供给侧视域下公共投资体制的历史嬗变与优化路径

吴 泓

（1．福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108；2.福建华兴汇源财富管理有限公司，福建 福州 350003）

供给侧视域下公共投资体制的历史嬗变与优化路径

吴 泓1，2

（1．福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108；2.福建华兴汇源财富管理有限公司，福建 福州 350003）

从供给端推动公共投资的市场化发展，才能满足大众日趋提高的多元化需求。为此，公共投资体制的改革必须坚持民生导向的原则，使公共产品的供给与人民的需求及时匹配；国家应重点投资布局最具正外部性、关系国计民生的公共投资；加强公共投资项目管理，对不同类型项目采取分类管理的模式，建立一套科学合理的绩效评价体系；完善公共投资体制的配套制度建设，理顺不同供给主体之间的协调关系，最大程度发挥公共投资机制的作用。

公共投资；供给侧；历史嬗变；路径

一、引言

公共投资作为国家宏观调控的重要手段，是联结供给侧和需求侧的重要纽带，对促进一个国家潜在的经济增长起着不可忽视的重要作用。国民经济和社会发展的十三五规划纲要明确指出政府要加大对公共产品和服务的投资力度，启动有利于供给结构升级的重大工程投资，充分发挥投资的杠杆作用[1]。公共投资是国有资本投资的核心组成部分，优化公共产品的供给端管理对提高国有资本投资效率、推进供给侧结构性改革具有深远意义。新中国成立以来，我国公共产品和服务体系逐步健全，但依然存在基础供给不足、重大安全事故频发等问题。本文在回顾相关文献的基础上，通过对公共投资体制历史嬗变的分析，探讨我国公共投资体制改革的优化路径。

二、文献综述和概念界定

（一）相关文献综述

公共投资与国民经济发展密切相关，为建立起与经济体制相适应的公共投资运行体制，国内外学者做了大量的研究。西方经济学家对公共投资体制的研究涉及到不同主张的经济学流派，取得了较大的进展，但仍存在许多问题与不足，用马克思主义的观点能够客观辨析西方经济学关于公共投资体制的相关理论。马克思认为政府职能部门通过公共投资体制为企业营造良好的外部环境，发展中国家应当优先发展公共投资，为经济发展创造完备的基础条件[2]。我国对公共投资体制问题的研究主要集中在公共投资制度变迁、公共投资的结构、公共投资体制的效应等方面，对完善我国的公共投资体制具有重要的理论及实践意义。

我国公共投资体制的变迁是根据国民经济的发展要求，随着政府职能的转变而变化，由行政干预为主发展到市场调节为主。殷强（2007）认为我国公共投资的制度变迁过程是由政府主导的高度集中的投资体制，逐渐转向公共投资管理体制的过程[3]。关于公共投资结构的定义，学术界目前还没有统一的标准，刘洋（2009）认为[4]公共投资结构的定义被归纳为以下几个观点。第一，根据公共资本的区域配比可划分为城市公共投资、农村公共投资等。第二，根据部门结构可归类为重工业、轻工业和农业等。第三，根据在生产要素的集散程度，区分为生产性公共投资和非生产性公共投资。第四，根据政府间财政关系分为中央政府和地方政府的公共投资。当前学术研究集中在公共投资体制对经济增长效应方面，而对民生效应、供给效应、科研投资产出效应等研究相对较少。王威（2007）通过实证发现公共投资各个结构变量都对国民经济具有积极影响[5]。政府根据国民经济的需要对公共投资进行结构调整，优化投资结构的同时推动经济增长。王红娜（2014）指出我国绝大部分的公共投资用于基础设施的建设，对教育、医疗等社会福利性质的投资相对较少，使得我国民生福利水平偏低[6]。余斌（2015）认为西方的计量经济学对公共投资的绩效分析具有局限性，仅仅根据理论模型拒绝投资公共产品或退出财务数据表现不佳的公共投资损害国民经济的发展，国企的私有化改革必然造成大量国有资本流失[7]。

