行政调解成为麻烦制造者的现状、成因及对策初探

冉诗晨+李民洪

摘要：本文研究对象为行政调解制度因设置不当、专业欠缺、运行偏差出现的普遍问题的现状、成因及对策，故对司法解调及人民调解不作论述。

关键词：行政调解；制度；社会矛盾；官本位；法律；和谐社会

和为贵是中华民族的传统文化，在人民的思想中根深蒂固，以调解的方式解决公民、法人及其他组织之间的纠纷，成为首选，并逐步形成法律规范，我国现目前已形成司法调解、人民调解、行政调解的调解体制，为解决民间纠纷引发的社会矛盾、实现社会和谐起到了不可替代的作用，但现阶段行政调解所暴露出的普遍问题已经严重妨碍依法治国这一基本国策的具体实施，这不得不引起法学界、立法者、司法者及行政执法者的高度关注。

一、何谓行政调解

行政调解是国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关管辖的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。行政机关在行使行政管理职职能中，所遇到的纠纷，基本上都可以调解，主要有如下几类：1、基层人民政府调解；2、国家合同管理机关的调解；3、公安机关的调解；4、婚姻登记管理机关的调解等。

行政调解同法院调解和人民调解一样，均应在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让、依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。

二、行政调解“变味”的普遍性。

我们所称的行政调解“变味”，主要是指行政调解不但没有达到行政调解的设立目的，即化解社会矛盾从而维护社会和谐，彰显社会公平正义，反而成了社会麻烦的制造者，具体现表现是：

（一）行政调解演变成一个种“准司法”权力，改变了“调解”的本质属性。

（二）超出行政调解范围，往往是越调越乱。

司法裁决，是纠纷的最终、最权威的决断，就算是非常明显的错误（智力正常的成年人凭生活法则也能判断是错误的），也必然按司法程序予以纠正。行政权受司法权的制约，行政调解的对象必须是未经司法机关裁决的争议，但是，有的行政机关总认为行政权才是“最大”，无论什么纠纷都调解，还敢作出“调解决定”。

（三）非法设立行政调解机构，成为“最霸道部门”的代名词。

不知何时起，全国各地的几乎所有的行政部门都建立了行政调解机构，还正经八百地制定了《行政调解工作制度》，几乎是千篇一律。行政调解模式的主持人也是当事人，即行政机关自己调解自己的行为，既当运动员又当裁判员，公平正义是无法得到保证的。行政机关如此调解，其实质就是为自己违法行政行为善后。不但没有法律根据，反而与《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的“行政行为不得调解原则”完全彻底背道而驰的。

（四）该调不调，给自己找麻烦。

调解取绝于当事人自愿，但行政机关引导、疏导即是起主导作用。有的行政机关认为调解是费力不讨好的事，极力将本应自己调解的纠纷向外推。事实上，这种方式不但有失职之嫌，很多案件表明，行政机关该调不调，反而惹火烧身。

三、让“变味”的行政调解回归正途的建议。

行政调解的存在是保证社会冲突解决机制体系的和谐，本身就是对和谐社会的体现和保障，这无疑说明，行政调解是新型社会主义制度所不可缺少的，只要将行政调解建设依法进行规范，就会避免“变味”现象。

（一）、加强行政调解的法律宣传。

行政调解是一种行政行为，严重意义上来讲，是行政机关依法行政的行为，只是这种行为解决的当事人之间的民事争议，而不产生强制执行的行政法律后果。要使行政调解深入人心，应做到以下几个方面：

（1）、必须建立适合行政调解的意识形态和发展外部环境和内部环境，主要是经济环境、政治环境、文化环境。

（2）、深入持久地开展法制宣传教育活动，让行政调解的基本原则深入人心。

（3）、重视行政调解事件的收集、交流，吸取教训，总结经验，并广泛开展行政调解运行过程中研究。

（4）、充分利用大众媒介坚持不渝地宣扬行政调解的宗旨及作用，让更多的人知道、理解行政调解与诉讼之间的关系。

（5）、强化或树立行政调解必须依法、合理的法治观念。包括：树立权利观念、树立契约观念（也称契约精神，是构成诚信社会所必须的观念）、树立正确的诉讼观念。

（二）坚决撤销“非法的行政调解机构”。

地方各级人民政府及其部门设立的“自己调解自己”的行政机构是非法的，理由如下：

1、严重背离“调解”的内涵。调解，是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷的活动。调解的主持者必须纠纷以外的第三者，而不是当事人自己。解决自己与他人的纠纷，这种方式叫协商。将协商行为冠以调解之名，显然有“挂羊头卖狗肉”之嫌，说严重一点涉嫌欺诈，这是对社会诚信机制的严重破坏。

2、严重违反法律规定。调解的基础是互谅互让，当事人对自己的民事权益才能互谅互让，而行政行为是不能互谅互让。不履行或者不完全履行行政权力，是失职行为。《行政诉讼法》第六十条第一款规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行政法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”第二款又規定：“调解应当遵循自愿、合法原则上，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”所以，行政机关设立的“自己调解自己纠纷”的机构，是与法律背道而驰的，必须依法取缔。

3、给腐败留下空间。行政相对人对行政行为有异议，行政机关的行政调解机构就进行调解，应当是建立在“互谅互让”的基础之上，很显然，取得行政相对人的谅解必须是行政权力的让步，行政调解机构事实已经取得了对行政权力让步的权力，协议的达成似乎比法律还大，客观上给行政调解人员与行政相对人恶意串通进行利益交换的“空间”，如果行政相对人对“对行政行为无理取闹但按‘潜规则操作”而大得好处，人们纷纷效仿，行政调解机构岂不成了腐败的“自留地”？！

（三）法律规定可以行政调解的行政机关，应当选派具有专业知识的人员组成专门的调解机构。

俗话说，隔行如隔山。俗话还说，内行看门道，外行看热闹。调解员必须具有所调解的纠纷的专业知识，否则，就无法依法、合理进行劝解、疏导。

参考文献

《当代中国官本位意识表现分析》。作者：李太淼。《中州学刊》2014年2期。endprint