浅析培养领导干部法治思维对法治烟草建设的重要作用

单莹莹

摘 要：本文从一起行政诉讼败诉案件谈起，分析领导干部法治思维在企业管理和行政执法决策中的重要作用。通过比较分析，认为法治才是历史和时代的选择。建议在培养领导干部法治思维的过程中，注重规则思维、正义思维、契约思维和程序思维等能力培养，以领导干部法治思维提升促进法治烟草建设出成果。

关键词：领导干部；法治思维；法治烟草

一、从一起烟草专卖局败诉案件谈起

S市烟草专卖局于洪分局接电话举报称，于某在铁西区库房存有大量非法渠道获得的卷烟。该局立案后，经询问，于某承认自己的违法行为。该局遂作出行政处罚决定。于某缴纳了7000多元罚款，但对行政处罚不服，向于洪区人民法院提起诉讼。

法院經审理认为，被告对违反烟草专卖法律、法规、规章的行为有权进行查处，但根据《烟草专卖行政处罚程序规定》，烟草专卖行政处罚案件应由违法行为发生地的机关管辖。于某违法行为发生地为铁西区，不属于被告管辖范围，因此被告被诉具体行政行为超越职权。据此，法院撤销了被告的行政处罚决定。

S市于洪分局为何在一场行政诉讼中走了“麦城”？因为行政行为，既要实体合法，也要程序合法。可见，“程序思维”的必要性和重要性。行政决策是烟草专卖执法工作的中心环节，是行政机关实施行政管理过程中行政职权的具体体现。现实中，仍有个别领导干部依然习惯于依靠长官意志、简单的行政命令，惯性思维来进行行政决策，这样就很容易损害行政相对人的合法权益。上述案例，从立案到处罚决定，从基层执法人员到审批领导，如果中间有任何一环节，任何一个人意识到程序违法，也不会导致败诉的后果。而领导干部作为决策者，往往起着更为关键的作用，要想避免决策失误，就必须培养法治思维，在法律规定的范围行使职权，这不仅是实现领导决策科学化的必然要求，更是实现法治烟草的内在要求。

二、法治思维基础

党的十八届四中全会确立了“全面依法治国”的战略布局。围绕着“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家”的法治工程，其中一项重要目标就是“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治思维和法治方式，是以习近平同志为总书记的党中央在新时期提出和形成的一个全新概念和全新理论它是全面推进依法治国的具体内容。

（一）法治思维的概念

对于什么是法治思维，学者们众说纷纭。有学者认为“法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。”也有学者指出“法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”但无论哪种观点，大多将法治思维与人治思维相对立。或者说，是一种“合法性思维”。笔者认为，“法治思维”就是一种符合法治精神的思维模式，在这种思维支配下的行为模式就是“法治方式”。

（二）人治与法治的交锋碰撞

探讨领导干部法治思维的养成，那么，“人治”就不可避免的要被提及。在我国，“人治论”统治了上千年。从春秋时间儒家思想兴起，到汉代“罢黜百家，独尊儒术”，“人治论”成为中国文化中占据主导地位的思想一直延续至近现代。近代以来，我国开始了探索法治的百年历程。从孙中山的“五权共和”到新中国建立，党和政府探索法治道路，再到习近平总书记提出的“法治中国”的目标。历史和实践充分表明了，走中国特色的法治道路是我党百年探索的必然结果，是我党总结历史、立足当前、着眼未来的时代抉择。

为什么最终选择法治而不是人治？首先，从历史层面来看，法治是构建现代国家的强国之路、富国之路和定国之路。商鞅变法、“一条鞭法”，每一次变革都带来了一股清流，伴随着政府税收增加，工商业不断进步。其次，从社会治理层面看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和长久之道。法律作为制度文明，是公共精神的载体，是社会关系的调节器，是明确、可预期的，其核心是调整权利义务等利益关系，是符合民心所向的规范体系。最后，从个体发展层面，法治是现代社会成本最低、机会最均等、和谐度最高的生活方式。规则的确定性降低了公民间的交易成本，有效防范了人民内部矛盾激化。

三、如何培养领导干部法治思维

培养领导干部的法治思维是一项系统工程，不是一朝一夕、一蹴而就的。重点要加强规则思维、程序思维等法治意识的培养，让法治思维“内化于心，外化于行”。在重大决策和行政审批过程中，严守法律底线，维护企业合法权益，树立行政执法权威。

（一）培养规则思维

亚里士多德曾说：真想解除一国的内忧应该依靠良好的立法，不能依靠偶然的机会。在规则和行为的关系上，一定是先立规则后行为。没有规矩不行，用事后制定的规矩规范过去的行为也不行。先立规矩后办事不仅表现在一个国家的立法上，也表现在一个企业的制度上。制度可以是具体工作的细化，但不能低于法律的最低要求。在制定的过程中要严格把关，确保合法、合规。在制度的执行过程中，不搞“特事特办”、“一事一议”，严格执行制度规定。目前，在烟草行业，仍有个别领导干部存在“官”本位思想。领导决策时仍然坚持经验主义、主观主义，不考虑制度、法律相关，其实就是一种“人治”的表现。制度成了一纸空文，加之决策的不确定性，让企业员工很难对自己的行为进行预测和评价，当不安全感逐渐累加，结果导致问题越来越复杂，阻碍企业发展。

