优化我国财政性三级教育支出结构：制度约束与政策取向

王希瑞，刘 畅

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233000）

优化我国财政性三级教育支出结构：制度约束与政策取向

王希瑞，刘 畅

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233000）

多年来，我国在初等教育、中等教育和高等教育分布的层级结构不合理，在重视高等教育快速发展的同时，忽视了初级教育，特别是农村教育长期处于落后状态。基于现实的教育层级结构的现实剖析和制度内因分析，本文认为中国高等教育支出偏高有其特定的具体国情，在教育经费支出总额一定的条件下，优化教育支出层次结构并不是一味的缩减高等教育支出，而是要通过特殊政策来保证高等教育支出，提高初、中等教育支出的比例。

三级教育；财政支出；支出结构；制度约束

一、引言与文献综述

十八届三中全会中提出，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。“十三五”规划中，也明确要求推进教育现代化，加快基本公共教育均衡发展，义务教育巩固率提高到95%，普及高中阶段教育，毛入学率达90%，可见教育的发展，尤其是初中等教育的发展备受关注。那么，现阶段，在我国教育资源总量一定的情况下，既要提高全民受教育水平，又要提高创新人才培养水平，提高教育支出效率，优化教育支出层次结构就显得尤为重要。优化教育支出层次结构，对促进我国教育现代化发展，进入人才强国和人力资源强国，转变经济发展方式都具有十分重要的意义。

从教育支出的必要性方面探讨，许多学者提出了自己的看法。在《国富论》中，亚当·斯密（1776）首先赋予政府各种各样的职能，明确赞同政府三项一般职能：提供保护，正义和某些公共工程。[1]由此可见，政府的关于教育方面的支出，是政府的基本职能之一，是保证教育公平正义的重要手段。马歇尔（1981）在经济学原理上指出“既然教育能为整个社会带来广泛的公共利益，那么，它就应该作为一种追求的公共需要，由代表社会公共利益的政府投入给予实现”。[2]教育事业能促进整个人类社会的共同进步，是人类社会的共同需求，这就需要作为公共主体的利益代表政府，为了满足公共利益的需求，对教育事业进行必要的财政支出。

在教育支出经济分析层面，经济学理论提出了人力资本这一概念。一个国家或地区的劳动力的质量和数量，是决定这个国家或者地区资源利用情况，经济发展水平，社会和谐程度的重要条件。李海峥（2010）在《中国人力资本测度与指数构建》中指出人力资本对于中国经济效率的提高以及地区差异的缩小具有重要的作用。[3]张国强（2011）在《中国人力资本，人力资本结构与产业结构升级》中指出，如果要转变以劳动密集型为主导，投资驱动模式，就要通过教育培训等方式提高人力资本的质量。[4]杜伟（2014）在《人力资本推动经济增长的作用机制研究》中指出，人力资本是促进经济发展必要条件。[5]人力资本的投资效益远远高于物质资本，而教育是人力资本形成的先决条件。由此可见，教育对于经济的发展起着多么至关重要的作用。

在三级教育支出结构的投资收益方面进行探究，最早对教育投资收益研究的是美国学者汉森（1963），他得出结论，在个人收益率上，初，中，高等教育的收益率分别为15.0%，14.5%，11.4%，社会收益率分别为5%，11.4%，10.9%。世界银行的经济学家萨卡罗普洛斯（1985）通过测算，得出亚洲国家初中高等教育的个人收益率为31%，15%，18%，社会收益率为27%，15%，13%。[5]无论从汉森还是萨卡罗普洛斯的统计结果中，我们都可以看出，初中高等教育的个人收益率和社会收益率都是呈现递减趋势的。

综上所述，经济的发展，社会的进步都和教育事业的发展有密不可分的联系，而作为公共利益的责任人——政府对于发展教育事业就有着不可推卸责任。在教育支出总量一定的情况下，如何分配教育资源使经济效益最大化这是政府面临并需要解决的一大难题。本文在现有研究的基础上，通过数据统计，比较分析等方法，找出我国三级教育支出存在的问题，并对于存在的问题，提出针对性的政策建议。

二、我国三级教育支出现状

（一）我国三级教育支出分配比例现状

表1：2005－2010年我国财政性教育支出在三级教育间的分配比例

表2：2005-2010年我国三级教育招生人数（万人）

由表1可以看出，从2005-2010年我国三级教育支出的比例基本保持稳定，高中初等教育的比例大致维持在20%，30%，30%左右，但是我国高中初等教育的招生人数比例大致为1:880：425，这就说明我国初中等教育的人均教育经费远远低于高等教育人均经费，高等教育支出偏高，三级教育支出结构不合理表现明显。

（二）我国经济发展现状

表3：2005-2010年国内生产总值（亿元）和增长比例

根据世界银行的《世界发展报告》提供的数据，世界各类型国家三级教育的人均教育经费之比的共同特征就是逐级升高，但是极差则随着经济的发达程度呈现反向关系，即经济越发达，极差越小。从表3可以看出，2005-2010年我国国内生产总值增长了120%，在五年之中，中国的经济得到了飞速的发展，但是中国的三级教育支出极差却没有随着中国经济的发展得到有效的缩小，仍然处于经济相对落后时期的教育支出结构，与我国的经济发展水平明显不符。

（三）三级教育支出私人收益率和社会收益率比较

表4

A Global Update，World Development 1994(9).