（二）概念范畴界定

关于公共投资的定义形成了不同的经济学流派。丁肇勇（2004）[8]将公共投资分为广义和狭义两个概念，广义的公共投资指政府或非政府组织对公共基础设施及服务行业的所有投资，包括物质性和非物质性的投资，狭义的公共投资仅指政府的物质性公共投资。于长革（2006）认为公共投资主要包括[9]：（1）能源及燃料的支出；（2）农业、林业、渔业的支出；（3）采掘和矿产资源、制造业与建筑的支出；（4）交通与通讯设施的支出；（5）住房及社区环境的支出；（6）其他服务支出。本文采用狭义的公共投资概念，即是指为提供公共产品而进行的投资活动，主要包括教育、医疗、科技、环保等行业的基础设施的投资。

三、我国公共投资体制的历史嬗变

我国公共投资体制自新中国成立主要经历了四个阶段，分别是高度集中的计划管理阶段、政府主导型的公共投资体制裂变徘徊阶段、市场调节的公共投资体制逐步形成阶段和公共投资全面优化管理阶段。

（一）高度集中的计划管理阶段（1949—1958年）

1949年新中国建立后，我国采取向苏联学习经济建设的方针，建立起社会主义的计划经济，实行由政府主导的公共投资管理体制[10]。建国初期国家免费地平均供给公共产品和服务，由于国家是公共产品供给的唯一主体，效率低下导致总体供给质量不高、供给水平不足。

在1949年至1952年的国民经济恢复期，国家对公共投资实行集中的计划管理，初步形成高度集中的公共投资体制[11]。这一体制适应当时的公共事业状况，大大改善了建国初期的公共事业面貌。在1953—1957年的“一五计划”时期，政府建立了集中统一的公共投资建设的管理制度，中国的公共投资体制呈现高度集中统一的局面。在“一五计划”时期，投资公共项目的建设资金由财政统一无偿拨付，基础设施和施工由国家统一安排。在国民经济落后的情况下，高度统一集权的公共投资体制有利于集中财力改变国民经济的物质基础和薄弱的产业格局。

（二）政府主导型体制的裂变徘徊阶段（1958—1978年）

高度集中的计划管理阶段的公共投资体制不能充分发挥地区和基层部门的积极性，在当时全国区域经济发展不协调的情况下，严重阻碍了各地区的经济发展。因此，在1958年开始的三年大跃进时期，国家做出对投资体制进行行政性分权的决定，主要是将原先以中央集中管理为主转变为以地方管理为主，当地有关部门单位可以在国家核准的范围根据实际情况制定与调整公共投资计划[12]。1958年国家出台文件《关于改进基本建设财务管理制度的几项规定》，主要内容是各有关建设部门和单位在国家核定的基本建设投资预算内自行安排使用资金，按照实际需要安排基础设施的投资。在三年的大跃进时期，中央对地方的投资管理权失去了控制，导致了投资规模过度扩张，造成经济结构失调及广大人民生活困难的严重问题。

为改变经济无序发展的局面，在国民经济调整时期（1961—1965年）国家重新恢复了高度集中的公共投资体制。运用强制性的行政手段来实现对投资体制的调整，使这一时期投资体制呈现的高度集中的弊端与“一五计划”时期相较有过之而无不及。

在十年文化大革命时期，高度集中的政府主导的公共投资体制自上而下全面崩塌，投资管理权限被迫下放到地方，而地方却没有建立相应的管控制度，导致社会经济濒临崩溃的边缘。文革十年公共投资的管理处于无政府主义的混乱状态，直到1976年10月“四人帮”垮台，我国的投资管理体制才开始全面重建。在1977—1978年拨乱反正时期，为结束国民经济混乱的局面，我国在投资领域开展严格的整顿工作，但由于政策方针不得当，导致投资结构失衡，同时也使国民经济再次陷入低潮。

