国家公园管理体制的国别比较研究

蔚东英　高洁煌　李俊生　朱彦鹏　李博炎

摘 要：1872年世界上第一座国家公园建成，之后其先进的生态保护理念和管理体系逐渐影响全球。2013年之后，建立国家公园体制已经成为一个重要的生态保护议题。截至2017年7月，我国已经设立三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架、武夷山、南山、钱江源、北京长城、云南普达措等9个国家公园试点，，各国家公园体制试点实施方案也已陆续出台。本文通过梳理和比较加拿大、新西兰、俄罗斯、美国、德国、法国、南非、英国、日本、韩国等十个国家的国家公园管理体系特点，以及结合前人的研究结果，将这些国家的国家公园管理体系分为自上而下型管理体系、地方自治性管理体系、综合型管理体系等三个类型，同时从机构设置、部门职能、人员配置、管理权限和负责事务等方面进一步阐述不同国家的国家公园管理体系的特点。经过分析比较，研究发现依据不同的国情，各国在国家公园管理体系的设计上各有特色，同时也存在机构以垂直分布为主、职能设置大同小异，国家公园管理有一定的法律法规作为支撑等共同点。

关键词：国家公园；管理体制；比较

2013年，国家提出要建立国家公园体制。截至2017年7月，已经设立三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架、武夷山、南山、钱江源、北京长城、云南普达措等9个国家公园试点。国家公园的建立是为了更好地保护生态系统的完整性和多样性。良好的国家公园管理体制，才能够真正发挥国家公园的作用，达到其建立的最终目标。本研究通过梳理美国、德国、法国、俄罗斯、日本等十个国家的国家公园管理体系，以期为建立具有中国特色的国家公园管理体制提供借鉴和指导。

根据各国国家公园划定、主要事务的管理、监督等，可将其管理体系分为自上而下型、地方自治型和综合型管理体系（表1）。不同的管理体系一部分受本国政府管理制度的影响，一部分则是依据其国家公园的主要管理部门对公园管理的自由度而定。

表1 各国家和地区国家公园管理体系类型及主要管理部门

[国家或地区 管理体系类型 主要管理部门 美国 自上而下型管理体系 美国内政部下属国家公园管理局（National Park Service） 加拿大 自上而下型管理体系 加拿大国家公园管理局（Parks Canada Agency） 新西兰 自上而下型管理体系 保护部 俄罗斯 自上而下型管理体系 俄罗斯环境保护和自然资源部下属环境保护与国家政策司 法国 自上而下型管理体系 国家自然保护部下属国家公园公共机构 南非 自上而下型管理体系 南非国家公园管理局（SAN Parks） 德国 地方自治型管理体系 各州政府设立环境部统管 英国 综合型管理体系 各国家公园管理局（National Park Authorities）及其他土地所有者 日本 综合型管理体系 国家环境省下设自然环境局、都道府县环境事务所 韩国 综合管理型体系 国立公园管理公团本部（中央）、地方管理事务所等 ]

一、自上而下型管理体系

自上而下型管理体系是指由国家政府专门设置国家公园的主管部门，负责国家公园的划定、相关管理政策和法律法规的制定、国家公园的规划、国家公园的运行和管理等事務。主管部门依据情况内设多个事务部门，以各公园为单位下设相应管理处具体执行相关计划。目前，美国、加拿大、新西兰等多个国家采用这一类型的管理体系。由于各国国情不同，在部门事务分配、机构层级、部门命名等方面略有不同。

（一）美国

美国国家内政部下设国家公园管理局负责统筹所有国家公园的大小事务。美国国家公园管理局由1位局长统筹，将管理事务分为运营类和国会及对外关系类。其中运营类事务由8位主任分别管理，包括“自然资源保护和科学”“解说、教育和志愿者”“访客和资源保护”“商务服务”“文化资源、伙伴关系和资源”“人力资源及其相关事务”“公园规划、设施和土地”“信息资源”“伙伴关系和公民参与”等8类事务。此外，还分设跨州的7个地区局作为国家公园的地区管理机构，并以州界为标准来划分具体的管理范围；基层管理部门为各公园，每座公园则实行园长负责制，并由其具体负责公园的综合管理事务1（图1）。虽然近几年美国国家公园管理局的总部机构组织变动频繁，但是主要负责的事务大致相同。