（二）培养正义思维

纵观历史，当正义难以实现时，人们往往会感到“压抑”，而当整个社会正义得不到实现时，往往会带来人们的反抗。如果一个国家没有通过建立“良法”来化解或者缓和社会矛盾，那么很有可能滋生愚昧、无知和暴力。这就需要领导干部，在制度的顶层设计过程中，导入正义思维，少用或者不用“口号、命令”，将制度细化到调整每一个可以想到的利害关系，让每个人做出恰当的预期和判断，反而更利于解决实际工作中的问题。例如，在效能管理类制度构建时，如果只表述为“按时上下班，不迟到、不早退”，而没有相应惩罚机制的话，很有可能大家都不会遵守，因为违反规则的成本很低，不足以引起重视。但是如果规定“凡上班迟到五分钟的，扣除当月全部工资”制度就能执行到位了吗？显然也不会，因为惩罚措施与行为后果严重失衡。要么引起大家的不满，纷纷辞职。要么在迟到后消极怠工“破罐子破摔”。无论哪种结果，都不是确立制度的初衷，与正义思维背道而驰。endprint

那么如何保证确立的规则、制度、文件等是正义的呢？我认为，首先，出发点是立足于企业发展。企业的发展、进步是我们一切工作的出发点和落脚点，这就要求我们的思维意识和行动方式都必须围绕这一目标而展开。其次，能够捍卫不同群体的合法权利。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切都和他们的利益有关。”当制度成为大家权益的捍卫者时，人们就会自发的捍卫制度。最后，从技术层面，要有具体的可操作性。改变“宜粗不宜细”的观念，让制度落地。

（三）培养契约思维

企业是各种生产要素所有者之间以及和顾客之间一系列契约的集合。企业通过契约建立，通过契约运行，从物资采购到卷烟营销都依靠诸多合同联系起来。什么是契约思维精神？笔者认为契约思维包含平等观念、自由观念、诚信精神等方面。合同主体之间地位平等、待遇平等、机会平等，根据平等互惠原则，合同双方订立时要诚实行事，订立后要严格守约。在合同订立前，要对合同内容进行严格审核，一旦订立，要尊重合同，不能“出尔反尔”，除政策调整、不可抗力等因素外坚决履行合同，培育企业诚信品格。当然，这并不意味着所有契约都要不折不扣的执行，如果违反法律等强制性规定，有欺诈等情形出现时，要通过合法渠道解决。当合同利益无法实现时，领导干部要坚决维权，杜绝“人情关系”，实现企业利益最大化。做好信守契约的传承工作，当企业法人或者人员、机构设置等发生变化时，不影响合同效力，积极履行合同。

（四）培养程序思维

回归到本文开头举得例子，烟草专卖执法中“重实体、轻程序”思维仍然存在。在我国，程序思维的发展经历了从“实体”到“程序”，从“法定程序”到“正当程序”的渐进过程。“正当程序”要求行政机关遵循法律明确具体规定的程序性要求，而且要求即便法律没有明确规定时也要遵循回避、中立、告知和说明理由等基本的程序性义务。但由于“正当程序”的判断标准多样化，使得行政机关会倾向于不论何种情形都设置一种尽可能繁杂充分的程序，即“程序过度化”。其实，这也是没有必要的。在烟草行政执法过程中，应从个案角度出发，不同重要性的案件应当适用不同标准的程序，程序的复杂性与事项的重要性、影响权益的关联性相适应。一直以来，许多；领导干部认为，程序合法就是权力行使的程序符合法定的程序要求，但在实践中，往往遇到的情况是，法律没有对某一类执法行为具体规定程序要求，但被起诉后却以“违反法定程序”为由判决行政机关败诉。例如，在“非典”时期，法律并没有明确、具体的规定政府要在这种情况下公开相关信息。但是如果沒有公开，实际上损害了公民基本的知情权，反而容易引发公民对社会管理主体丧失信赖。同样，在法治烟草的建设过程中，也要求领导干部提高法治思维意识，用发展的眼光分析并解决问题，勇敢正视危机，“实体”、“程序”并重，保障公民依法享有的各项权利。

参考文献：

[1]汪永清：《法治思维及其养成》[J]《求是》2014年第12期.

[2]张立伟：《什么是法治思维和法治方式》[J]《学习时报》2014年3月31日.

[3]张苏军：《领导干部法治思维和法治方式读本》[M]中国民主法制出版社，2017年1月.

[4]胡建淼：《领导干部法治思维读本》[M]国家行政学院出版社，2016年9月.endprint