《中华人民共和国中小企业促进法》修法看点与完善建议

辜胜阻，庄芹芹，冯德崇

（武汉大学 战略管理研究院，湖北 武汉 430072）

《中华人民共和国中小企业促进法》修法看点与完善建议

辜胜阻，庄芹芹，冯德崇

（武汉大学 战略管理研究院，湖北 武汉 430072）

《中华人民共和国中小企业促进法》实施十多年来，在改善中小企业发展环境、促进中小企业发展方面发挥了积极作用。从2014年起，全国人大常委会启动对该法律的修订工作，目前已经过两次审议。修订草案相对于现行法律有较大提升，呈现诸多亮点。建议从立法对象、融资促进、财税扶持、创业创新支持、权益保护、国际化拓展、监督管理体制改革等方面对该法律进一步修改，以期为中小企业营造健康发展的法治环境，发挥其在国民经济中的重要作用。

《中华人民共和国中小企业促进法》；中小企业；法治环境；扶持政策

中小企业是当今世界各国提供新增就业岗位的主渠道，是企业家创业成长的主平台，是科技创新的重要力量，关系到国民经济的发展后劲与活力。据统计，中小型企业数量占规模以上工业企业的97%以上，并贡献了超过60%的营业收入和利润[1]。但由于中小企业自身能量较小、风险抵御能力较弱以及产业层次不高，尤其是在经济下行压力下，小微企业普遍面临融资不畅、成本攀升、盈利下降等问题，生存与转型发展难度不断加大。扶持和促进中小微企业稳定健康发展已成为我国重大战略决策。现行《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）自2003年起实施，在某些方面已不适应中小企业发展实际。因此，自2014年以来，全国人大常委会启动了对《中小企业促进法》的修订工作，引起了国内外社会各界的极大关注和热议，目前修订草案已经过两次审议。本文在总结《中小企业促进法》现有修法的基础上，提出进一步的法律修订建议。

一、《中小企业促进法》修订草案的看点和亮点

《中小企业促进法》（修订草案）在原来的基础上增加了融资支持、财政扶持、创业创新、权益保护等很多新内容，比原法律有了很大进步，其看点和亮点主要体现在以下九个方面。

（一）立法促进对象进一步明确和科学细分

在中小企业划分标准上，修订草案明确突出了中型、小型、微型三个层次，扶持促进措施更加倾向于小微企业，并将促进中小企业发展作为长期发展战略。从企业生命周期看，企业成立后的2～4年是其生存的“瓶颈期”和“死亡谷”，处在该阶段的企业规模较小、生命力较弱、死亡率较高。将中型、小微企业区别对待，扶持重点向小微企业倾斜，在财税、创业、融资等政策上对小微企业作出专门规定，能够有效缓解企业发展初期的市场失灵，让小微企业真正实现“快生”与“多活”。

（二）融资促进部分做了重大修改和强化

修订草案将原“资金支持”章节拆分为“财税支持”和“融资促进”两章。在融资促进部分，从加强金融基础设施建设、改善中小企业融资环境、转变金融机构经营和服务理念、提高金融机构服务水平、完善金融组织体系、创新金融服务模式和担保方式、拓宽直接和间接融资渠道等方面，对小微企业的融资支持作出具体而详细的规定。尤其是修订草案二审稿，进一步明确提出采取合理提高小型微型企业不良贷款容忍度等措施，以鼓励金融机构加强对小微企业服务；并将一审稿中“鼓励设立小型微型企业金融服务专营机构”改为“国有大型商业银行应当设立专营机构，为小型微型企业提供金融服务；鼓励其他银行业金融机构设立小型微型企业金融服务专营机构”，进一步明确了金融供给端改革的主体，有利于构建与小微企业“门当户对”的金融体系，直指小微企业融资难、融资贵困境[2]。

（三）财税扶持成为重大看点

修订草案明确提出，由财政预算安排中小企业发展专项资金；并且明确了专项资金的使用向公共服务体系和融资服务体系建设，以及小微企业倾斜的原则。规定设立国家中小企业发展基金，以及其政策性导向和市场化运作原则。鉴于税收优惠在中小企业促进中的重要作用，二审稿进一步细化了税收优惠措施，并明确了对创业主体、创业投资以及技术创新活动等方面的具体税收优惠。具体规定：对符合条件的小微企业实行减征、免征企业所得税、增值税等；由高等学校毕业生、退役军人等创办的小型微型企业，享受税收优惠和收费减免；投资初创期科技创新企业的投资机构和个人，享受税收优惠；对中小企业的研发费用加计扣除政策等。二审稿大幅提升了对中小企业税收优惠力度，有利于激发中小企业创业创新热情，积极响应了当前“大众创业、万众创新”国家战略。

