回应、缺席、放大与变异：政府议程与媒体议程关系研究
——基于2013—2016年“两会”养老话题的分析
2017-10-16李红艳
◎ 李红艳 葛 瑶
研究论文
回应、缺席、放大与变异：政府议程与媒体议程关系研究
——基于2013—2016年“两会”养老话题的分析
◎ 李红艳 葛 瑶*
本文以 “两会”期间政府与媒体对养老问题的议程设置作为研究对象，以2013—2016年政府工作报告中所涉及的养老政策、凤凰网新闻后台抓取的73家媒体“两会”期间针对养老话题的1,144条新闻报道为分析样本，对政府议程和媒介议程的关系进行描述与解读。研究发现，新媒体环境下政府议程设置和媒介议程设置之间的关系呈现出如下特点：政府议程中的某些议题并未得到媒介议程的回应、政府议程忽视媒介议程中的议题、媒介议程会放大或变异某些政府议题、媒介议程对政府议程的回应有一定的时间规律。除此之外，政府“新”议题数量与媒介议题报道数量基本成正比。
议程设置，媒介议程，政府议程，“两会”
一、问题的提出
1922年，李普曼(Lippmann，2006)在《公共舆论》(ThePublicOpinion)一书中首先提出了“新闻媒介会影响我们头脑中的图像”的观点；1948年拉扎斯菲尔德和墨顿(Lazarsfeld & Merton，1948：95—118)通过对大众媒介社会地位赋予功能的描述，强调了媒介议题的显著性问题；1963年贝纳特·科恩(Bernard Cohen)在《媒介政策与外交》中指出：“在多数时间，报界在告诉它的读者该怎样想时可能并不成功；但它在告诉它的读者该想些什么时，却是惊人地成功。” (James & Everett，1996：1) 1968年麦库姆斯和肖(McCombs & Shaw，2008)在教堂山(Chapter Hill)第一次检验了李普曼的理论，于1972年在《舆论季刊》发表《大众传播的议程设置功能》一文，提出了议程设置理论(agenda setting theory)：影响各种话题在公众议程上的显要性的能力被称作新闻媒介的议程设置作用。1996年麦库姆斯发表《制造舆论：新闻媒介的议题设置作用》一文，指出新闻媒介对社会发展的影响是多方面的，为了实现这些影响，媒介通过四种形式来设置社会议题：专业的不偏不倚、有目标运作、吹捧宣传、公众新闻(McCombs &顾晓方，1997：61-65)。此后对于议程设置问题的研究，大多集中于对媒介议程设置的研究，且相关研究多为对政治选举中媒介和公众议程的分析。而关于公共政策议程设置的研究则发端于政治学。拉斯韦尔(Harold Lasswell)和戴维·伊森(David Eason)将建立议程称作是守门(gatekeeping)，而守门人(gatekeeper)的系列行为决定了政策议程。拉斯韦尔还提出了功能过程理论(functional course theory)，将公共政策看作是一种政治行为，并将公共政策的过程分为政策议题出现、政策出台直至政策执行等七个具体的阶段。马奇(James March)、科恩(Michael D.Cohen)、奥尔森(Johan.G.Olsen)在1972年提出了“组织选择的垃圾桶模型”，认为政策决策者并非提前预设政策议程，政策是诸多问题解决方案和资源在垃圾桶内随机进行混合之后的产物。金登(Kingdon，2004)在此基础上提出了分析议程设置过程的多源流理论框架，指出政治系统中包括问题、政治和政策三种源流(streams)。问题源是指需要解决的社会问题，这种问题已经得到政策反馈；政治源是指影响决策者意义的因素，比如国民情绪、政府换届等；而政策流则是指政策提案、备选方案等形式的政策建议。如果在某一特殊时间点上，三种源流恰好同时进行，此时政策窗口将会打开，使政策议题进入决策议程。宏观而言，“议程设置功能是一个分成三部分的线性过程。首先，必须设定媒介中将要被讨论的问题的轻重缓急，即媒介议程；其次，媒介议程在某些方面影响公众观念或者与之发生相互作用，即公众议程；最后，公众议程在某些方面影响政策制定者所重视的事物，或者与之发生相互作用，即政策议程”(McCombs，2008)。政府议程的概念与政策议程有所不同，政府议程是指对政府官员以及与其密切相关的政府外人员正在认真关注的问题所进行的编目(Kingdon，2004)。侧重于政府议程的研究文献较为缺乏，因此本文通过对2013—2016年的政府工作报告和“两会”养老新闻报道的描述和分析，试图对政府议程设置和媒介议程设置之间的关系进行互联网视野下的解释。*本文并不关注公共政策的决策过程，而是关注政府议程与媒介议程之间的关系。“议程设置效果是否产生，议题的强制性接触可能是一个重要因素。”(沃纳·赛佛林、小詹姆斯·坦卡德，2000)本文选择以养老议题中的社保议题为研究对象，原因在于社保政策对每个公民的生活都会产生较大的影响，社保议题本身属于强制性议题(即显性议题)，又较少受到政治因素的影响，因此显得较为中立，故而对社保议题的议程设置研究更具典型性和普遍性。
二、研究现状
