刍议分类管理背景下民办高校的选择

严晓蕾

摘 要：2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议闭幕式上，通过了关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定草案，《草案》自2017年9月1日起正式实施。在本次民办教育促进法修订案中，第一次明晰了营利性和非营利性民办学校的边界并实行分类管理。本文从法律和政策层面论述了民办高校分类管理的作用，分析了分类管理对企办民办高校发展的影响，论述了民办高校对分类管理的选择倾向。

关键词：民办高校；分类管理

一、民办高校分类管理的作用

民办学校实行分类管理，可以解决制度冲突导致其长期处于营利性与非营利性、企业与非企业、公益与非公益界限不明的问题。也可以使政府、公众和民办高校等多方都不在处于矛盾中。分类管理相对于现有的制度体系来说，其作用有：第一，民办高校分类管理为民办高等教育领域设计一套新的运行规则，既有利于保护非营利民办学校的公益性，又使营利性学校具有合法性，这样不同追求的民办高校能各得其所；第二，将投资资本引向营利性民办高等教育领域，以防止投资资本过度进入非营利民办高校领域；第三，将现有的民办高校重新分类，从而将隐性营利性民办高校显性化，也使其管理由非对称性向对称性转化，同时避免政府的财政投入陷入巨大的道德风险；第四，是分类管理可以使政府的管理由原来的促进为主向规范、引导与促进并重转变，有利于民办高校的健康多元发展。

二、选择“非营利性”对民办高校发展的影响

（一）对民办高校办学发展的影响

1.对学校办学的稳定发展有利

《民办教育促进法》的出台与本次修订，其宗旨就是要在国家法律、法规层面规范和促进民办教育事业的稳定和健康发展，服务社会，满足人民大众对教育的需求，选择“非营利性”更贴近教育的公益性属性。

本次《民办教育促进法》修订中指出，国家购买优质教育资源，购买服务。湖南省教育厅在做《民办教育促进法》实施具体办法的调研中，也提出对民办学校优秀专业、优秀毕业生如何体现国家财政补偿或购买服务。“非营利性”与“营利性”办学，需要区别对待，目前湖南省公办高职院校，国家补贴每人每年1.4万元。若民办非营利学校能减一半，对学校的发展也大为有利。

2.对民办高校专业建设与发展有利

国家提出创办一流学校，湖南也正在实施“一流”专业或特色专业及专业群建设。政府对办一流学校、一流专业的支持主要措施是“以奖代补、扶植强项”，对非营利为目的的民办高职院校，申报争取“以奖代补”的专业建设项目机率将加大。

3.对民办高校师资队伍建设发展有利

民办高校师资队伍建设，一方面，靠学校内部下大力气投入、引进、培养；另一方面，借助国家有关政策，通过对教师待遇、专业培训及职称的评定、认可、流通等手段，实现与公办高校的融合。

（二）对民办高校行政登记管理的影响

非营利性民办高校采取登记注册。登记机构为民政部门或人事部门（视资本来源主体来定） 并享受国家在税收等方面的优惠政策。

（三）民办高校行政监管的影响

非营利性高校政府按每生每年超过1万元的财政补贴。此外，针对科研项目的申请，非营利性高校申报及后期经费监管难度小。

（四）民办高校财务管理的影响

1.举办者不可取得办学收益，学校的办学结余以及学校如终止，其清偿了债务后的剩余财产均全部要用于办学。

2.可享划拨土地及与公办学校同等税收优惠。

3.可获得政府购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等扶持政策，还可享受政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持政策。

