美国金融监管改革历程及其启示

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410006)

美国金融监管改革历程及其启示

许李欣

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410006)

随着2008年金融危机爆发，金融监管再次成为各国改革的重点。美国从2008年3月起，逐步出台了《现代金融监管结构蓝皮书》、《金融监管改革框架》、《金融监管改革：新的基础》和《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。本文在概述美国危机后金融监管四个改革方案或法案的主要内容后，针对我国金融监管现状，对我国的金融监管体系建设提供启示。

金融监管；美国金融监管改革；风险

一、引言

金融监管是金融监督和金融管理的统称，是政府通过特定的政府机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。20世纪30年代美国经济大萧条使人们开始意识到金融体系的风险与金融监管的重要性。无论是1933年颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法案》和同年成立的“联邦存款保险公司”，还是1934年批准成立的证券交易委员会，都是金融监管历史上的重要一步。

自改革开放以来，我国金融监管体制经历了1979年至1992年的金融监管转轨时期，1993年至2002年分业监管建设过渡时期，和2003年至今的“一行三会”分业监管时期。随着2008年金融危机的发生，世界各国纷纷开始金融监管改革以期更好地应对系统性风险；尤以美国为首，金融监管再次成为研究的热点。现距危机发生已近十年，在“一行三会”的金融监管框架下，我国如何进一步完善监管框架来预防金融危机再次发生，提高抗风险能力仍值得深入研究。

二、危机后美国金融监管改革内容及过程

有效市场的信念使金融监管逐步放松，进而投机性泡沫生成并膨胀；最终，投机性泡沫与监管失灵共同导致了2008年全球金融危机的产生。次贷危机作为自大萧条以来全球历史上最严重的金融危机，为了防止其再次发生，美国开始了大萧条后最大规模的金融监管改革：从2008年3月发布的《现代金融监管结构蓝皮书》开始，到2009年3月公布的《金融监管改革框架》，再到2009年10月《金融监管改革：新的基础》的出现，最终于2010年7月出台了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，简称《多德-弗兰克法案》或法案。法案的出台，标志着金融监管一个新变革的完成。金融监管被再次摆到了最为重要的位置上，覆盖广度和监管力度更是史无前例的高，以便更加适应发展全球化和产品复杂化的金融市场。

(一)《现代金融监管结构蓝皮书》

《现代金融监管结构蓝皮书》计划通过对短期和中期的建议，最后形成最优化的监管框架，具体内容如下所述。

短期建议包括建议使负责金融市场行政命令的总统工作小组更现代化，并增加总统工作小组在金融市场上的成员；建议新设抵押贷款发起委员会，并建议美联储继续对全国抵押借贷法律进行修缮；建议美联储考虑现有的流程以确保流程是符合标准且透明的，借贷条件是合适的，以及信息流是充足的；同时，金融市场的总统工作小组应考虑更广泛的与为非存款机构提供贴现窗口途径相关的问题。

中期建议包括建议让联邦储蓄机构执照在超过两年的时间内推出并将其转型为全国银行执照，并在此期间合并储蓄机构监管办公室与通货审计官办公室；建议合理化州注册银行的直接联邦监管；建议为系统性重要的支付与结算系统新建一个联邦持证系统；建议通改变现代化证券交易委员会对证券市场的监管：对交易所与清算机构采用“核心原则”，对自律组织采用加快的规则通过程序，对已在美国境内或境外主动交易的特定产品采用投资公司法案下的一般豁免，以及通过一项新的国会立法来扩张投资公司法案以允许新的全球投资公司成立；建议合并商品期货交易委员会和证券交易委员会；建议建立联邦保险管理架构，同时在国会设立在财政部下的保险监督联邦办公室。

最优化监管结构如下图所示：

图注：1包含与联邦储蓄保险相关的存托公司；2包含与保险担保基金相关的保险公司；3包含证券公司、期货公司、证券交易所、投资顾问、私人资本池和溢额保险公司。

(二)《金融监管改革框架》

《金融监管改革框架》主要由四部分组成，把重点放在系统性风险上：第一部分将强调系统性风险作为重中之重；框架的第二部分为保护消费者和投资者；在第三部分中，框架提出了要消除监管结构缺口的理念；最后部分认为应促进国际协调与合作。