现有研究对“两会”报道中媒体报道方式的研究较多，研究对象集中在传统媒体，对“两会”期间网络媒体报道的研究较少，相关研究多集中在对微博报道的研究上。研究指出，纸媒在“两会”期间使用新华社通稿的数量呈下降趋势，博客和播客成为2007年“两会”报道的亮点，网络拓宽了公众参与国家和社会事务的渠道(彭玥，2015：72；王晓宁，2007：9-10)。2015年新浪网在“两会”报道中首次实现众包选题(赵国宁，2010：47-48)。可视化和轻悦化是两会报道的主要呈现方向(张昆、张宇，2015：5-6)；网络媒体已不完全受传统媒体的影响，逐渐发展成为独立运行的主体(邓炘炘，2008：49-50)。同时，网络媒体在议程设置方面呈现出与传统媒体互动和联合的趋势(张娜，2009：112-113)。在舆论传播环境宽松、网络媒体勃兴时，传统媒体议程的设置能力受到网络媒体的影响较大，网络媒体能帮助公众进行自我议程设置(张涛，2007：71-73)。传统媒体与网络媒体在议程设置的互动中产生“共鸣效果”与“溢散效果”(董天策、陈映，2006：136-137)。但也有学者持反对意见，认为碎片化时代传统媒体议程设置功能正在回归(张慧子，2012：6-7)。“媒体无可避免地要反映统治阶级的意志，政府也常常通过媒体来设置议程，以便达成统治上的某种目标。”(刘晨，2011：34-35)
概述来说，国内目前对“两会”的报道研究多集中于传统媒体或依托于传统媒体的网络媒体，对商业性网络媒体的“两会”新闻报道活动的研究很少。议程设置，尤其是网络时代议程设置的新变化是学术界研究的热点，但对“两会”的研究很少涉及议程设置方面；同时，关于“两会”的新闻研究比较泛泛，现有研究集中在对媒体的“两会”专题系列报道上，并未针对某一话题有过集中研究，研究范围更未曾涉及社保领域。
三、研究方法
本文主要采用内容分析法，具体实施过程如下。
(一)资料提取
首先，通过分析媒体报道的新闻内容，对政府和媒体议程设置进行对比；其次，将收集的新闻内容转化为定量的数据，对“两会”新闻进行描述，探寻政府议程和媒体议程的关系。
(二)目标媒体的选择
本文选择的目标媒体是：凤凰网新闻后台随机抓取的新闻媒体，主要包括新华网、人民网、《证券时报》、《每日经济新闻》、《新京报》、《京华时报》、《证券日报》、《中国青年报》、《第一财经日报》、《中国经济周刊》、《21世纪经济报道》、FX168、阿思达克网、正义网、和讯网等73家媒体。网络媒体中除了凤凰网、和讯网等商业网络媒体外，还有大量依托于传统纸媒的网络媒体，如人民网、上海证券网、中国证券网、证券时报网等。鉴于媒介类型区别困难，笔者在分析时将其看作一个整体来分析。
(三)时间段的选择
本文选取样本的时间段为2013年至2016年间每年的2月25日至3月25日，起于2013年因为当年的“两会”恰逢政府换届，有标志性的意义，将起止日期定于“两会”开幕和闭幕后的一周左右的时间，可以较好地呈现媒介议题与政府议题之间由于时间缘故造成的误差。除此之外，本文将“两会”分为三个时间段进行分析：“两会”前期(2月25日至3月2日)、“两会”召开期(3月3日至3月15日)以及“两会”后期(3月16日至3月25日)。
(四)主题和关键词选择
由于“两会”期间媒体报道数量较大，无法覆盖全部新闻报道。因此本文的研究对象缩小为政府和媒体的社保议题中的“养老”话题。
(五)样本选取过程
首先以“社保”为关键词在平台进行搜索，共搜索到了13，286条新闻。将时间段限制到2013年至2016年的2月25日至3月25日后，只搜索到了570条新闻。每年“两会”关于社保的新闻报道量很大，570条的样本数量过少，代表性较差。而且单单将“社保”设置为关键词并不能覆盖所有与社保相关的新闻报道。社会保险的主要项目包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。如果将“养老”“医疗”“失业”“工伤”“生育”设置为关键词，逐一搜索，样本量又太大，所以考虑继续缩小研究范围，选取这五个主题中的一个集中进行分析。“只有在公众认为媒介的内容具有与其自身相关的特性和实用性的情况下，媒介议程才能影响到公众议程。”(McCombs，2008)因此应选择公众最为关注的主题作为研究样本。通过百度指数平台中的“相关检索词”功能，搜索查找发现，五个主题中“养老”主题最受民众关注。因此本文将与养老相关的新闻作为样本进行分析。在凤凰网新闻抓取后台以“养老”为关键词进行检索，共搜索到了16，784条新闻，将时间范围缩小至2013年至2016年的2月25日至3月25日，共搜索到1，144条新闻。
四、“两会”政府议程设置与媒介议程设置的对比
“两会”期间政府发布的每一个政策文件以及政府官员的每一句发言都备受媒体关注。评估“两会”政府影响力的一个较好的样本是一年一度的政府工作报告。本文首先对2013—2016年“两会”中养老政策*2013—2016年“两会”养老政策发布时间表：3月5日总理做政府工作报告，报告中涉及对养老工作的回顾和规划；3月5日财政部提请十二届全国人大四次会议审查《关于中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案报告》(涉及养老预算)；3月6日小组会议讨论《政府工作报告》；3月7日小组会议讨论《“十三五”规划纲要草案》(涉及该年养老工作方案)；3月10日左右召开“就业和社会保障体系建设”记者会(每年时间不固定)。与2013—2016年政府工作报告的词频和政策导向做简要分析。
(一)政府工作报告议程设置分析
1.词频统计
每年政府工作报告中提及最多的词组是该年政府工作的重点，政府工作报告中的词频统计如表1。
表1 2013—2016年政府工作报告词频前八位统计
图1 2013—2016年政府工作报告词频前八位统计