由表4可以很明显的看出，无论是从出私人收益率还是从社会收益率，初等教育收益率到高等教育的收益率是逐级递减的，而且收益率随着经济发展水平升高，效益逐步递减，也就是说，经济发展水平越低的国家初中等教育的收益率越高，高等教育收益率越低。

我国正在处于社会主义初级阶段，距离发达国家还有相当大的差距，所以增加初中等教育的投入，对我国从私人收益率还是从社会收益率方面都有较大的现实意义。但是，明知道增加中低教育支出会带来更多的经济利益，但为何我国财政支出还是偏重于高等教育支出呢？下面我们对于这一问题进行具体分析。

三、我国教育三级支出结构失衡的制度约束

（一）历史原因：先天不足

政府性教育投资起步晚，发展缓慢，出现九年义务教育和高等教育同时发展的局面。从1966年起，全国进入文化大革命时期，整个国家政治系统都处于瘫痪状态，在文化大革命结束以后，我国的教育事业才步入正轨。1994年9月1日开始，我国实行9年义务教育。20世纪90年代中期以来，国家实行科教兴国，人才强国战略，对高等的改革与发展不断作出新的部署。由此可见，我国的初等教育和高等教育起步都比较晚，并且出现同时发展的局面，先天不足的缺陷，造成当今我国财政性教育支出左支右绌。

（二）制度原因：“以县为主”的教育支出模式

现阶段，我国教育财政体制的基本特征是：义务教育，“以县为主”，高等教育“政府拨款为主，多渠道筹措”。根据这一特征，我们可以很明显的看出，义务教育主要根据县级的财政系统，因此当地的教育发展水平直接和经济发展水平直接挂钩。东部发达地区县级财政资金相对来说还算可以支持当地经济的发展，但是对于中西部落后地区来说，教育经费的支出远远不能满足教育发展的需要，由此造成的西部地区教育发展水平在本身落后的基础上和东部地区的差距越来越大，造成了教育的严重不公平。

（三）现实原因：高等教育投资回报更快

由上面三级教育支出投资收益的对比表可以看出，高等教育和初等教育，中等教育相比，无论从社会收益率还是从个人收益率，高等教育都是收益率最低的一种投资方式。假设政府是理性的经济人，为什么他偏偏要选择一种投资收益率最低的投资方式呢？最现实的原因可能就是高等教育的投资回报是最快的，也是效果最显著的一种投资方式。而初中等教育，他们显现的效果可能更体现在整体受教育水平，收益范围更加广泛，属于那种潜移默化，深远持久的影响，很多时候并不能计入政府的绩效考核中。出于各方面的考虑，在没有明确的规章制度的规范下，政府还是更倾向于高等教育的支出。

（四）内部原因：对高等人才的需求

为了加快我国经济的发展，快速培养人力资本，高校扩招以及校区的扩张持续进行。在这将近二十年间，高等教育的飞速发展必定是靠着政府财政教育支出这一强大的后盾为支持在我国人口红利逐渐失去优势的情况下，这些都对于高等人才的需求更为强烈。由此，为了加快适应经济发展，培养高等创新性人才，我国进行高效扩招以及校区扩张是必然的趋势，进而形成教育经费的居高不下也就成了情理之中的事情。

综上所述，我国三级教育支出不合理的原因，既有历史遗留下来的因素，也有制度本身的问题，更有有现实为了解决国内经济发展的需要向高等教育倾斜的因素，这是为了适应经济调整而必然要进行的举措，每一项原因出现都有其必然性。

四、优化三级教育支出结构的政策取向与建议

（一）从立法层面规范三级教育机制

完善有关的投资立法。我国是法制化国家，采用依法治国的政治方略，关于一些问题，就算得到很大的重视和强调，但是如果没有上升到法律层面，就会留下很多可趁之机。我国在教育支出方面的立法还很薄弱，没有完整性的法律文件给予支持，就会在支出的时候带有很多随意性。我国在人大会议上应该把完善教育支出立法纳入讨论的进程中，设立例如《教育支出法》等相关的法律文件，依法对教育支出进行有效的管理。