针对系统性风险，金融监管改革框架提出了以下六个方面的改革意见：

1.单一且独立的监管机构负责系统重要性公司和关键的支付与结算系统。

2.对系统重要性公司实施更高的资本和风险管理标准。

3.要求一定规模以上的对冲基金进行注册。

4.针对场外交易衍生品市场的全面监管、保护及揭露的框架建设。

5.针对货币市场基金的新标准以减少快速套现的风险。

6.更强的决议机构以保护复杂机构的破产。

(三)《金融监管改革：新的基础》

《金融监管改革：新的基础》为重振金融机构的信心并恢复其完整性，从以下五个目标入手，提出了不同的重建监管系统的建议与要求。目标一为促进对金融机构的稳健监管，目标二是建立综合全面的金融市场监管，目标三是保护消费者和投资者远离金融滥用，目标四是为政府提供其需要的管理金融危机的各类工具，目标五是提高国际监管标准并提升国际合作。具体建议如下：

1.创建金融服务监督委员会；对所有大且相互关联的金融机构实行并表监管和约束；提高适用于所有银行和银行持股公司的资本及其它宏观审慎相关标准；弥补银行规定的漏洞；终止证券交易委员会对并表监管的项目；要求对冲基金和其他私人资金池进行注册；降低货币市场共同基金容易发生挤兑的可能性；加强保险部门的监管；决定政府支持企业未来的职能。

2.加强监管和约束证券化市场；加强对系统性重要的支付、清算和结算系统及相关活动的监督。

3.新建消费者金融保护机构；改革消费者保护。

4.为破产的银行持股公司新建决议制度；修正美联储紧急贷款权利。

5.加强国际基本框架；完善全球金融市场的监督并加大国际活跃金融公司的监管；改革危机预防与管理的权利和步骤；增强金融稳定委员会；加强审慎监管；扩大监管范围；引入更好的薪酬补偿制度；在审慎监管、洗钱/恐怖主义融资、和税收情报交换领域提高标准；提升会计标准；收紧信用评级机构的监督。

(四)《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》

《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》作为一部金融监管改革路上里程碑式的法案，对美国的监管机构和监管职能都进行了大刀阔斧的重组和改革，促进了金融监管的巨大变革。在蓝皮书、改革框架和新的基础等各类改革文件的基础上，形成了一部全面且严厉的金融改革法案。法案从系统性风险、金融消费者保护、提高对金融机构的监管标准和约束、严格银行资本监管和业务监管等方面对监管规则进行了调整；改革和扩充 “多重多头”的监管体系；设立金融消费者保护局，加强对消费者权益的保护；强化对系统重要性机构的监管，以期解决“大而不倒”问题；采用沃克尔法则限制金融机构的投机性交易，加强对金融衍生品的监管。

三、美国金融监管改革对中国的启示

美国金融监管制度尽管几经改革，直至2011年《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》的出台，仍存在不少不足。但美国金融监管改革的历程，对我国金融监管体系的进一步建设提供了有益的借鉴与启示。

(一)继续加强宏观审慎监管制度的建设

《现代金融监管结构蓝皮书》在最优化监管结构中新增了审慎金融监管，体现了审慎监管对防范系统性风险的重要性；《金融监管改革框架》将重点放在系统性风险上，加大了对系统重要性公司的管理力度；《金融监管改革：新的基础》提出新建金融服务监督委员会，提高相关宏观审慎标准；《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》则在此基础上，强化美联储对存款类机构控股公司、子公司等的全面监管，授权美国证监会商品及期货交易委员会对场外衍生品市场进行监管，在维持现有保险业监管框架下设立新的联邦保险办公室。由此可见，无论在金融监管改革的哪个阶段，宏观审慎监管都占据了举足轻重的地位。

根据现今的国内外经济形势，尽管各国已逐步走出金融危机的阴影，但系统性风险的监管仍应作为我国金融监管的重心。党的十八届五中全会明确提出“加强宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》在会议基础上进一步提出“健全符合我国国情和国际标准的监管规则，建立针对各类投融资行为的功能监管和切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架，实现金融风险监管全覆盖”。我国在现有的“一行三会”基础上，可以建立以央行为主体的宏观审慎监管框架，在三会下分设行业监管部门专门对银行、证券和保险业施行具体的微观监管，由监管部门向三会报告，再由三会向央行汇报；同时允许监管部门在特殊情况下直接向央行传达，以及允许央行直接对监管部门下达指令。在此结构基础上，应加强不同行业监管部门和三会间的联系与协调，构建全面覆盖各金融行业的风险预警体系，将宏观审慎和微观监管的协调机制融入整个监管体系。