表1和图1统计了2013—2016年政府工作报告中词频最高的前八位。四年来“发展”一词均位于第一位，“经济”与“改革”为二三位，政府工作报告中对“企业”的提及越来越多。“创新”自2015年以来越来越受政府重视，2016年政府报告有61次提到了“创新”。报告中“农村”一词的词频在不断下降。每年政府工作报告中都会有一到两段关于社会保障的内容，继续缩小范围统计关于“社会保障”的词频。
表2 2013—2016年政府工作报告中社保相关词频前八位统计
对政府工作报告中“社会保障”的词频进行进一步统计发现，2013年“社会保障”词频最高，2014年“社会保障”词频最低。社会保障包含“养老”“失业”“社保基金”“工伤”“生育”“保障性住房”“就业援助”“低保”等内容，所以单对“社会保障”一词进行词频分析并不能说明问题。在政府工作报告中搜索这些词并重新观察词频变化。通过统计可以发现，社保中的养老保险每年都在政府工作报告中被多次提及，其被提及次数甚至连续三年超过“社会保障”。同时，百度指数显示社保话题中民众对养老话题的关注度最高，单从此统计结果来看，政府议程和公众议程关注的重点是一致的，但词频统计存在缺陷。表2中2014年“社会保障”一词出现得最少，但2014年媒体对社保新闻报道的数量却是2013—2016年这四年中最多的，仍需通过其他方式继续论证。
2.2013—2016年政府工作报告中养老政策导向的变化
分析政府工作报告中养老的相关政策内容，可以发现2013—2016年政府工作报告中关于养老保险的内容存在一些微妙的地方。2013年政府工作报告对社保中存在的问题的表述是“社会保障等关系群众切身利益的问题不少”，而2014—2016年政府工作报告将“社会保障”存在的问题直接具化到“养老”，表述变为“养老等方面群众不满意的问题依然较多”。由此可见，社保工作中存在的问题多集中在养老保险方面。从表3可以发现，政府报告每年对养老保险工作的部署内容很多。其中，2015年的部署内容最多，2014年和2016年也较多。2013—2015年政府回顾上一年养老保险工作成绩时都提到了“企业退休人员基本养老金继续提高10%”，唯独2016年没有提及。每年政府都会制定新的养老政策，2014年政府制定了四项养老新政策，分别是“建立统一的城乡居民基本养老保险制度”“完善与职工养老保险的衔接办法”“改革机关事业单位养老保险制度”以及“鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”。2015年政府制定了一项养老新政策，即“推进城镇职工基础养老金全国统筹”。2016年政府制定了两项养老新政策，分别是“开展养老服务业综合改革试点”和“推进多种形式的医养结合”。
表3 2013—2016年政府工作报告中养老保险政策内容
续表
综合以上分析，有如下初步发现：
第一，政府工作报告中的议程存在重复现象。
政府议程的流程有规定，但政府议程的过程却不是固定的。在许多情况下，政府议程可能出现重复现象。政府制定的养老政策每年都与上一年有重合的地方。虽然2013—2016年每年的政府工作报告中都会提到“发展养老服务”与“提高养老金标准”的内容，但每年“养老服务”的具体发展政策却存在明显差异。2013年政府工作报告中对相关内容的描述是“加大对社会养老服务体系的支持”，2014年的描述为“重点发展养老服务”，到了2015年，相关内容的描述是“大力发展养老生活服务业”。2016年对“养老服务”的描述则是“开展养老服务业综合改革试点”。
第二，政府工作报告中的议程存在议程倒转现象。
2013年政府工作报告中对“城乡居民基础养老金”的描述是“城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元”，2014年是“建立统一的城乡居民基本养老保险制度”，而到了2015年，政府工作报告中的相关政策描述又变成了“城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元”。经过了两年的变化，2015年的政策却又与2013年的相同。
(二)“两会”媒体议程设置分析
本文选取了2013—2016年关于“两会”养老话题的1，144条新闻样本，由于样本数量较多，新闻报道来源较复杂，且每年“两会”都有自身的特点，因此本文将逐一对每年“两会”养老新闻报道进行分析。
1.2013年“两会”期间媒体养老新闻报道议程设置：养老双轨制
(1)2013年“两会”期间媒体养老新闻报道内容
通过对2013年“两会”期间凤凰网新闻后台抓取的162条养老新闻进行观察后发现，2013年“两会”前期媒体对“高龄农民工养老困境”和“未来社保基金将扩至十万亿”这两个新闻话题进行了集中的报道。《东方早报》是“高龄农民工养老困境”报道的首发媒体，报道首发于2013年2月26日早晨，原新闻标题为“第一代农民工面临高龄困境：养老问题5年内集中爆发”。随后，各大网媒纷纷对其进行转载。2月27日《东方早报》趁热打铁，推出系列报道《政府应直面高龄农民工养老难题》，此话题热度一直持续至2月28日。3月1日，《新京报》首发新闻《社保基金副理事长：社保基金没十万亿解决不了养老》，并迅速被各大网媒转载。3月3日“两会”在京召开，新华网首发的《智利养老制度改革：向多支柱的平稳转换与保障责任安排》与《挪威全球养老基金的成功经验对我国的借鉴意义》两条新闻被各网媒转载。3月5日总理做政府工作报告。该日媒体报道较为杂乱，凤凰网新闻后台涉及政府工作报告的养老类新闻只有一条《温家宝：5年来实现居民基本养老保险全覆盖》(来源：新华网)。政府工作报告发布后次日，传统媒体(《北京商报》《新京报》《中国证券报》《东方早报》《北京晚报》)并未对政府工作报告中提及的养老政策进行直接报道。