基层国库履行监管职责的困境之思考

国库监管是基层人民银行经理国库的一项重要工作，人民银行在不断加强和改善国库监督管理中，通过不断的实践和探索，逐步形成了相对完善、系统的国库管理制度，但是仍然有诸多因素制约着国库履行监管职能陷入困境。本文通过深入分析和研究当前基层国库履行监管职责中存在的问题，并对提升履行国库监管职责的能力和水平进行了思考。

一、基本情况

康县国库会计股共有人员5人，由于人员不足存在不合理兼岗问题，拥有本科学历的人员仅有1人，股室还承担支付结算、货币金银、反洗钱，会计财务等工作。尽管康县国库人员少，知识层次和年龄结构不优，但是通过不断强化责任意识和纪律约束，主动担当，注重事前审核，严把入口关，实现了多年财政资金无违法违规现象，保障国库资金安全和全县各方面的财政资金使用，树立了基层央行的良好形象和权威。

二、履行国库监管职能面临的难点

（一）基层国库人员队伍建设与履职要求不匹配

1.国库人员年龄偏大，国库监管力不从心。除1人是国库业务专职外，其他4人全部都是兼职。平均年龄为48岁，其中50岁～55岁3人，占国库人数的60%。国库人员年龄偏大，学习能力不足，业务水平较低。

2.国库人员的综合业务素质难以适应国库监管的需要。5名国库人员中，其中学历均是参加工作后，通过上电大、各种函授所取得。国库监管是一项专业性、政策性极强的工作，它不仅要求从业人员有丰富的金融理论政策法律知识、国库业务工作经验，而且要求从业人员具有较强的工作责任心和事业心，但是基层国库人员基本属于核算型人员，善于研究分析、业务精专的人才缺乏，难以承担国库监管职能。

（二）基层国库管理工作存在实际困难

1.财政专户监管缺失。新修改的《预算法》中确立了政府全口径预算的基本原则，确立财政单一账户管理体制，逐步取消财政预算外资金账户及大部分不必要的财政专户。但是目前预算外账户各家银行都有开设，预算外资金相当部分滞留预算外账户，财政专户仍然多而混乱，相当部份财政专项资金存放在财政专户，离实现国库单一账户目标有较大差距。目前，财政专户开设与清理主要由财政部门办理，但由于种种原因，财政专户清理不顺利，主要存在地方利益、部门利益等种种原因。因些，财政专户仅靠财政部门主动清理，肯定无法彻底，财政专户任由财政开设，没有有效监督把关，肯定出现清了又开，开了又清局面。《国家金库条例》虽赋于人行国库对财政专户监管的职责，但国库在财政专户开设、检查与清理等方面基本没有发挥作用，是摆在国库面前需要探讨解决的突出问题。

2.国库资金支拨监管缺少依据。国库资金支拔的规范直接影响到财政预算执行和国库资金的安全。尽管国库部门制定了一系列的规章制度，但是在实际操作中，财政部门不能及时提供预算拨款单位清单和拨款计划，国库难以掌握国库资金流向和增减变化，所以在办理拨款时缺乏充分的法律依据，难以进行有效监管。

3.国库经收处监管方法陈旧。随着形势发展，经收处代理国库业务也发生了较大变化。如：由于电子缴税发展，经收处柜面收纳税款越来越少，非税收入也从柜面缴纳转向财政非税收入系统划转，将来还要发展异地代扣交通罚没款等业务，拨款业务从实拨转向国库集中支付等，这些业务变化，使国库对经收处监管的内容发生改变，传统的监管方法已不适应形势发展变化，但新的监管方法并未形成，改进国库经收处监管问题迫在眉睫。

4.预算收入退库监管工作缺乏法律支持。法律中没有明确规定人民银行国库监督职能，却明确国库应当接受同级政府财政部门的指导和监督，对各级财政负责。《国家金库条例》也系多年前颁布的规章，其法律效力大打折扣，导致各有关部门在国库监管包括退库监督的认识上产生分歧，财政、税务等部门对国库部门的退库监督尽管表面上表示尊重，人行国库部门本身也依法进行监管，有些事情只能表面上过得去就算了，在很大程度上影响了退库监管的效果。

三、对策及建议

（一）充实监管力量，提高监管能力

目前需要各级人行加强国库队伍建设，补充一批有学历，有能力的年轻人员充实国库力量。同时，基层国库监管知識能力普遍较低，需要加强国库监管业务培训，加强指导，通过以会代训、业务讲座、知识竞赛、实地检查、相互交流等多种形式，开展国库监管业务培训，培养一批懂监管、会监管的国库监管人才，提高国库整体监管能力。

（二）建立财政专户联合监管办法

一是联合审批财政专户开设，即财政专户开设除人行账户管理部门按账户管理规定进行准外，事前要报国库部门会商，征求国库部门意见，国库部门从账户开设是否符合新预算法规定；二是联合清理财政专户。国库部门可以通过人行账户管理系统对财政专户开设、撤销、现存专户情况进行调查摸底，并与财政会商现有财政账户存在的必要性、合规性，提出撤户意见，帮助财政部门落实银行清户，国库每年对财政专户进行年检，对停用、不需用、规定应撤销的财政专户提出清户意见。

（三）改变监管方法，提高检查实效

根据国库经收处代理国库业务变化，国库对经收处的监督检查内容及方法也要发生变化。传统的预算收入收纳划转检查仍要坚持，但要根据非税收入多数纳入财政非税收入系统情况，增强非税收入系统款项划转监管，检查非税收入系统款项是否及时划转国库，缴款书填写是否规范、盖章是否正确等方面内容；要增加经收处是否有听命地方帮助违规调节预算收入问题的检查。对收入检查同时要增加集中支付业务检查力度，明确检查内容，寻求科学有效的国库集中业务检查方法。

（四）加强对退税真实性监管

退库表面材料合规性、完整性容易审核，真实性审核困难，而风险往往来自退库的真实性。因此，国库部门要对退库材料合规性、完整性进行审核，也要对其文件、原始材料、印章、签字等真实性进行检查，更重要的是对其退库原因、内容的真实性要进行了解询问，对了解到不真实的退库有权拒绝办理，国库部门应要求退税机关对材料真实性做出书面声明与保证。同时对明显调节收入的退库应拒绝办理。

（五）建立国库法规体系，提供法律支持

一是要在现行《国家金库条例》基础上，修订颁布《国库法》。通过立法形式明确国库在预算收入划分、留成、报解、退付和支拨中的地位、职责、权利和义务，同时规定监督处罚措施，以强化国库监管的权威。

作者简介：屈延平（1980-），男，汉族，甘肃景泰县人，任职于中国人民银行康县支行，研究方向：国库改革、国库现金管理、金融支持地方经济发展。endprint