(二)提高对证券市场的监管约束

《现代金融监管结构蓝皮书》针对改变现代化证券交易委员会对证券市场的监管提出了各项建议对策；《金融监管改革框架》要求建立针对场外交易衍生品市场的全面监管、保护及揭露的框架，针对货币市场基金的新标准以减少快速套现的风险，要求一定规模以上的对冲基金进行注册；《金融监管改革：新的基础》把加强监管和约束证券化市场作为要求；《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》规定了资产证券化中“风险自留”原则，进一步规范自营商的行为准则，并对场外交易衍生品监管提出更具体且详细的要求。

随着各类高杠杆化的新兴金融衍生产品层出不穷，证券市场的风险被无限放大。对证券市场的加强监管，是防范金融风险再次发生的重要一环。一方面，我国自2005年起才开始资产证券化试点，因金融危机的发生暂停脚步，又在2012年重启资产证券化并于两年后出台了《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，通知中“鼓励银行业金融机构通过发行住房抵押贷款支持证券(MBS)、发行期限较长的专项金融债券等多种措施筹集资金”。现阶段我国资产证券化市场的监管能较好地管控整个市场，但是随着融资模式改革的进一步加深，我国资产证券化的市场将发生巨大变革，相应的监管也必然要跟上市场发展的脚步。另一方面，由于金融衍生品的复杂性和波动性，各金融机构需要进行足够的信息披露，防止投资者由于信息不对称进行逆向选择或盲目投资；同时，高杠杆化的金融衍生品必然伴随着高风险，金融产品的风险临界值及其监控对证券市场稳定尤为重要；此外，因货币政策传导需要一定时间，如何直接对证券市场的各参与主体进行调控也值得进一步思考。在证券市场内部自行调节的同时，政府也要适时对证券市场进行引导和合理干预，扩展证监会监管权限的同时对证监会实行再监管。监管的细则方面，在不过渡监管的前提下适时且适当地提高各项监管标准以应对风险，例如升高证券市场各参与主体留存的抗风险资金比例，严厉打击二级市场上的违规牟利行为等。

(三)保护金融消费者和投资者

《金融监管改革框架》的第二部分围绕保护消费者和投资者进行阐述，认为应提高信息透明度、防止投资操纵和职权滥用等行为对投资者产生不良影响；《金融监管改革：新的基础》提出了新建消费者金融保护机构以强化投资者保护框架；《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》提出设立消费者金融保护局来加强对消费者权益的保护。

在金融消费者保护方面，与美国设立专门的消费者保护局不同，我国是单一机构同时行使审慎监管与消费者保护职能，并已于2011年分别成立了中国证监会投资者保护局和保险消费者权益保护局，央行、银监会也相继设立了专门的消费者保护机构。因此，我国的金融消费者保护体系是在“一行三会”框架下的各内设职能部门结合而成。协调“一行三会”与各自下属的消费者保护机构部门的职能、达到监管范围不重复且全覆盖，应为现阶段我国金融消费者保护不断优化的目标。除了监管职能部门的建设，强制性信息披露、完善各项相关法律的制定等也应成为我国金融消费者保护体系构建的必要元素。

[1] 克罗茨纳，R.S.，希勒，等.美国金融市场变革《多德-弗兰克法案》颁布前后的反思[M]. 东北财经大学出版社，2013.

[2] 刘士余.美国金融监管改革概论[M]. 中国金融出版社，2011.

[3] 陈柳钦.后危机时期美国金融监管改革框架解读[J]. 金融管理与研究，2010(2)：26-30.

[4] 张波.次贷危机驱动的监管改革：美国《现代化金融监管架构蓝皮书》评析[J]. 西部金融，2008(8)：34-35.

[5] The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure.Washington，D.C.：Dept.of the Treasury，2008.

[6] “Treasury Outlines Framework for Regulatory Reform.” News release，March 26，2009.Available at：https：//www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg72.aspx.

[7] Financial Regulatory Reform：A New Foundation.Washington，D.C.：Dept.of the Treasury，2009.

[8] H.R.4173，Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，July 15，2010.