（四）适应供给侧改革中的降成本任务成为修法亮点

降成本是供给侧结构性改革的五大任务之一，成本高也是中小企业生存发展所面临的一大困境。对此，修订草案规定：优化审批流程，实现中小企业行政许可便捷，降低中小企业设立制度成本；支持利用闲置商业用房、工业厂房、企业库房和物流设施等，为创业者提供低成本办公场所；鼓励中小企业投保知识产权保险，减轻中小企业申请和维持知识产权的费用等负担；安排资金有计划地组织实施中小企业经营管理人员培训。修法从中小企业创办设立、经营管理、技术创新、人才培养等方面，全方位为中小企业“减负”，全面释放中小企业活力。

（五）重点突出权益保护与监督检查

修订草案增加了“权益保护”章节，规范涉企收费、现场检查等行政行为，建立和实施涉企行政事业性收费目录清单制度，规定不得违反法律法规向中小企业收费和罚款，并专门规定禁止政府和大企业拖欠中小企业货款[3]。同时，在监督检查部分增加规定，地方政府不得通过强制中小企业参加考核、评比、表彰、培训等活动，变相收取不合理费用。依法查处乱收费、罚款、摊派财物等行为，并对相关责任人员依法给予行政处分。此外，对监督检查的实施主体以及中小企业促进工作的效果评估等进行了规定，增强了法律约束力，有利于提振企业家信心。

（六）增加公共服务有效供给

修订草案通过鼓励政府为中小企业提供公益性服务、各类社会专业服务机构为中小企业提供多种专业服务，建立更加完善的社会化服务体系；通过建立健全中小企业统计调查制度、完善信息查询、提供各类政府服务信息等，提高信息化服务水平。

（七）进一步明确了中小企业管理机构和体制

修订草案明确了中小企业促进工作的管理体制，规定国务院建立中小企业促进工作协调机制，并明确实施促进政策的部门。同时，增加规定，地方政府根据实际情况建立促进工作协调机制，明确负责促进工作综合管理的部门，有利于实现中央和地方政府在中小企业促进工作上纵向协同联动[4]。

（八）支持企业境外投资与国际化拓展

修订草案明确了对中小企业海外市场拓展的贸易、金融、法律等方面的支持。当前，中国企业海外拓展不断加快，为促进中小企业国际化发展，丰富我国对外投资的市场化主体，修订草案规定：县级以上人民政府有关部门应当在法律咨询、知识产权保护、技术性贸易措施、产品认证等方面为中小企业产品和服务出口提供指导和帮助；相关政策性金融机构开展进出口信贷、出口信用保险等业务，服务中小企业境外拓展。并规定，地方政府有关部门应当为中小企业提供用汇、人员出入境等方面的便利，支持中小企业到境外投资，开拓国际市场。

（九）强调了简化企业市场退出机制

随着大众创业、万众创新不断推进，新登记企业继续保持较快增长势头。据统计，2016年全年新登记企业552.8万户，平均每天新登记企业达1.51万户。由于小微企业成活率低、寿命短，在新设企业井喷式增加的同时，大量企业也纷纷倒闭。因此，明确对小微企业的市场退出程序做简单便捷的处理，有利于降低“僵尸”和“空壳”企业比率，保持市场主体的活跃度。

二、《中小企业促进法》下一步修订完善的若干建议

经过两次审议，修订草案相对现行法律已有很大提升，我们建议在三审过程中，从以下十个方面对修订草案进一步完善。

（一）进一步提升我国中小企业发展的战略定位

修订草案中“国家将促进中小企业发展作为长期发展战略”比较原先有很大提高，但仍然不足以反映中小微企业的地位和作用。在国外，中小企业发展作为国家发展战略被规定在许多国家的宪法之中。建议改为：“国家将促进中小企业发展作为一项长期的基本国策。”