（二）政府预算中关于三级教育支出科目更为细化

将三级教育支出结构纳入我国政府预算管理体制中，将财政支出比例，科目设置的更为细化。我国的政府预算还存在很多问题，尤其是在教育预算方面存在的问题就更为严重，为了地区经济的发展，教育经费被挤压的现象时常发生，只有更加完善预算，使得教育支出纳入规范化的轨道，教育支出的规模和结构的合理性才能得到有效的保障。

（三）合理划分教育的事权，提高财政体制支出效率

在纵向方面，采用“专项专管”的方式，对三级教育进行分割。现阶段我国采用的是以县为主的分级管理体制，在东部经济比较发达的县，还可以基本满足合理教育支出的要求，但是对于中西部一些经济落后的县份，教育经费根本得不到有效的满足，所以说我觉得当前我国这种以县为主的教育支出有一定的不合理支出。所以我建议我国采用“专项专管”的教育支出方式，对三级教育支出进行有效的分割。先设想一个可能不太合理的举例，根据教育支出的项目，中央财政主要负担教师工资，将教师工资纳入国家公务员系列，省级财政负责学校的基建经费，县级政府负担学校的公用经费。当然这种项目的分割需要根据各级政府的具体承受能力，对其负责的支出项目进行具体测算。这种做法可以把其具体项目分配给各级政府，防止各级政府的越位和缺位的现象，也可以同时解决县级教育经费不足的问题，使得教育经费可以得到有效的保障。

（四）对口支援，进行转移支付

在横向方面，实行“一对一”转移支付制度。我国初中等教育发展及其不平衡，中西部地区，尤其是西部的一些山区，孩子们的初等教育就很难得到保障。此时我们就可以采取转移支付制度，让东部经济发达的省份，对中西部经济不发达的省份进行转移支付。通过这一政策，使得西部地区教育经费的到有效保障，缩小东西部教育发展差距，实现教育均等化目标。

（五）实行公有制的民办学校

当前我国高校大多数都为公立学校，有些学者提出可以建立民办学校，但是我认为，当前我国实体经济的发展本身就遇冷，加上我国对于民办高等院校的投资政策不够成熟，所以实施起来具有一定的难度。我觉得对于高等学校转换成公有制的民办学校更为合理一点。这很类似于我国七八十年代对国有企业进行改革，当前高校的所有权归政府所有，政府作为财政拨款，主要负责基础建设的支出等一些最基础的投资，而其他方面，交由市场进行，使得民间资本进入，既可以节省教育资金，又可以调动高校发展的活力。

（六）改革政府拨款方式，实行绩效拨款。

付梅英（2008）在《高等教育支出绩效评价与投入机制改革》上提出高等教育投入重点在增加教师待遇和扩大学生数量上，但对基础建设重视不够，对科研投入效率不高，对我国GDP贡献下降。[6]因此我国高等教育投入在保证总量增长的情况下，应重视科研经费的比重，进一步加强科研力量，更好地促进我国高等教育事业的发展。当前，我国的政府拨款应实行绩效拨款，教育资金向基础建设和科研方面靠拢，提高财政拨款的支出效率。

（七）采用校企合作，拓宽投资渠道

相对于初中等教育来说，高等教育投资回报比较快，大多数的企业或者个人更倾向于高等教育投资。所以采用校企合作的方式，是一种可行的做法。尤其是对于在科研方面需求比较大的企业，可以通过对高校进行投资，利用高校的人才和实验室设备，进行科技研究方面的工作，而校方也可以通过企业，吸收教育资金，对于有些企业对表现优秀的人才直接给予录用，解决学生就业问题，可谓是一举多得的事情。

综上所述，无论从制度层面，还是从筹集方式的，我国的三级教育支出都可以的到很好的优化，使得政府教育投资更具有效率。希望我国教育事业可以得到长足的发展，人民受教育水平得到不断提高，由此来应对不断调整的经济运行新局面。

（指导老师：余红艳）

[1]周瑜.我国教育财政支出的结构优化[D].[硕士学位论文].贵州：贵州大学，2015.

[2]马歇尔.经济学原[M].北京:商务印书馆，1981.229.

[3]李海峰，梁玲，Barbara Fraumeni，刘智强，王小军.中国人力资本测度与指数构建[J].经济研究，2010，(8):42-54.

[4]张国强，温军，汤向俊.中国人力资本人力资本结构与产业结构升级[J].中国人口·资源与环境，2011，21(10):138-146.

[5]杜伟，杨志江，夏国平.人力资本推动经济增长的作用机制研究[J].软科学研究成果与动态，2014，（8）:173-183.

[6]付梅英，王德.高等教育支出绩效评价与投入机制改革[J].中央财经大学学报，2008，(12):11-15.

王希瑞（1995-），女，河北沧州人，安徽财经大学2014级财政与公共管理学院本科生，研究方向：财政学；刘畅（1995-），女，安徽蚌埠人，安徽财经大学2014级财政与公共管理学院本科生，研究方向：财政学。