媒体报道最多的是对政府官员和人大代表的采访。记者在部长通道对人社部副部长以及民政部部长的采访内容在3月6日被各大媒体集中报道与转载。《新京报》首发《人社部副部长：养老双轨合并时间表无法回答》，《中国证券报》首发《李立国：支持民资进社会养老体系》。3月6日到3月12日，各大媒体的报道内容分散，内容多为对人大委员的专访或对国内养老问题的思考。3月13日民政部网站发布消息称“港澳服务提供者允许在内地办养老机构”。中国证券网最先对此进行转载，随后媒体对此进行了集中报道。3月13日上午，民政部就“保障基本民生，发展社会服务”相关问题答记者问。当天媒体并未对新闻发布会进行集中报道，只有中国证券网发布了题为“《关于进一步加快养老服务业发展的意见》正提请国务院审议发布”的新闻。14日，媒体对民政部新闻发布会的内容进行了集中报道与转载，媒体关注焦点为“养老服务业新政”与“养老床位”。首发媒体都是纸媒(《国际金融报》《每日经济新闻》)。14日后媒体对养老的报道再无涉及政府工作报告的内容。“两会”后期《如何安度晚年？80后至少储蓄223万才够基本养老》(《证券日报》首发于3月23日)以及《中国式养老出路在何方，民办养老机构苦苦挣扎》(《中国青年报》首发于3月25日)引起了各大媒体的集中转载。
(2)2013年“两会”期间最受媒体关注的养老话题：养老金双轨制
通过对2013年凤凰网新闻后台162个新闻样本进行观察发现，整个“两会”期间媒体提及较频繁的养老关键词是“双轨制”。考虑单纯以“养老”为关键词进行新闻搜索可能会遗漏与“双轨制”相关的新闻，笔者又以“双轨制”为关键词，在后台搜索2013年2月25日至3月25日的新闻，搜索结果为45条。
图2 2013年凤凰网新闻后台抓取的“两会”中对“双轨制”的新闻报道
图2是2013年“两会”期间媒体集中报道和转载的“养老金双轨制”新闻，每条新闻的新闻来源均为首发媒体。网媒首发数量多于纸媒。“两会”前期，多家媒体(《国际金融报》《中华工商时报》《华夏时报》《京华时报》《东方早报》《新华网》等)都报道了“建议废除养老金双轨制”的相关新闻。“两会”期间媒体对这一新闻话题的报道主要围绕社保部官员与人大代表对“双轨制”的回应和观点，“两会”后期媒体则概述“双轨制”的问题，同时提出相关建议。
由于凤凰网新闻后台只抓取签约媒体的稿件，无法抓取所有媒体的新闻稿件，有可能导致分析结果有误差。笔者将借助百度指数平台对分析结果进行进一步的论证。首先输入关键词“养老”，搜索百度媒体指数(以各大互联网媒体报道新闻中，被百度新闻频道收录，且新闻标题包含关键词的数量为统计标准)。搜索结果如图3所示。
图3 2013年百度指数平台“两会”养老新闻报道
从图3中可以看出，第三条和第五条被媒体转载较多，且在凤凰网新闻后台没有被抓取到。两条新闻都为观点类新闻，与政府工作报告内容没有直接关系。
图4 2013年百度指数平台关于“两会”中“双轨制”的新闻报道
继续在百度媒体指数平台输入关键词“双轨制”，搜索结果如图4所示，最后三条凤凰网新闻后台没有抓取到，这三条新闻均属于观点建议类报道，与政府工作报告无直接关系。
2.2014年“两会”期间媒体对养老话题的议程设置：以房养老
(1)2014年“两会”媒体养老新闻报道内容
通过对2014年“两会”期间凤凰网新闻平台抓取的718条养老新闻进行观察后发现，2014年“两会”前期，“养老三大指数两个不及格”和“城乡养老保险衔接政策”两个新闻话题是媒体报道转载的焦点。《中国经济周刊》于2014年2月25日首发《中国应对老龄化准备不足，养老三大指数两个不及格》，当天各大主流媒体基本都对这条新闻进行了转载。2014年2月25日下午，人社部官网发布消息称“两部委印发城乡养老保险衔接办法，7月1日实施”。网媒最先对该新闻进行了集中报道和转载。2月26日至28日，媒体对“城乡养老保险衔接政策”进行了大规模报道，凤凰网新闻后台在4天(25—28日)时间内搜索到138条相关新闻。3月3日，媒体对该新闻的关注度开始下降。3月4日，人社部公布“城乡养老保险制度衔接暂行方法”，但暂行方法细则并未受到媒体的大规模报道。3月13日仍有媒体对城乡养老保险衔接进行报道，但报道视角集中于对学者、专家观点的报道。其中“养老保险并轨难：公务员习惯了免费午餐”(来源：中央电视台)这一观点受到多家媒体关注。“两会”召开初期，媒体对“以房养老”话题进行了集中报道和转载，该新闻话题由《京华时报》于3月3日早上首发，原标题为“‘以房养老’非中国养老服务业发展主流”。随后媒体对人大代表针对“以房养老”所发表的观点以及“以房养老”制度的缺陷报道较多。
政府工作报告发布当天(3月5日)，凤凰网新闻后台抓取的与政府工作报告相关的养老新闻只有两条：《李克强：建立统一的城乡居民基本养老保险制度》(来源：中央电视台)和《李克强：改革事业单位养老保险制度》(来源：新华网)。政府工作报告发布次日，观察新闻样本可发现政府工作报告中公布的养老政策并不是媒体的关注点，只有《第一财经日报》对政府工作报告中提到的“事业单位养老制度改革”进行了相关分析报道。3月5日到6日媒体报道、转载最多的是“养老钱从哪儿来”“怎么养老”等。“两会”期间媒体一直报道此类话题，报道内容多为社保数据分析与代表委员或媒体自己的观点陈述。其中媒体集中报道的观点有“傅成玉：职工养老问题阻碍央企改革”(来源：中国企业家网)等。3月9日媒体集中报道了人社部副部长对“养老金”缺口问题的回应，同一天人民网的“两会e客厅”栏目邀请人社部副部长胡晓义对养老问题展开探讨。胡晓义表示“养老金没有入不敷出的问题，没有资金缺口。政府可以给出一个非常有力的承诺”。随后各主流网媒对胡晓义的观点进行了集中转载。3月13日国务院总理李克强会见中外记者并答记者问。网媒对李克强“今年将提高基本养老标准”“中国必须整合养老保险和医疗保险”“中国必须扩大养老保险覆盖范围”的发言内容进行了集中报道。3月15日“居民养老待遇标准4年未上调”的话题被媒体集中报道。“两会”后期媒体关注焦点再次回到了“以房养老”话题。接下来，本文将对2014年“以房养老”新闻话题单独进行更深入的分析。