（二）加拿大

在加拿大，共有两种类型的国家公园，一种是由联邦政府设立的国家级国家公园，一种是省立国家公园，本研究主要指的是前者。加拿大公园管理局的组织结构，由1名首席执行官和9名副总裁组成（图2）。副总裁主要分管3个领域，分别是运营、项目和内部支持服务。运营部分分为东部运营和西部与北部运营；相关项目包括保护区建立和保护、遗产保护与纪念、外部关系和游客。内部支持服务包括行政、财务、投资和人力资源。

图1美国国家公园管理局总部组织

图2加拿大国家公园管理局总部组织

（三）俄罗斯

俄罗斯环境保护和自然资源部隶属联邦政府，内设的10个司和5个联邦级直属机关（2个署、3个局）（图3）。其中有一个环境保护与国家政策司，专门负责制定国家公园的具体政策。俄罗斯环境保护和自然资源部会针对每个国家公园设立一个联邦国家预算机构，负责国家公园运营中的具体工作。因此，俄罗斯国家公园由相应的俄罗斯联邦国家预算机构进行管理。

在职能分工方面，俄联邦自然资源与生态部实行决策权、监督权、执行权相分离的机构设置方式。环境保护和自然资源部作为俄联邦政府的决策机关，进行自然资源领域内国家政策、法律法规的制定与宏观调控；3个联邦局作为俄联邦政府的执行机关，是连接自然资源与生态部与地方单位协调工作的桥梁和政策实施主体，直接或通过联邦局下属单位、各地区资源管理机构实现对全国自然资源的调控与管理；2个联邦署作为俄联邦政府的监督机关，对自然资源利用与保护实施监督管理，以保证资源的合理利用和可持续发展。

图3 俄罗斯环境保护和自然资源部机构设置1

（四）新西兰

在新西兰，负责环境事务管理的部门主要是环境部和保护部（图4）。环境部对环境部长负责，其主要负责一般环境政策的制定，是一个政策机构。具体来说，环境部负责处理一些气候变化政策、材料管理和废弃物管理政策、空气和水质量政策等，同时还包括负责处理由新西兰基本环境立法和资源管理法案等引起的问题。保护部对保护部长负责，在《保护法案》第六章中对其职责做了详细说明。保护部的主要任务是负责所有资源的保护，包括自然和人文的资源，以及各类物种。除此之外，该部门还鼓励休闲娱乐活动，并且规范商业活动。此外，该部门还需要考虑和尊重毛利人的利益。

其中，保护部长主要负责国家公园的管理，保护部管理机构分为国家机构和地方机构，其对国家公园的管理具有双重责任。管理国家公园的政策是保护部在咨询国家公园所在当地保护委员会后制定的。在完成公众咨询之后，新西兰保护管理局需要就此咨询保护部部长，然后再做出最后的决定。新西兰国家公园保护管理局的职责如下1：（1）按照国家公园的一般政策编制和批准声明；（2）批准国家公园管理计划和管理计划的修订及评审；（3）向部长或总干事就议会拨款的优先次序提供建议；（4）审查并报告部长或总干事国家公园一般政策管理的有效性；（5）考虑并提议新的国家公园的建立及已有国家公园的土地扩张；（6）向部长或总干事就关于任何国家公园的任何事务提出意见和建议。