4.定价受约束，没有自主决定权，由省、自治区、直辖市物价局及教育局制定和监管。

三、选择“营利性”对民办高校发展的影响

（一）对民办高校办学发展的影响

1.举办高校的民办企业将教育作为一种产业，按公司法运作，追求营利发展、追求社会效益与经济效益，二者兼顾。

2.选择以营利为目的，按公司法运作，接受国家政策、法律法规监督，可以充分彰显自主办学、独立发展、特色发展。既突显教育的本质，又探索企业化管理教育的特色之路。

3.选择“营利性”，应该接受教育部等部门印发的《营利性民办学院监督管理实施细则》，符合民办企业合规管理运作理念，相对降低办学风险系数。

（二）对民办高校行政登记管理的影响

营利性民办学校采取行政许可制度。需在工商行政部门登记为企业法人，并须经过教育行政部门的审批同意。享受国家在税收等方面的优惠政策较少。

（三）对民办高校行政监管的影响

营利性民办高校无招生补贴，且被监管其招生费用。此外，针对科研项目的申请，营利性民办高校的老师申报难度大。

（四）对民办高校财务管理的影响

1.举办者可取得办学收益，学校的办学结余以及学校如终止，其清偿学校债务后剩余的财产均依照公司法等有关法律、行政法规来处理。

2.可享受的税收优惠政策较少。

3.可获得的诸如政府购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施扶持政策少。

4.定价灵活，更多利用市场机制，实行市场调节，学校有更多的自主决定权。

四、选择“营利性”和“非营利性”的风险分析

（一）民办高校目前存在的风险问题

多数民办高校最初设立为投资办学，按办学分类，投资办学形成的民办教育机构属于营利性组织，性质上类同于企业和公司。而我国现行民办教育的法律法規如《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非营利组织会计制度》等都是基于非营利组织制定，所以学院目前一直登记为民办非企业单位，在法理上讲是非营利性的，而学校一直按照民办非企业法人的制度执行，但由于民办非企业法人的制度设计不配套，造成在社保、税收、财政扶持、收费、土地、贷款等方面的政策不完整、不匹配，导致学校身份属性始终不明晰，有时自相矛盾、无所适从。明确学校的法人属性地位，将促进学校的办学和长远发展。endprint

（二）转化到营利性学校的风险

1.管理成本增加的风险

转化到营利性学校后，基于差别化的政府扶持，依托市场调节和控制，势必造成学校相应管理成本的增加。

2.教师队伍不稳定的风险

转化为营利性学校后，学校教师不仅按照教师法管理，也按照公司法职员管理，有可能导致他们偏离教师法管理的轨道，且因为教师没有享受公办学校同等人才引进政策，可能加剧现实中存在的“公办（非营利）、民办（营利性）有别”的歧视性成见。结果可能是教师为追求待遇和职业发展，会从营利性学校流转到非营利性学校，造成教师队伍的不稳定。

3.教育质量无法提升的风险

基于学校管理成本增加和教师队伍不稳定的风险，反过来会导致学校整体教育质量无法提升的风险。

（三）转化到非营利性学校的风险

1.公益财产的管理风险

转化为非营利性学校后，学校法人财产将是举办人依法设立的独立公益性财产，需按照学院的章程由理事会来管理，同时将受教育部门的监管，所以学院章程的制定至关重要，直接决定着学院法人财产的调拨支配，而且《民办教育促进法》对于学院法人财产的管理仅仅只是一个原则性规定，后期还要依托湖南省人大、政府制定具体的办法和过渡办法的保护，所以公益财产的管理存在诸多未知风险。

2.举办者合法权益保护的法律风险

非营利性学校意味着“失去”学校的资产和代际传承，雖然《民办教育促进法》对举办者的合法权益规定了相关权益补偿，但也只是原则性规定，后续不同地方政策及规定的差异性将给举办者合法权益同样带来未知风险。

五、民办高校对分类管理的选择倾向

（一）投资办学的民办高校面临两难选择

民办高校的举办模式一般有捐资办学和投资办学两种。捐资是捐资人对所捐财产不再享有所有权和收益权，放弃一切经济回报，如有办学盈余则用于学校的再发展；而投资办学大多是为了获取较高的资本回报。从现有的企办民办高校来看，捐资办学的选择非营利，投资办学的选择营利性比较符合逻辑。捐资办学的选择没有问题，而投资办学的则面临着两难选择。

（二）民办高校的选择倾向

据研究机构对上海、浙江、湖南、广州等地134所民办高校的问卷调查，在对“分类管理之后学校如何选择”的回答上，74.63%的人选择“非营利性学校”，16.42%的人选择“营利性学校”，另有8.96% 的人选择“退出教育领域”。对“分类管理后学校剩余资产如何处置”的问题，对于出资举办的民办学校而言，多数人选择了“原有资产归出资人所有，增值部分按比例分配。endprint