(2)2014年“两会”最受媒体关注的养老话题：以房养老
通过对2014年凤凰网新闻后台抓取的718个新闻样本进行观察发现，“两会”期间媒体较频繁提及的养老关键词是“以房养老”。媒体对该话题的报道贯穿整个“两会”过程。在718个新闻中有124条与“以房养老”相关的新闻。约占报道总量的五分之一。
表4 2014年“两会”期间凤凰网新闻后台抓取的“以房养老”新闻报道
续表
表4是2014年“两会”期间关于“以房养老”的新闻报道。由于相关新闻数量较多，本文无法一一列举，所以仅选择首发媒体的新闻报道进行总结分析。表4中阴影部分新闻是被媒体大规模集中转载的新闻；新闻首发媒体大多为纸媒。“两会”前期媒体对“以房养老”的报道多为观点类新闻。3月9日《第一财经日报》记者采访了民政部部长，部长透露将尽快制订“以房养老”试点方案。该新闻立即引起了各大主流媒体的跟踪报道。随后各媒体对该新闻话题开展民调，“以房养老”成了媒体采访人大代表时的热门问题。3月20日《上海证券报》从权威渠道获悉“‘以房养老’保险有望在四城市试点”。该新闻迅速引起各个媒体的关注，各大主流媒体都对其进行了转载。观察媒体报道的内容，大多媒体对“以房养老”政策持消极态度。只有《北京日报》、新华网、荆楚网对其进行了正面报道。
鉴于凤凰网新闻平台抓取的新闻结果可能存在误差，因此笔者借助百度指数平台对2014年“两会”媒体议程设置内容进行进一步的论证。输入关键词“养老”，百度媒体指数搜索结果如表5所示。
表5 2014年“两会”期间百度指数平台上关于“以房养老”的新闻报道
续表
通过搜索结果发现，3月7日“养老金并轨列入今年重点工作，已有7套方案”未被抓取，除此以外，与凤凰网新闻平台抓取结果几乎一致。
3.2015年“两会”期间媒体对养老话题的议程设置：延迟退休
(1)2015年“两会”养老新闻报道内容
2015年“两会”期间媒体对养老方面的新闻报道较2014年明显减少。通过凤凰网新闻后台，“两会”期间共搜索到144条与养老相关的新闻。2015年“两会”召开之前，媒体对养老议题的报道非常一致。2月25日至3月2日，媒体对“鼓励民间资本参与养老服务”和“商业保险”两个新闻话题进行了集中报道和转载。中国新闻网于2月25日首发新闻《中国鼓励民间资本参与养老服务，育养免征营业税》，该新闻话题在短时间内即被众多媒体转载。26日媒体对该新闻的报道热度仍旧很高，报道内容除单纯的政策报道外，对此政策的解读稿也有很多，观点多为政策利好保险业，助涨相关概念股。此外，媒体对进军保险服务业的上市公司的报道也很多。《北京商报》于2月27日首发新闻《养老保险基金将加速市场化投资》，随后几天内，《中国经营报》《上海证券报》以及中国经济网都关注了此新闻话题，并做了相关报道。政府工作报告发布当天，后台并没有与政府工作报告相关的新闻报道，次日的媒体报道中也几乎没有与政府工作报告相关的内容。但接下来几天，媒体对政府工作报告中提到的“个税递延养老保险”进行了集中报道。3月6日证券时报网记者报道了“两会”代表关于“个税递延养老保险”的提案，新闻原标题为“陈东征：将公募基金纳入个税递延养老保险投资范围”。3月7日，《上海证券报》首发新闻《项俊波：个税递延型养老保险有望年内落地》。3月10日《21世纪经济报道》继续报道“个税递延型养老保险”政策，同时提出了“建议划转部分社保资金建长护保险”的建议。各大主流网媒均对相关内容进行了转载。3月10日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民、副部长胡晓义对就业和社会保障的相关问题回答中外记者提问。媒体对记者会问答进行了集中报道。中国新闻网、中国证券网、中国经济网、凤凰网等网媒在第一时间报道了记者会相关新闻。部长发言中的几点内容受到了媒体的关注：“养老保险基金投资运营方案已基本形成”“力争今年出台职工养老保险全国统筹方案”“养老保险基金收益率低于CPI”“养老费率今年不会降低”“职工养老保险不存在收支不平衡问题”“延迟退休方案后年推出 再过5年才会实施”(其中“延迟退休”话题备受媒体关注，本文将对其进行单独分析)。3月10日后，媒体关注最多的是政府官员在部长通道上的发言内容，人大代表和政协委员的相关观点也是媒体的关注重点。3月14日证监会举行记者发布会，媒体记者针对“养老保险基金投资股市”问题进行提问，证监会回应“支持和欢迎养老保险基金，将把部分资金投资到股市”，该回应被媒体集中报道与转载。3月15日后媒体报道话题较为分散，报道内容几乎不涉及政府工作报告相关政策内容。
(2)2015年“两会”中最受媒体关注的养老话题：延迟退休
分析2015年的144条新闻样本，发现“两会”期间，媒体一直对“延迟退休”的相关内容进行报道，本文以“养老”为关键词搜索新闻，“延迟退休”的相关新闻报道可能会被遗漏。因此以“延迟退休”为关键词，在凤凰网新闻后台抓取2015年“两会”期间的相关新闻，共得到51条新闻。新闻数量足以证明媒体对此新闻话题的关注度。