图4 新西兰国家公园管理机构

（五）法国

2006年4月法国建立国家公园公共机构，它是由国家自然保护部行政监管下的全国公共机构。国家公园公共管理机构由管理委员会组成，包括2：（1）委员会主席和各国家公园负责人；（2）由法国大区协会和法国议会参议员任命的两名代表；（3）由自然保护部部长委任两名合格在职人员；（4）工会组织职工代表。

管理委员会的职责包括：（1）给国家公园提供技术和行政援助，包括建立共同服务公共机构，以便于其基础运营、技术和行政支持，并促进他们国家和国际的交流合作；（2）协助其个人或国家公园应用通用法规，以推动各公园间的工作人员流动；（3）组织并帮助落实便于国家和国际间交流的共同政策；（4）如果有的话，作为国家和国际论坛间的国家公园交流桥梁，就各机构共同或部分关心的议题进行讨论；（5）保障和管理“法国国家公园”这一集体商标，用以证明国家公园所衍生的产品、服务及活动，且保证无害于生态环境，保证动植物的生长；（6）协助国家公园的及其公共基础设施的数据采集；（7）根据国家公园政策执行问题及所有有关自然保护方面的研究和项目，负责给部长提供有关自然保护的意见；（8）根据国家公园的整体财务资源的情况及其分布，负责给部长提供有关自然保护的建议。

管理委员会可以授权它的一些权力给办公室。办公室由一半的国家公园的科学理事会成员和一半的合格在职成员组成的科学委员会协助。

（六）南非

南非国家公园由南非国家公园管理局负责管理1-2。南非国家公园管理局成立于1956年（South African National Parks， 简称SANParks），隶属于国家环境事务与旅游部，负责管理20个国家公园内占地3 751 113公顷的土地区域。南非国家公园管理局负责管理一系列能够代表国家本土的动物、植物、景观以及相关文化遗产的公园。其愿景为建立一个可持续的、与社会相连接的国家公园体系，其任务是为当代人和后代人的公平利益，通过创新和最佳办法来发展、扩大、管理和促进能够代表生物多样性和遗产的、可持续的国家公园体系。董事会由董事会成员和首席执行官组成，成员由环境事务和旅游部的部长指定，首席执行官由董事会指定。南非国家公园管理局根据《保护区法》以及其他法律，如《国家环境管理法》和部长的指令对国家公园、世界遗产以及其他保护区进行管理和保护。在达成一致的情况下，管理局可以在国家公园内提供本应由市政府提供的服务，也可以实施本应由其他国家机构实施的职能。

二、综合型管理体系

综合型管理体系是指国家公园的管理由多方共同參与，包括国家公园的划定、相关管理政策和法律法规的制定、公园的规划等。英国和日本是综合型管理体系中比较典型的国家，但是两国的管理体系又有所差别。

（一）英国

在英国各国家公园虽然都设有国家公园管理局（National Park Authority，NPA）（图5），但是大部分国家公园土地为私有，土地所有者为当地农户或国家信托（National Trust）等机构，以及住在村庄与城镇的数千居民。公园管理局有时也拥有部分土地，但多数情况则是管理局与国家公园内所有的土地所有者共同合作保护当地景观。在多机构协同工作的过程中，公园管理局扮演了提供交流平台和中间协作的角色，不仅针对相关机构，还要保证农户和居民等个人土地所有者的参与。3在英国国家公园的管理过程中，特别强调利益相关者、当地居民的参与。

英国国家公园管理局的人员由国家和地方政府的代表共同组成，人数在10～30人范围内，他们只负责对国家公园的管理制定计划，没有薪酬。国家公园管理局会另外雇佣50～200名带薪员工执行国家公园计划，并负责国家公园的各项事务工作。

