建基础，但进一步强化的空间很大，党建工作有待加强。

图9

图10

比如在访谈过程中，所有的受访者都表示自己所在的机构成立了党组织，但有超过三分之一的被试表示（见图9），负责人对开展党建工作的积极性并不高，并且有部分人表示其负责人反对开展党建工作。

（四）利益诉求机制有待强化，表达渠道有待进一步畅通

从意见诉求表达渠道来看，大部分被试认为意见表达渠道较为通畅，认为有诉求表达渠道的占57.49%，但仍然有34.64%的人表示不太清楚，而7.8%的人认为根本就没有任何表达渠道（见图10）。而且对于政府部门的意见反馈，如下图11所示，有8.85%的人表示不太满意，大部分的人也对政府所创造的制度环境表示一般满意。

图11

图12

这表明，目前社会中介组织利益诉求表达的渠道还不通畅，特别是组织化、制度化的利益表达渠道不通畅。组织从业人员只能选择非组织化或个人化的方式表达，这种个人化程度极高的利益表达方式虽然简单、方便，但却不利于党和政府实施全面监督和高效管控。从目前政治参与实际情况来看，仅有15.38%的社会组织从业人员有政治任职，参政议政平台仅限于人大、政协，绝大多数社会组织游离在现有的安排性政治参与范围之外。许多体制外的社会组织，很少参加有党政部门和有关单位举办的座谈会，缺少有效途径将其诉求和要求纳入党委和政府决策。中介组织和社会组织从业人员及其机构表达意见诉求渠道的不通畅，政府部门的意见反馈不及时不到位，严重挫伤了民众参政议政的积极性。

这种表达渠道的不畅，还表现在该阶层从业人员较少从政府官网上获取统战工作的信息。在实地调查中，受访人员表示，他们获知信息渠道主要来源于即时通讯工具，占总数的38.82%，而从政府官网和商业网站获取信息分别占总数的26.29%和24.45%，这说明其从政府官网获知统战工作信息的比重过小。受访者表示，这一现象的原因是政府官方网站传递信息手段单一，政府的信息传递效果不强，很多统战精神或文件无法顺畅地与社会中介组织对接。这说明主管部门统战工作的宣传力度和统战工作的开展亟待加强。

（五）社会中介组织的制度环境有待完善

与国外社会中介组织主要靠行业协会管理不同，我国对社会中介组织实施“双重管理”，即登记管理机关和业务主管单位共同对社会中介组织实施管理。不可否认，双重管理体制在我国具有合理性。它明确了政府的主导行为、规范了社会中介组织活动和发展的方向，对促进经济的有效增长，保障社会的有序治理发挥了很大的作用。但是，随着社会中介组织在国家社会生活中作用的增大，现行管理体制存在两方面的缺陷：

1.监管分散、监管效率不高。登记管理机关和业务主管单位责任不清，造成监管组织缺位。我国社会中介组织数量庞大、种类繁多，涉及各行各业，目前采取的多元登记管理主体[3]使登记机关之间缺乏沟通，各自为政，缺乏宏观性和协调性的管理。而业务主管部门更分散分布在各行各业，彼此之间又有割不断的经济利益关系，因而监管常处于非正常状态，比如会计师事务所和审计师事务所从事同一性质的业务，但会计师事务所归财政部管理，审计师事务所属于审计部门领导，很容易导致部门之间的矛盾与不正当竞争。

2.无法解决政府利益与社会公益之间的冲突。双重管理制度加强了政府在登记管理方面对社会中介组织的监督和管理，使得社会中介组织首先必须成为政府所属的一定职能机构，才能取得合法地位，其必然的结果是政府利益高于社会公益，而且由于政府权力的边界不清，社会中介组织成为政府的“嫡系”，既是“运动员”，也是“裁判员”，也使社会公益难以兼顾。

当前我国对社会组织“双重管理”的局限和滞后日益显现：社会组织主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责，行政管理机关大多抱着多一事不如少一事的心理，逃避其对社会组织的管理职责。这种体制上的多头管理造成工作隶属关系不顺，职责边界不清，指导监督不力；在开展统战部门、社会组织党工委、业务主管部门、社会团体“四型推动”试点过程中，存在协调困难和不畅的问题，难以形成合力。

三、加强社会中介组织从业人员统战工作的对策

（一）加大统战工作宣传力度、搭建社会中介组织议政建言平台

通过对有效问卷的分析，湖南省社会中介组织从业人员参政热情和积极性高，但苦于表达渠道不畅。针对这一问题，可以从以下两方面着手：

1.加大统战工作的宣传力度，积极利用互联网、电视、广播等新闻媒体以及大型户外实践活动扩大宣传影响。首先需要深入社会中介组织从业人员之间，让他们能了解统战政策或精神文件，通过新闻宣传把社会组织从业者的思想和行动统一到党的方针政策上来；其次，摒弃上传下达式的传统宣传方式，以各种活动为载体，充分运用社会媒体特别是现代传媒，多渠道、多角度地开展宣传工作，大大提高统一战线工作的社会认知程度；再次，加强新媒介尤其是互联网主流媒体上的统战理论政策的宣传力度，提高社会中介组织对统一战线重要地位和作用的认识，营造良好的社会中介组织从业人员参与社会经济建设舆论氛围，以国家、党派、团体、民族、地区或人物的重大纪念日为契机，开展专题讲座、举办论坛、组织知识竞赛，积极开展统战进基层宣传活动，着力营造良好统战氛围；将统战理论刊物纳入基层党刊征订范围，编印下发统战工作手册等，通过强化宣传增强统战人士对所在社区的认同感、归属感和责任感，进一步增强社区统战工作的凝聚力和活力。