表6 2015年“两会”期间凤凰网新闻后台关于“延迟退休”的新闻报道
续表
表6总结了2015年“两会”期间关于“延迟退休”的相关新闻报道(仅选择首发媒体)，媒体对“延迟退休”的相关报道贯穿了整个“两会”过程。“两会”前期媒体主要报道人大代表和政协委员对“延迟退休”政策的看法。“两会”中期媒体对人社部记者会内容进行了集中报道，“两会”后期仍以人物采访报道为主。对于公开信息，网络媒体会在第一时间进行报道，如人社部发布会上部长的发言内容。而纸媒更多的是对网媒报道的新闻事实进行分析性报道，探究存在的问题以及提出相关建议。
表7 2015年“两会”期间百度指数平台关于“延迟退休”的新闻报道
通过百度指数平台对“两会”期间媒体关于养老的新闻报道的统计发现，第一条和第二条新闻凤凰新闻后台没有抓取到，其他的基本一致。而《贬值近千亿元，养老金还要“趴窝”到哪天》(首发媒体是新华网)这条新闻的转发量达619次，该新闻报道了养老金存在的贬值现象，同时呼吁政府启动“养老金投资运营”。从转发量可以发现，2015年每条新闻的转发量明显多于2013年和2014年。
4.2016年“两会”期间媒体对养老话题的议程设置：延迟退休
(1)2016年“两会”期间养老新闻报道内容
2016年凤凰网新闻平台共抓取119条关于养老的新闻样本，发现2016年媒体对“两会”养老新闻话题的关注度有所下降，主要体现在媒体新闻报道数量较前三年有所减少。2016年“两会”前媒体集中报道与转载了三个新闻话题。2月29日早上，《第一财经日报》首发新闻《央行专家建议养老保险费率“砍一半”》，随后，媒体纷纷转载。同日，人社部举办就业与社会保障新闻发布会，媒体对人社部部长尹蔚民的发言内容进行了集中报道。新闻发布会上，“推进养老保险基金投资运营”“正在对养老保险体系进行顶层设计”“到2020年实现养老保险全民覆盖”“养老保险基金不存在缺口”这些发言内容被媒体重点关注，网媒在第一时间集中报道，纸媒在新闻发布会第二天对人社部部长相关发言内容进行分析解读，纸媒的关注点与网媒的关注点基本一致，报道热度一直持续至3月3日。3月2日，人社部网站发布一篇名为《养老保险基金投资运营对个人养老金有影响吗》的文章，媒体纷纷对这篇文章进行了转载，并对文章中的要点进行提炼与分析。中国证券网最先对这篇文章进行了转载，媒体从文章中提取的要点为“人社部肯定养老保险基金投资运营必要性”以及“五举措保证养老保险基金投资运营安全”。“两会”召开后，媒体开始集中对人大代表和政协委员对养老问题所发表的观点进行报道。3月5日发布政府工作报告，媒体重点仍是代表委员的观点类报道。
3月6日媒体对政府工作报告中提到的“退休人员基本养老金标准”进行了集中报道。2016年政府工作报告中对该问题的表述是“继续提高退休人员基本养老金标准”，但显然媒体对该话题的关注点并不在于“继续提高”四个字。相关媒体结合中央发布的预算草案发现，2016年退休人员养老金标准涨幅在6.5%左右，是养老金涨幅连续11年保持在10%以上后的首次下降。分析政府工作报告发现，2013—2015年的政府工作报告中均提到了退休人员养老金标准的具体涨幅，而2016年政府工作报告却对这一数据进行了模糊处理。政府工作报告发布后，媒体对“养老金缴费率”问题也进行了集中关注，但这一问题并未在政府工作报告中提及。
“两会”后期，媒体报道集中在人大代表以及政协委员的观点和提案上，其中“养老金入市”也是后期媒体关注的焦点之一。3月21日至3月25日，媒体对“养老金入市”相关内容进行了集中报道。3月13日深交所发布了《2015年个人投资者状况调查报告》。19日，网媒最先对此进行报道，报道重点为调查报告中的“投资者最期待养老金入市”。媒体对其报道热度一直持续至23日。23日，人社部部长接受《中国证券报》记者采访时再次提到“今年会启动投资运营”。同时《中国证券报》在报道中称“市场人士预计，养老金入市规模或达6，000亿元”。该报道被众多媒体转载。
(2)2016年“两会”期间最受媒体关注的养老话题：延迟退休
表8 2016年“两会”期间凤凰网新闻后台关于“延迟退休”的新闻报道
通过对2016年119个新闻样本进行观察分析后发现，媒体对“延迟退休”的报道贯穿整个“两会”过程。继2015年后，“延迟退休”成为“两会”最受媒体关注的养老话题。媒体对“延迟退休”的相关报道集中于“两会”前，媒体重点报道了“延迟退休时间表将推出”。3月9日人社部部长尹蔚民在部长通道上表示“网传延迟退休年龄方案是误读”，中国证券网最先对其进行了报道，之后各主流网媒纷纷转载。“延迟退休”话题自2008年以来一直备受媒体关注，距离“延迟退休方案”推出时间越来越近，媒体对其关注度也越来越高。
表9 2016年“两会”期间百度指数平台关于“延迟退休”的新闻报道
续表
为减少分析误差，我们对百度指数平台上“两会”期间有关养老的新闻报道进行分析，结果显示百度指数平台所抓取的新闻与凤凰网新闻后台所抓取的新闻基本一致。观察百度平台的媒体转发量，《养老金上调约6.5%》这一新闻被媒体转载得最多，但与2015年相比，媒体总体转发量有所下降。
五、“两会”政府议程和媒体议程的设置关系
(一)2013—2016年“两会”政府与媒体养老议程数量分析
1.2013—2016年媒体养老议程设置的高峰在“两会”中后期
图5 2013—2016年“两会”期间养老新闻报道数量
图6 2013—2016年“两会”前后期养老新闻报道数量