（二）修法应该更多聚焦小微企业

法律促进对象尚需进一步聚焦小微企业，进一步明确“个体工商户”的法律地位，确定其是否应纳入法律适用范围。按照修订草案，法律对象笼统地面向所有中小企业，对于中型、小微企业面临的不同问题未区别对待，针对性不强。真正需要法律和政策“细心呵护”的是那些小微企业，以便更好地加强对中小微企业的分类指导。小微企业是中小企业的一个组成部分，是中小企业中最弱势的群体，所以对中小企业要分类，特别是要把小微企业从其中分出来。二审稿拟定过程中，工作部门把有些小微企业用中小企业去替代，这是不对的。有的地方就是针对小微企业的，用“中小企业”替代“小微企业”内涵完全不一样。所以要在法名不变的基础上，将内容更聚焦小微企业。此外，科技型小微企业也应在分类中予以重点关注。中小企业不仅是提供新增就业的主渠道，还是创新创业的主要力量，企业家成长的主要平台。阿里巴巴就是从16年前微型企业成长为大企业的。微型企业是大企业的前身，关系到中国经济的发展后劲。现实中，一些地方政府只重视“顶天立地”的大企业，忽视、轻视“铺天盖地”的小微企业。良性的企业生态既要有“顶天立地”的大企业，还要有“铺天盖地”的小微企业。经济稳定也要靠中小企业。当前大众创业、万众创新最重要的目标是培育微型企业，并让微型企业长成“大树”。

（三）融资支持仍需要细化与强化

小微企业融资困境是一个世界性难题。我国实体经济融资难题长期存在，特别是小微企业一直面临着融资难、融资贵等问题，融资可获得性低与融资成本高并存，挤占了企业本就狭窄的利润空间。具体而言，传统的银行贷款管理制度在服务中小企业方面，存在高贷款门槛、贷款期限较短、服务意愿低等问题。而贷款利率上浮、担保费、抵押登记评估费、融资顾问费等，又进一步增加了中小微企业融资成本。据央行统计，2016年12月末小微企业贷款余额占企业贷款余额的32.1%，与小企业的经济贡献不相称[5]。而我国直接融资门槛又相对高、周期长，能够通过上市、发债融资的中小企业“凤毛麟角”。

缓解中小企业的融资问题需从法律上完善融资支持等制度设计。首先，草案规定了健全完善动产担保融资的法律制度的相关内容。对此，建议增加“建立统一的知识产权、应收账款、仓单等各类动产担保融资平台，完善担保质押机制，设立中小微企业动产融资贷款风险补偿基金”。在成熟的市场经济国家，中小企业主要通过动产担保来融资，因为多数小微企业由于规模较小、存续时间较短等原因，缺乏固定资产等抵押担保品，尤其是当前许多互联网创业企业都是轻资产企业，推动知识产权等动产担保融资更符合小微企业特点。与此同时，要加快建立知识产权质押融资登记制度，完善知识产权质押登记的法律环境。由政府牵头，筛选并发布权威知识产权评估机构白名单，或直接组建知识产权评估专家团，为知识产权评估提供专业性、权威性的依据。推动成立知识产权转让平台，并制定健全成熟的转让机制，定期发布相关数据，方便金融机构对比评估产权价值。要促进政府主导的融资担保和再担保体系的发展，建议增加“加快完善政府担保基金机制”。政府投资建立中小企业贷款担保基金，能最大程度地减少银行放贷风险，增加银行对中小企业信贷投放的积极性。

此外，修订草案“融资促进”部分，多数条款使用“鼓励”一词，这些“鼓励”非强制性，落实存在困难。建议进一步细化强化，如通过税收激励、扩大风险补偿基金和信贷差别化管理等措施，加大商业银行对中小企业的信贷支持。为增强中小企业信贷资源可得性，建议增加“放宽金融市场准入，培育更多服务中小企业的金融机构，丰富信贷供给主体”，以构建多层次“门当户对”的间接融资体系。为拓宽直接融资渠道，让资本市场更多惠及中小微企业，建议增加“改革新三板市场，规范区域性股权交易市场，探索资本市场间的转板机制；大力发展天使投资、风险投资和私募股权投资为主体的股权投资链”。