图5 英格兰峰区国家公园管理局组织结构

（二）日本

在日本，国家公园是指根据《自然公园法》，由政府指定并管理的、具有日本代表性和世界意义的自然风景地，它分为国立公园和国定公园两种。1两者的区别在于国立公园由国家管理，而国定公园则是由地方管理，管理机构设置如图6。在日本环境省有专门负责国家公园的自然环境局国立公园课，该部门按地区下设11个自然保护事务所。每个自然保护事务所负责其区域内的国家公园。有些国家公园可能存在跨越多个地区的情况，因此各自由不同地区自然保护事务所负责。而国家公园具体事务的管理则由自然保护官事务所负责。有些国立公园数量较多的地区，还会增设自然环境事务所，但是在国家公园的

图6 日本国家公园管理组织结构

实际管理中一般都会采用公园管理团体制度，以更好地协调公园内的多方利益。公园管理团是为推进公园保护与管理，由民间团体或市民自发组织的，经国立公园上报，环境大臣认可的公益法人或非营利性活动法人（NPO），全面负责公园日常管理、设施修缮和建造，以及生态环境的保护、数据收集与信息公布。1

表2 日本国家公园管理团体制定团体一览表

[公园管理团体 指定日 国立公园名 活动内容 财团法人

阿苏green stock 2003年12月

2日 阿苏国立公园

（阿苏地域） 志愿者通过烧荒等志愿活动来保护草原风景；在购入的地区植树造林，为森林间伐制造水源和涵养，为鸟兽提供生息场所；为了充实草原保护活动内容，进行烧荒等自然资源的调查 财团法人

自然公园财团 2005年7月

14日 知床国立公园

（知床地域）

其他14个公园

18个地域 保护自然风景（保护稀有物种、驱除外来物种等）；设施（人行道、园地、公厕等）的维修及管理；推进公园的保护及正确使用（收集资料、进行各项研究和调查）；对公园的正确使用和保护提出一定意见及作出指导 财团法人

知床财团 2007年11月

15日 知床国立公园

（知床地域） 野生动植物的调查和研究；普及保护自然的思想；联系各个自然保护团体；保护自然环境的管理及公园设施管理的相关运营委托业务 特定非营利活动法人

迁间山麓国际自然学校 2008年3月

11日 上信越高原国立公园

（浅间地域） 策划实施自然体验活动、环境教育等项目；与自然体验活动、环境教育相關的委托业务、人才培养、信息交换、活动支援；活动区域自然环境的调查研究及保护、自然观光特性的相关事业 特定非营利活动法人 2009年5月

27日 西表石垣国立公园

（竹富岛地域） 灵活运用自然学习人行道实施相关学习项目；维护管理人行道、自然环境等；管理保护及研究自然环境及街道建筑、传统工艺等宝贵的文化遗产 ]

（三）韩国

根据韩国《自然公园法》规定，国家公园由环境部长官指定管理。韩国的国家公园从1968年开始。大约20年间由地方自治团体管理，但是其管理状况不佳。17个国立公园由42个机关分割、管理或者委托下部机关进行管理，所以导致管理体制的多元化、管理机能微弱、无法连贯地执行政策。为了解决这种低效率的管理问题，韩国制定了由国家直接管理的方针，设立了专门的管理机关国家公园管理公团来进行管理。

国家公园管理机构由国家公园管理公团本部（中央）和地方管理事务所组成（如图7）2，其任务是代替环境部长执行公园内资源调查、研究，设施设立、管理，区域清洁，以及公园利用的指导、宣传等事务。国立公园管理公团由理事长，3位理事，1位监察，其下有6处（企划调整处、行政处、资源保全处、运营处、探访支援处、设施处）、4室（宣传室、成果管理室、对外协力室、监察室），共14组。此外，该组织还运营26个国立公园事务所和国立公园研究院、濒危种复原中心、山岳安全教育中心，航空队等机构。此外，为了审议关于公园的指定、废止与区域变更，公园基本计划树立，公园计划的决定、变更，其他公园管理的重要事项而依法设立了公园委员会。

图7 韩国国家公园管理工团机构（本部）

三、地方自治管理体系

地方自治管理体系指的是国家公园的各项管理事务，包括国家公园的划定、相关管理政策和法律法规的制定、公园的规划等由地方政府的相关部门负责，国家政府只负责制定宏观政策、法规等。