图5反映了2013—2016年“两会”期间养老新闻报道数量，2014年“两会”期间媒体关于养老的新闻报道数量最多，2016年最少，且每年媒体报道数量相差较大。图6反映了2013—2016年“两会”前和“两会”后养老新闻报道数量，“两会”后期养老新闻报道的数量一般高于前期(2014年除外)。2014年“两会”前后期养老新闻报道数量最多，2015年最少。
2013—2016年“两会”期间媒体对养老话题的报道高峰在“两会”中后期，而政府工作报告公布时间为每年的3月5日。政府工作报告发布当天媒体对养老相关新闻的报道数量均未达到“两会”期间报道数量的最大值。考虑到媒体的报道存在滞后性的特点，再次观察3月6日当天媒体新闻报道数量，同样未达到报道数量的最大值。因此，单从新闻报道量来看，3月5日发布的政府工作报告未能引起媒体的大规模报道行为，即政府议程对媒体议程没有影响或影响有限。
2.2013—2016年政府新议题数量与媒体议题数量成正比
2014年媒体对“两会”养老话题的报道数量最多，且远远多于其他3年的报道数量。结合2013—2016年的政府工作报告内容，对比政府工作报告中养老政策所占比重与媒体报道数量可以发现，两者并不存在必然的联系。2013年政府工作报告中关于养老的相关政策只有3条，为4年中最少的一年，但这一年媒体对养老话题的报道数量并非4年中最少的。2015年政府工作报告中关于养老的相关政策有7条，为4年里最多的，但当年媒体对养老话题的报道数量却并非4年来最多的。通过进一步分析发现，2014年政府工作报告中提出的新政策是4年来最多的。
2012年11月8日中国共产党第十八次全国人民代表大会在北京召开，会议选举了新一届中央领导集体，习近平当选中共中央总书记。2013年“两会”是新领导集体上任以来的首次答卷。2013年政府工作报告中对于养老的具体新政策仅有1条，即“加大对社会养老服务体系的支持”。2014年被称为改革元年，由习近平担任起草小组组长的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》问世。该文件是重启改革的路线图，2014年政府工作报告中提到的关于养老的政策几乎都是首次被提及的新政策，共4条；2015年政府工作报告中提出的新政策有2条，2016年只有1条。因此，政府提出的新议程越多，媒体的报道数量也就越多。当然，不排除政府换届、改革新政出台等当时的政治背景对媒体的影响。
(二)2013—2016年媒体对养老主题的报道有一定的时间规律
观察2013—2016年养老新闻报道数量曲线可以发现，“两会”期间的养老新闻的发布数量存在一定的规律。四条曲线的走势大致相似，“两会”开始初期，关于养老的新闻报道数量整体呈下降趋势，3月5日政府工作报告公布后，新闻数量有所回升(2016年除外)。3月8日是养老新闻报道数量变化的转折点。2014年和2015年3月8日，养老新闻报道数量均有大幅度的提升，而2013年和2016年的报道数量却呈下降趋势。“两会”中后期是养老新闻报道的高峰期，但每年报道数量达到高峰的时间为3月10日(2015—2016年)或3月11日(2013—2014年)。结合2013—2016年“两会”政府议程设置时间，我们来做进一步的分析。
图7 2013—2016年“两会”期间养老新闻报道的时间分布图
图8 2013—2016年“两会”期间养老新闻报道趋势
2013年媒体报道数量共有四次高峰，分别在3月4日、3月6日、3月11日以及3月14日。3月6日是政府工作报告发布后一天，3月14日当天民政部召开新闻发布会。2014年媒体报道高峰共有四次，分别在3月 4日、3月6日、3月11日和3月13日。前三个高峰与2013年的相同，2014年3月13日李克强答中外记者问。2015年同样有四次报道高峰，分别在3月4日、3月6日、3月10日以及3月14日。前两个高峰与2013年和2014年的相同，2015年3月10日，人社部召开新闻发布会，2015年3月14日，人社部部长接受人民网的网上视频采访。2016年媒体报道数量有三次小高峰，分别在3月8日、3月10日和3月14日。这三日政府无特别会议议程安排。通过分析发现，2013—2015年“两会”期间媒体对养老话题的新闻报道高峰时间以及新闻报道发布时间大致相同，同时，2013—2015年媒体对养老新闻报道的高峰至少有一半与政府“两会”的会议议程设置时间重合。但2016年较为特殊。考虑到媒体新闻报道存在时滞性的特点，媒体对政府议程设置的反映可能无法及时得到体现。2013—2016年养老话题的新闻报道数量均在记者会后两到三天达到最高峰。因此，政府议程设置对媒体议程设置有一定的影响，但政府议程设置在时间上无法全部覆盖媒体议程设置，其对媒体议程设置的影响是有限的。
通过对“两会”期间有关养老的会议流程和“两会”新闻报道数量的分析进行对比，发现数据有时是失真的。体现政府议程的“政府工作报告”发布会和“就业和社会保障体系建设记者会”当天的新闻报道数量并未达到高峰，反倒在“两会”后期达到高峰。值得注意的是，政府议程设置需要通过大众媒体才能实现，如果没有大众媒体这一渠道，政府议程只能局限于政府内部运作的“政府议程”，而无法达到主导舆论、影响民意的目的。“两会”期间政府通过大众媒体传播信息，而大众媒体又有自己的议程设置功能。由此猜测，反映政府议程设置的数据失真或是受到媒体议程设置的影响。因此，我们有必要使用定性方法来分析政府和媒体的议程设置，挖掘“两会”媒体议程和政府议程的关系。