计划经济体制在建国初期保证了较为充足的公共产品供给，但出现政府越位管理和政府公共产品结构化短缺的现象，不利于经济的可持续发展[13]。根据历年统计数据整理结果显示（表1），1958—1978年具有公共产品性质的财政支出呈现明显上升的趋势，根据相关数据分析，这一时期我国的基础设施投资比重不断下降，科教文卫的投入比重仍处于偏低的水平，公共服务和产品的供给仍然不足甚至缺失。

（三）市场调节的公共投资机制逐步形成阶段（1978—2004年）

在1979—1984年，我国公共投资的主要任务就是重建遭到破坏的公共投资体制，首先是对教育、医疗、社会保障等公共领域进行体制改革，标志着我国进入全面恢复公共投资体制的阶段。这一时期，国家有选择地下放一部分投资权限，在传统的计划体制中引进了市场机制。1979年，国家改变了财政无偿拨款的计划经济模式，在基础设施领域试点的“拨改贷”拓宽了资金来源的渠道[14]。1984年，我国的投资体制改革涉水引入市场机制，推进分权化改革进程，实行中央和省级管理项目投资建设，针对计划管理的弊端下放了固定资产投资项目的审批权限，扩大了地方政府的投资决策权。

表1 我国历年各项目占财政总支出比重

在1985—1991年，政府主导的计划经济体制进一步裂变，我国的公共投资体制改革继续深化，国家进一步下放审批权限，减少指令性计划，增加指导性计划。1988年国家出台文件《关于投资体制的近期改革方案》，提出将一般性质的建设投资交回市场，国家只负责调节重大长期的建设投资。1991年国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，表明政府倡导用市场经济手段来引导社会投资。

20世纪90年代伴随国有企业变革历程，公共产品和服务的供给主体逐渐多元化，公共投资体制改革开始进入市场化运作阶段。1993年国家在改进投资体制方面作出重大改变，中央和地方政府负责投资建设公益性项目，企业投资建设竞争性项目。2003年十六届三中全会进一步树立了企业的投资主体地位，国家只审批关系整体布局的重大项目，主要通过政策引导规避低水平的重复建设。

国家执行积极的财政政策后，公共投资规模逐年稳步增长，公共资源的配置逐渐倾向社会公共服务。国家对科学、教育、卫生等公共事业的投资速度大于基础设施的增幅，公共投资结构正在改善。但由于制度依赖，我国公共投资结构的失衡状况仍然没有得到改变，公共投资占国内生产总值的比例却逐年下降（见表2），从1982年的6.55%下降到2004年2.22%。公共物品的供给存在不足，体现在基础设施远低于世界水平、义务教育未能得到全面执行，我国人民生活的基本需求未得到满足。

表2 公共投资规模历年变化 单位：亿元

（四）公共投资全面优化管理阶段（2004年至今）

2004年国务院通过《国务院关于投资体制改革的决定》，标志着我国的投资体制改革取得突破性进展。文件明确界定政府投资的范围，规定新型的投资体制应由政府控制的公共投资和其引导的民间投资组成，积极吸引社会资本参与公共基础设施的项目建设，初步形成公共投资管理的理念。改革方案有利于削弱行政干预，大大降低企业投资决策的盲目性，进一步提高投资效率。

近十几年来，国家高度重视民间资本投资公共服务领域，不断放开民间投资的领域，政策支持力度越来越大。2010年国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本可进入实行市场化运作的医疗、教育和其他公共服务领域，增强公共产品供给能力。2015年国务院又出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，意见明确将PPP模式作为民间资本进入重点公共领域的主要路径，支持民间资本发起创设投资于公共服务、生态环保、基础设施等公共领域的私募股权基金。同时，国家各部委出台了一系列相关支持政策文件，为民间资本投资公共领域奠定了有力的政策基础。2016年中共中央正式公布实施《关于深化投融资体制改革的意见》，明确政府只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、生态环境保护等公共领域的项目。意见充分发挥政府投资的引导和放大效应，在公共服务领域采取多种形式扩大公共产品和服务供给，激发民间投资的潜力和活力来不断提高公共投资的效益。