（四）进一步完善财税扶持体系

要把国家对“三农”的政策移植到小微企业上，对小微企业“少取多予”，给予小微企业税收优惠或财政资金奖励，调动其积极性[6]。根据经济发展情况，适时调整扩大税收优惠政策覆盖面，参照国家减免农业税的经验，对微型企业予以税费免除和财政补贴。修订草案财税支持部分，建议增加“设立规定财政资金对小微企业的补贴比例数额”的条款。将更多财政资金用于普惠性小企业服务平台建设，解决好财政资金扶持小微企业的“最后一公里”问题。要突出财政资金的“雪中送炭式”的制度设计，减少大中型企业在财政资金补贴方面对小微企业的“挤出效应”。研究针对初创小微企业的低税率、少税种的“简单税”。针对一些不规范、不合理的行政事业性收费带给企业的“隐性负担”，建议规定：除个别项目外，国家免除微型企业行政事业收费。建议增加“政府牵头设立转贷基金，并撬动社会资金参与，由政、银、企联手，共同解决中小企业融资难题”。例如无锡等地方政府就设立了转贷应急资金。在经济下行、企业经营困难的形势下，许多银行纷纷从小微企业抽贷，使负债经营的企业资金更加紧张。而通过财政设立转贷基金，为资金紧张、存在暂时性还贷困难的企业提供应急资金，用于按期还贷、续贷等，能够有效防止和化解中小企业资金链断裂风险。小微企业融资本身具有“两高一低”特点，即高成本、高风险、低收益，因此，追求利润最大化的银行难以“心甘情愿”服务小微企业，通过财税政策的“有形之手”适当对小微企业进行扶持和补贴，才能真正缓解小微企业融资难题。

（五）对故意拖欠小企业款项的垄断企业和强势采购方加大处罚力度

强势主体如政府、大企业拖欠弱势小微企业货款问题亟待破题。建议增加“推进企业信用体系建设，推动监管向纵深发展；对故意拖欠小企业款项的大企业加大处罚力度，可将其纳入失信名单”。大型企业对中小企业拖欠账款呈现“比例高、数量大、时间长”的特点，这使得小微企业面临更加严峻的资金匮乏，本就艰难的资金链“雪上加霜”、断裂风险进一步加大。产业链上相当多的大企业，特别是垄断企业故意拖欠小微企业的账款，有些大企业甚至将资金放贷，而不支付小微企业账款。调查显示，我国大量小微企业的应收账款占资产比重在50%以上，远高于国际上20%的平均水平。应该让故意拖欠账款的企业进入诚信黑名单，以起到惩戒作用。英国法律规定不允许拖欠小企业款项，拖欠小企业货款的大企业信用会受到损害。而日本在2003年就针对“三角债”问题，以法律形式明确了对中小企业的保护机制，规定大企业采购方因拖欠账款而受起诉时，不可在中小企业没有过错情况下，终止与其长期合作[7]。

（六）小微企业发展要重视创业创新生态体系构建

修订草案规定“国家鼓励建设小微企业创业基地”，但简单依靠政府建设创业基地是不够的，建议要尊重市场规律，避免所有地区蜂拥而上。科研机构和大专院校缺乏为中小企业服务的主动性，研发资源开放不够，缺乏产学研协同创新机制和技术转移机制。因此，推动小微企业创新关键要建设良好的创业创新生态系统，汇聚各类创业主体、创业要素以及创业环境，打造创业-创新-创投“铁三角”。因此，建议增加“建设小微企业创业基地要尊重市场规律，培育良好的创业创新生态系统”。此外，在创新这一章，要强化天使投资、风险投资的作用。创新绝对不能仅靠银行贷款，因为创新活动风险高、收益不确定性大，与银行稳健经营要求难以匹配适应，支持创新要靠天使投资、风险投资等股权投资。天使投资是创业创新的“最先一公里”，要在中小企业的创新创业扶持上增加相关内容。

（七）加大知识产权保护制度建设

由于知识产权保护制度不健全，假冒伪劣盛行，市场投机氛围浓厚，“劣币驱逐良币”普遍存在。中小企业作为市场中的弱势群体，维权成本较高，创新积极性极易受挫。建议在创新支持中增加“政府要对中小微企业申报知识产权和专利保护费用进行补贴和减免”，强化对创新的支持。