2.拓宽政府与社会中介组织信息沟通的渠道，搭建社会中介组织议政建言平台。政府要及时处理中介组织和社会组织从业人员及中介组织所表达的意见诉求，并给予合适的反馈，积极提供帮助处理问题，而不是积压问题，只收集，不处理，使社会中介组织与政府之间渠道畅通，更加便捷、顺畅的向政府表达自己的意见诉求。因此，一方面可以考虑搭建社会中介组织议政建言平台，探索建立联席会议制度。通过座谈会、意见征求会、联合调研、考察等活动，探索建立由统战、组织、民政、工商、财政、税务、工商联、民建组织和行业商会共同参与的中介组织和社会组织统战工作联席会议制度，扩大政治参与，加强沟通对话。统战部门作为牵头单位，要切实负起责任，加强组织协调，增强服务意识，积极主动地加强与各相关部门、各相关单位的沟通联系，定期通报交流信息，及时掌握新情况，努力协调解决新问题，加强对话交流，维护其合法权益，形成资源共享、信息互通、优势互补、多向互动的工作态势，并最终形成中介组织和社会组织工作的合力。另一方面，建立和健全组织从业人员的利益表达机制。党和政府在实施相关决策时，充分考虑和兼顾到组织从业人员的利益要求，真正形成良性互动的工作机制。在相关门户网站，设立专门的社会组织统战工作栏目，或公布建议征求邮箱，使组织的诉求可以通过网络渠道反映到相关党委和政府部门，并得到及时整理和反馈；还可以开设专门栏目，对一些社会关心的热点问题和重大政策问题开展民意调查，广泛听取社会组织的意见与建议，择善而从，促进民主化、科学化的决策，为党和政府的决策提供依据和参考。

（二）加强社会中介组织的党建工作，充分发挥基层党组织作用

针对社会中介组织党建工作中存在的问题，也可以从两方面加强社会中介组织党建工作力度。

1.要督促检查社会中介组织和党组织的建设情况。正在建设中的要加快进度，机构不完善的要尽快完善，已建立的要优化效能。要把统战工作列入党的基层组织工作任务和年度目标，与其他工作一并部署、一并检查和考核，确保各项统战任务落到实处，使社会中介组织统战工作沿着正确的政治方向扎实有效地开展起来、深入下去，实现“以党建带统战，以统战促党建，党建统战共融互促”。

2.理顺管理体制，形成工作联动机制。建立和健全有关党政部门、共青团、工会、社区、有关中介组织和社会组织与统战部门相互协调配合的工作联动机制，如工作例会制度、情况通报制度、人才交流制度、信息共享机制等，明确各自的分工和职责，形成开展新社会组织从业人员统战工作的合力。坚持发挥基层党组织作用和依靠业务主管部门相结合。在统战工作中既要发挥基层党组织的主体作用，又要争取业务主管部门的支持，形成工作合力。各级统战部门应尽快建立一套在各级党委统一领导下，各政府部门共同参与的多方联动、高效运行的工作机制。要形成由省委统战部牵头指导，中介组织和社会组织党工委组织实施，社会基层党组织具体负责，各业务主管部门和社会团体等协同推进的中介组织和社会组织统战工作领导机制。

（三）完善相关立法保障和政策，加强组织培训孵化和支持

在依法治国的大背景下，政府应健全社会中介组织的相关法律，积极出台社会中介组织的政策文件，规范和约束组织的行为，为组织的发展提供相关的法律保障和政策支持。同时，政府要改善管理制度，为社会中介组织的发展营造公平、公开、公正的运作与发展环境。可以通过以下具体途径实现这一目标。

1.转变政府职能，拓展组织的发展空间。随着我国社会主义市场经济的发展，市场自由经济要素越来越活跃，为适应这一情况，政府应该转变职能,在构建“服务型”政府的同时，将一部分原本有政府承担的社会中介组织的职能分离出去，把一些专业性强的行政事务授权出去，为社会中介组织的发展让渡空间。当然，在避免政府与社会中介组织“职能交叉”局面的同时，也要规避“无人管”的“真空”现象。

2.政府要拓宽筹资渠道，建立多元化筹资机制。首先，政府要积极向社会中介组织提供财政支持，对特殊性的服务予以必要的项目经费拨给、场地供给、设备、物资补给等；其次，建立社会中介组织的诚信服务体系,树立并宣传中介组织和社会组织的信用形象，为其争取社会资助和海外投资；最后，应当建立完善中介组织表彰惩戒机制。通过对社会中介组织的定期检查，评定其资质等级，予以必要的物质、精神激励，例如税收减免或优惠，颁发“十佳社会中介组织”荣誉称号等，对违反法律法规，有损国家、人民利益的行为进行警告、罚金、判刑等逐级递进的惩戒。