在国家政策的支持和引导下，我国公共投资取得了巨大的成就，民间资本已成为公共领域的重要投资力量，对促进国民经济快速发展、加快基础设施建设发挥了巨大作用。从国家统计局查询的数据看（表3、表4），截至2015年我国的基础设施规模与十年前比增长4.5倍，公共领域的民间资本投资增长迅速，由2009年的0.12万亿元增加到2014年的2.66万亿元。近三年来，教育、卫生、社会保障等公共领域的民间投资占比超过了30%。

表3 我国基础设施投资规模变化 单位：万亿元

表4 国内基础设施公共领域投资的所有制成分 单位：万亿元

四、我国公共投资体制的路径优化研究

自建国以来，公共投资得到政府的高度重视，我国逐渐建立起较为完善的公共投资体制，公共产品的供给总量和质量都得到了很大程度的提高。然而在我国公共投资的运行中，公共投资结构分布不均衡，教育、卫生及社会保障等改善民生方面的投入偏低，公共基础设施供应仍存在不足，存在严重浪费资源的现象，公共投资效率长期处于低水平。因此，结合目前公共投资情况，我国应当在改善民生的基础上不断优化公共投资结构，才能够高效地供给人们需要的多元化公共服务。以下通过供给侧视角，分别从民生导向、投资结构、项目管理、机制保障四个方面阐述公共投资体制的改革路径。

首先，公共投资的主要目的是解决市场失灵、建立完善的社会公共服务体系，因此这就要求公共投资必须坚持民生导向的原则。保障和改善民生是我国社会主义发展的根本目的，完善发展我国公共投资体制，需要明确我国公共投资应以民生导向、不断拓宽民意渠道，使百姓的真实公共服务需要得到及时反映，公共产品与服务与人们的需求相匹配。因此，必须要广泛听取群众各方面的建议，实现公共投资决策的民主化。要合理配置公共投资的决策权，必须建立自下而上的决策方式，实现双向互动的投资决策机制。为杜绝公共投资决策的暗箱操作，应当保证决策工作的透明与公开性，保证公民对公共投资决策的知情权，有效降低决策腐败的概率。政府应适当降低对基础设施的投资，加大对民生领域公共服务的投资力度，根据不同的民生领域制定有针对性的规划。集中财力解决公共资源短缺、社会矛盾突出的领域，增加教育、医疗、保障性住房等方面的投资，有利于缓解社会矛盾、提高公共服务效率和资金使用效率。

其次，国家应基于“十三五”规划纲要优化公共投资结构，重点加大布局投资周期长、最具正外部性、关系国计民生的公共投资。一是公共投资政策应统筹产业均衡发展，制定符合全球产业转型升级趋势的产业政策，促进产业结构升级。优先扩大公共基础设施的投资，确保推进“十三五”规划的重大基础设施建设项目，退出重复、过度投资的领域，加快现代基础设施网络的建设。改变政府部门对基础设施的过度介入，允许民间资本进入垄断行业。二是加强重大国计民生方面公共服务设施的投资，撬动私人资本来刺激经济增长。三是提高对国家自然科学基金、国家社会科学基金、技术创新工程等科技创新的投入。四是加大对绿色生态的公共投资，要加快生态环境保护和修复工程、推进农林牧渔业向绿色循环经济转型。

再次，国家要加强公共投资项目管理，对不同类型项目采取分类管理的模式。一是要完善公共投资项目的中介管理制度，提高项目中介的服务质量。二是要增强投资风险意识，建立完善的项目风险防范和控制机制。三是加快公共投资预算制度的改革，强化公共投资预算的权威性，提高预算的科学性。四是要完善公共投资项目的投后评价制度，建立一套科学合理的绩效评价体系。