（八）支持中小企业国际化进程

近年来随着“一带一路”倡议实施以及国内投资回报率下降和国内投资空间萎缩，民营企业“走出去”热情日益高涨。相对于大型国有企业，民营中小企业作为市场化主体，为寻求自身发展而进行海外拓展，具有制度灵活等独特优势，并能够消除沿线国家对“一带一路”倡议的政治疑虑。为充分发挥中小企业在“一带一路”倡议实施中的积极作用，深入推进企业国际化，建议在修订过程中，要进一步明确，在中小企业国际化拓展中，加大对企业境外融资、国际化人才战略、双边合作园区、企业海外维权及风险管控方面的支持。具体包括：完善多层次的金融扶持体系，拓宽跨境融资渠道；实施多样化的国际化人才战略；推进双边经贸合作区建设，引导大中小企业“抱团式”走出去并开展“集群式”国际产能合作；提升使领馆和海外中介机构对“走出去”企业的服务水平；建立企业海外拓展风险预警机制等[8]。

（九）建立各级政府向同级人大常委会实行中小企业工作年度报告制度

修订草案一审稿曾经规定，地方政府应该向同级人大常委会实行中小企业的报告制度，现在二审稿把这部分拿掉了。这一条是非常重要的，建议恢复。如果政府向人大常委会汇报，就能够强化人大对中小企业促进工作的监督和制约。深圳市2010年出台了《深圳经济特区中小企业发展促进条例》，规定市政府每年必须向人大常委会报告中小企业的动向及政府对中小企业所采取的措施。

（十）强化相关法律责任，使法律长上“牙齿”

这部法律没有法律责任专门章节，比如乱罚款、乱摊派要不要承担责任；垄断型企业长期拖欠账款是否应该承担责任等。其他法律都有法律责任专章，以确保法律实施的强制性和权威性。要考虑在该法律中强化相关法律责任，加大法律惩处力度，让中小企业有更好的投资和经营环境。

［1］国家统计局.中国统计年鉴（2016）［M］.北京：中国统计出版社，2016.

［2］中华人民共和国中小企业促进法（修订草案）（二次审议稿）征求意见［EB/OL］.（2017-06-27）［2017-07-10］.http：//www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/2017-06/28/content_2024838.htm.

［3］李哲.中小企业法首次修订 对政府部门拖欠中小企业资金说“不”［N］.经济日报，2016-11-02.

［4］刘晓.《中小企业促进法》的评析与完善［J］.商场现代化，2016（15）：242-243.

［5］中国人民银行.2016年四季度金融机构贷款投向统计报告［EB/OL］.（2017-01-20）［2017-07-12］.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/20/content_5161754.htm.

［6］辜胜阻，庄芹芹.缓解实体经济与小微企业融资成本高的对策思考［J］.江西财经大学学报，2015（5）：14-19.

［7］王继承.加快推进修订《中小企业促进法》 使之成为一部“有牙齿”的法律［N］.证券日报，2015-03-14.

［8］辜胜阻，吴沁沁，庄芹芹.推动“一带一路”建设与企业“走出去”的对策思考［J］.经济纵横，2017（2）：1-9.

责任编辑：曹华青

Highlights and Perfect Suggestions of the Amendment of"SME Promotion Law of PRC"

Gu Shengzu，Zhuang Qinqin，Feng Dechong
（Institute ofDevelopment Strategy，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

"SME Promotion Law of the People's Republic of China（PRC）"has been implemented for more than a decade and played an active role in promoting the development of small and medium-sized enterprises（SMEs）.Since 2014 the Standing Committee of the National People's Congress has initiated a revision of the law，which has been reviewed twice.The draft revision has a great improvement over the current law and presents many bright spots.To create a better legal environment for the development of small and medium-sized enterprises and play its important role in the national economy，the paper proposes further suggestions on the law amendment in the aspects of promotion objects， financing promotion， fiscal and taxation policies，innovation support，rights protection，international expansion，supervision and management system，etc.

"SME Promotion Law of PRC"，small and medium-sized enterprises，legal environment，support policies

F41；D922.29

A

1003-3890（2017）05-0001-05

2017-07-19

辜胜阻（1956-），男，湖北武汉人，武汉大学教授，全国人大常委会委员，财经委副主任委员，民建中央副主席，研究方向为中小企业与民营经济等。