3.加强组织培训孵化。由于新的社会中介组织对民间资源的凝聚作用及其在社会服务中的正功能，使得新社会中介组织不仅需要引导和监督，而且更需要鼓励和发展。处于初创阶段的草根社会中介组织普遍存在着发展规模不大、资金来源不足、能力欠缺等现实问题。同时，政策法律支持不足、配套管理措施不完善的状况也是常态，这就使得“孵化”成为支持新的社会中介组织的一种必然选择。目前，我省已经开展了相关工作探索并显现了成效，如长沙市群英会每年孵化和培育草根社会组织上千个，在基层社会治理和服务发挥了重要作用。

4.建立中介组织和社会组织统战工作专项资金。参照其他机关统战部门统战经费的分配与管理方法，由政府统一提供资金保障：比如，由民政部门或主管部门申请资金配套，为社会中介组织划拨专项统战经费，在政策层面参照社会组织注册资金的审定管理办法，审定统战经费的保障情况。此外，也可以逐步建立和完善政府向社会中介组织购买服务机制，吸引更多的中介组织和社会组织参与政府部门的扶贫开发、对口支援等各类社会事务中，充分发挥组织的人才优势、专业优势、群众基础优势等，使他们更充分地参与到服务社会管理中来，同时在一定程度上有利于弥补组织经费短缺问题。引导和支持各类公益组织发挥社会正能量，使之日益成为维护社会稳定、促进经济发展、实现团结和谐的重要力量。

（四）健全内外监督制约机制，优化管理制度

政府部门在大力支持社会中介组织的同时，更需要加强监督，健全内外监督制约机制。

1.要加大政府的监管力度，形成“多方面、全方位”的监督体系。首先，需要对中介组织和社会组织的市场准入资格进行审查。申请进入行业的组织要提交自己的信用、经验、资格、组织章程等证明，监管部门按照法定程序进行严格的审查,在保证其能独立守法地提供服务的条件下予以准入资格并登记在案；其次，要对社会中介组织进行资质评级。根据组织的资格、信用、业绩等对其进行资质评级,并颁发证照,定期检查更新资质等级；再次，要规范组织的收费制度，建立公开透明的收费体制。除了已经由政府物价局明确规定服务费的大型社会中介组织之外，针对那些相对分散、规模相对小的组织要倡导市场定价为主，并与政府协商制定相关服务费；最后，要加强对社会中介组织及其成员工作过程中的监督检查,建立惩戒委员会，依法查处组织及其成员的违法行为。

2.完善内部监督机制、加强组织自律性。社会中介组织本身，也应完善内部监督机制，加强组织的自律性。一是要规范操作程序,建立严格的多级审查制度，防止违规操作；二是将行业内部检查记录与社会、政府的评估结合起来，建立严密的服务质量评估反馈机制；三是建立健全财务制度并严格遵守。社会中介组织每月要按时将其各项收费标准与实际收费情况公开化、透明化，接受政府与社会的监督；按时交纳应缴税收，不偷税漏税。

3.完善对社会中介组织的人才动态管理。完善对组织人才的系统、全面、动态管理，是有效开展统战工作的关键。比如，对新的社会中介组织从业人士，可以分门别类地开展排摸，了解他们的基本情况和思想动态，分类登记造册，建立健全中介组织和社会组织从业人员人才库档案，并实行动态管理，为做好统战工作奠定坚实的基础。可以由统战部牵头，人大、政协、民政相关单位和有关行业协会共同参与，考察和评估社会中介组织代表人士的政治素质、参政议政能力、社会贡献和社会影响，精准识别和发掘一批政治觉悟高，专业造诣深，群体代表性强，社会影响力大的代表人士，作为统战工作的重点对象。以评价结果作为对社会中介组织代表人士政治安排、社会安排和评优表彰的重要依据。一旦掌握重点人物，建立了代表人士名单，民政部门和各行业协会党组织要联合对重点人物进行重点培养和有针对性的实践锻炼，做好培养、使用和管理。还要运用各种现代传媒手段，宣传和营造全社会尊重和关心中介组织和社会组织人才的良好氛围，引导、带动广大中介组织和社会组织从业人员树立正确的价值观和坚定的理想信念，推动统战工作整体前进。

注释：

[1]调研对象来自长沙、岳阳、邵阳、娄底、株洲、张家界、怀化、郴州、湘西自治州这九个地州市。

[2]根据行业主管部门提供的数据整理。

[3]如企业法人的登记机关在工商管理部门，事业法人的登记机关在机构与编制管理部门，而社团法人的登记机关则在民政部门。

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.010

D613

A

1009-2293（2017）05-0032-06

本文系湖南省委统战部委托课题“湖南省新的社会阶层人士统战工作研究”的阶段性成果。

陈晓红，湖南师范大学公共管理学院教授，博士生导师，中国统战理论研究会“党外人物工作研究湖南基地”特约研究员。

（责任编辑：许 烨）