最后，完善公共投资体制的配套制度建设，理顺不同供给主体之间的协调关系，配合投资体制的改革，最大程度发挥公共投资机制的作用。第一，要进一步完善引导民间资本投资公共事业的配套实施细则，降低民间资本的投资门槛，放开民间资本进入公共品供给领域。进一步完善国有资产管理体制改革。第二，形成科学合理的决策机制，实现在多主体的供给体系中高效供给准公共品。第三，优化国有资本布局，健全国有资本退出的流动机制。尽快建立现代企业制度，明确国企法人主体地位，规范国企在公共品供给中的市场化行为。第四，加强政府对公共品供给领域的管理，强化对提供公共品企业的规范化管理。第五，建立多元主体的市场竞争机制，提高公共产品和服务供给的效率。通过降低公共服务成本、提高公共服务质量和优化公共资源配置，改变政府在公共服务供给领域效率低下的局面。

五、结语

公共投资作为国民经济发展的先行资本，是政府调控经济的重要工具和国民经济得以健康发展的重要基础。经过60多年的发展，我国公共投资体制形成了由国有资本和民间资本构成的多元化投资体制，但仍严重依赖高度集中的投资体制路径，降低了公共投资效率。推进公共投资体制的改革，要加强对供给侧投资结构的研究，从供给端推动公共投资体制的市场化发展，建立以民生导向、多元化主体合作制衡的公共供给体制。

［1］中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要［M］.北京：人民出版社，2016.

［2］马克思.资本论（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1975.

［3］殷强.我国公共投资制度变迁的路径依赖［J］.广东商学院学报，2007（4）：45-48

［4］刘洋.中国公共投资问题研究［D］.武汉：华中科技大学，2009.

［5］王威.论我国公共投资结构的调整和优化［J］.理论界，2008（3）：39-40.

［6］王红娜.中国政府公共投资的民生效应研究［D］.济南：山东大学，2014.

［7］余斌.论公共投资及其绩效分析［J］.福建论坛，2015（5）：32-38.

［8］丁肇勇.中国公共投资运行体制改革研究［D］.长春：吉林大学，2004.

［9］于长革.政府公共投资的经济效应分析［J］.财经研究，2006（2）：30-41.

［10］郁建兴.中国的公共服务体系：发展历程、社会政策和体制机制［J］.学术月刊，2011（3）：5-17

［11］王耀中.中国投资体制转型研究——一种中西比较的新视角［M］.北京：人民出版社，2002.

［12］陈晨.中国投资体制改革中的政府职能定位研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2011.

［13］葛扬.以公共供给为取向的计划经济发展模式的历史评价——基于新中国60年经济发展的整体视角［J］.经济纵横，2009（7）：20-24

［14］殷强.中国公共投资效率研究［M］.北京：经济科学出版社，2008.

责任编辑：张 然

Historical Evolution and Optimization Path of Public Investment System from the Perspective of Supply Side

Wu Hong1，2
（1.School of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou 350108，China；2.Fujian Huaxing Huiyuan Wealth Management Co.，Ltd.，Fuzhou 350003，China）

Promoting the market development of public investment from the supply side can meet the public's ever-improving diversification needs.So the reform of public investment system must adhere to the principle of people's livelihood，the supply of public goods timely match the needs of the people.The government should focus on the public investment with positive externality that is related to people's livelihood，enhance public investment project management，adopt classified management modes towards different kinds of projects and set a scientific and reasonable performance evaluation system，improve the construction of supporting systems of the public investment system，straighten out the coordinative relationship between different suppliers and fully play to the role of public investment mechanism.

public investment，supply side，historical evolution，path

F121

A

1003-3890（2017）04-0058-05

2017-02-07

国家社科基金重点项目（14AGL007）；教育部人文社科项目（13YJA630007）；国家社科基金青年项目（13CGL024）

吴泓（1986-），女，福建福州人，福建师范大学经济学院博士研究生，福建华兴汇源财富管理有限公司高级投资经理，中级经济师，研究方向为国有资本投资体制改革。