德国是一个联邦制国家。按照立法权权属范围的不同，德国立法权被分为两个部分，即联邦专属立法权与竞和立法权。联邦专属立法权是指仅联邦享有对特定事项的立法权，比如国防和外交。竞和立法权是指联邦和州均对某一领域享有立法权，仅在联邦未对特定事项作出规定的时候，各州才享有立法权。环境保护与国家公园等事项属于后者，即联邦仅对国家公园的建设提出了指导性的框架规定，由各州具体通过法律法规予以规定与保护。德国国家公园管理机构分为三级，一级机构为州立环境部；二级机构为地区国家公园管理办事处；三级机构为县（市）国家公园管理办公室，分别隶属于各州（县、市）议会，并在州或县（市）政府的直接领导下，依据国家的有关法规，自主地进行国家公园的管理与经营活动1。以西波美拉尼亚国家公园管理局为例2，该管理局管辖西波美拉尼亚潟湖地区国家公园及亚斯蒙德国家公园两座国家公园，由局长、行政及中心服务部、法律及规划部、西波美拉尼亚潟湖地区管理部、亚斯蒙德地区管理部、公共关系及环境教育部组成。

四、结论

由于各个国家的国情不同，其国家公园的管理体系也存在差异，但是各体系之间仍然存在共同点：

（1）国家公园的管理和运营遵循相关的法律法规

目前，现有国家公园管理机构的设置、管理部门的职责、管理方式等都是基于一定的国家公园的法律法规来进行的。法律赋予公园管理机构合法的管理地位，让国家公园的管理按照一定的步骤有序开展，同时对国家公园的管理工作进行监督，真正发挥国家公园的保护生态、促进全民游憩教育等作用。

（2）国家公园管理机构呈垂直分布

不论是美国、加拿大、新西兰等自上而下的管理体系，还是英国、日本、韩国等综合型管理体系，亦或是德国等地方自治型管理体系，在管理机构设置上都有一个处于上位的主导部门负责统筹国家公园的各项事务，然后再将公园管理事务细化分类安排到不同的部门及其下属机构。不同的部门负责不同的事务，分工合理明确，有利于提高工作效率。

（3）國家公园管理机构职能类似

纵观各国国家公园管理机构的职能，可以将其概括为以下几个内容：生态保护事务，负责国家公园内动植物生态保护、研究等技术性和学术性工作；商业运营事务，负责国家公园内各种商业活动的管理工作；宣传教育事务，负责国家公园内解说规划、解说内容编写、解说项目开发等宣传教育相关的工作；法律政策事务，负责制定国家公园相关的法律法规、政策及审核国家公园的设立、扩建等相关资料；其他行政事务，包括财政资金管理、人力资源配置、国内外交流事务等。

综上所述，国家公园的管理体系在设置时需要有一定的法理依据做支撑，要适应本国的实际国情。虽然国际上现有的国家公园管理体系各有不同，但是在管理机构分布和机构职能方面存在相似之处。今后，我国在规划和设置国家公园管理体系的过程中可加以参考和借鉴。

[作者简介：蔚东英，北京师范大学地理科学学部副教授。]

（责任编辑 古东）

Abstract： The world first national park was built in 1872， after then its advanced idea of ecology conservation and management system gradually spread around the world. Since 2013， to set up a National Park System has been a more and more important topic for discussion in China. So far， Chinese Government has listed 9 trial national parks， and each trail has come out a plan for their national park. According to organization setting， department function， staffing and other aspects， this research compared different national park management systems among Canada， Germany， the United States of America， France， Russia， Japan， South Africa， Korea， the United Kingdom， New Zealand， and sort out three kinds systems. Based on their own national conditions， the national park system in different countries has their own characteristics. However， different countries national park systems are common in organization structure， department function and so on.

Key words： National Park； Management System； Comparision