(三)2013—2016年“两会”期间政府与媒体养老议题内容存在差异
图9 2013年“两会”养老新闻报道热点与政府议程的关系
2013年媒体报道的养老热点议题有9个，2013年媒体报道的所有养老议题在政府工作报告中均有体现。2013年政府工作报告中关于养老政策的描述非常模糊，即“加大对社会养老服务体系的支持”，不管农民工养老还是养老基金、养老机构、养老储蓄等都包含在社会养老服务体系之中。因此该年政府做到了对媒体的全面议程设置，但观察媒体该年养老话题相关新闻可以发现，媒体的养老议题均为具象的话题。这些话题在政府工作报告中都未直接提及，其中农民工养老、国外养老制度、养老金双轨制话题都是由媒体“主动”报道的。
图9最下方的数字为凤凰网新闻后台抓取的新闻数量，2013年媒体报道最热的养老议题为“养老金双轨制”。“养老金双轨制”问题最早在2010年受到媒体的关注。2010年12月24日，《经济参考报》发布的一篇新闻《网民：养老金问题的最大症结是“双轨制”》受到了各大媒体的关注。2011年2月27日，温家宝对“养老金双轨制”问题进行了回应，2011年和2013年“两会”期间媒体均对“养老金双轨制”进行了报道，相关报道多涉及“取消或改革养老金双轨制”。而在2011年3月2日，《新京报》就发文称“解决养老金双轨制应有时间表”。2012年全年媒体对“养老金双规制”的热情一直不减。2013年“养老金双轨制”依然是养老领域媒体关注的焦点。该议题连续三年被媒体关注，但在2013年的政府工作报告中并无直接的反映。在媒体对“养老金双轨制”极度关注并集中报道的情况下，政府部门该年针对“养老金双轨制”问题进行了相关的回应。
图10 2014年“两会”有关养老的新闻报道的热点与政府议程的关系
从图10可以发现，2014年媒体关于养老的热点议题有8个，其中有3个议题是政府工作报告中没有覆盖的。8个议题中“中国应对老龄化准备不足”以及“居民养老待遇标准4年未上调”为媒体主动挖掘的新闻议题。2014年媒体关注度最高的养老议题是“以房养老”。该议题属于商业养老保险范畴，在政府工作报告中有所提及。同样，政府工作报告提及的商业养老保险是一个非常大的范畴，媒体将该话题具化为“以房养老”。
“以房养老”同样不是新议题。早在2007年就已经有了“以房养老”的相关新闻报道，内容多为“地方试点以房养老”。2011年媒体对“以房养老”话题的报道以负面新闻为主，在媒体开展的民调中，网友对“以房养老”也多持反对意见。2013年之前，政府并未直接对“以房养老”表态。直到2013年9月政府出台“以房养老”试点政策，政策出台时间为2014年第一季度。政策出台后媒体报道仍然以“反对以房养老”为主。该话题在2016年依然热度未减，媒体对此政策的主基调也仍是“不看好”。2016年政府在“两会”期间的新闻发布会上以及部长通道上对“以房养老”均做过回应。
图11 2015年“两会”有关养老的新闻报道的热点与政府议程的关系
图11显示，2015年媒体议程和政府议程同样存在差异。2015年媒体有关养老的热点议题有6个，其中有两个议题是政府议程没有覆盖的。“延迟退休”为媒体主动报道的议题。当年政府工作报告中并未提及延迟退休的相关政策。“延迟退休”对于媒体而言同样不是新议题。自2008年以来，“延迟退休”就备受媒体关注。2008年11月有媒体称国家有关部门正在酝酿弹性退休制度，将退休年龄延迟至65岁。一大批媒体随即对此进行了报道，报道基调多为反对态度。而后媒体对“延迟退休”的关注从未中断过。2015年媒体对该话题进行了集中的报道和关注，人社部及相关政府部门行政人员也对“延迟退休”的相关问题进行了回应。
图12 2016年“两会”有关养老的新闻报道的热点与政府议程的关系
2016年媒体报道的热点养老议题有7个，政府议程没有完全覆盖媒体议程。其中2016年“降低养老保险费率”和“延迟退休”议题在“两会”期间最先由媒体提出。这两个议题在2016年的政府工作报告中并未被提及。2016年媒体继续对“延迟退休”进行了集中的报道和关注，该议题对媒体来说也并非新议题。
显然，2013—2016年政府议程对媒体议程都没有实现完全覆盖，但大部分媒体议题还是受到政府议程设置的影响，与政府议程设置一致。同样，媒体议程也对政府议程有一定的影响。2013—2016年，每年政府议程和媒体议程设置都存在差异，具体体现为：第一，政府议程(政府工作报告)设置的议题范围广，较为模糊，媒体议程设置的议题多为具体的话题，即媒体将政府议程具象化；第二，媒体关注到了政府未关注的社会问题，并对其进行报道。被媒体关注而未被政府关注的问题在媒体进行集中报道后几乎都得到了政府的正面回应；第三，政府设置议程并未被媒体报道。
六、政府议程设置与媒体议程设置关系的四个特点
我们把2013—2016年政府议程设置和媒体议程设置看作一个完整的周期，通过研究发现，在该周期中，政府议程设置和媒体议程设置之间的关系有以下四个主要特征。
(一)政府议程中某些议题未得到媒体相关议题的“回应”
研究发现，政府工作报告中“企业退休人员基本养老金继续提高”“支持发展养老等服务消费”以及“重点发展养老服务”等诸如此类的议题并未得到媒体的关注。2013年政府工作报告中关于养老的3条政策都未引起媒体的关注；2014年政府工作报告中关于养老的5条政策中有3条受到了媒体的关注。2015年政府工作报告中涉及养老的有6条相关政策，但只有2条被媒体集中报道与转载。2016年政府工作报告中涉及养老的5条政策中也只有2条政策被媒体集中报道与转载。媒体选择性地对政府议程进行报道，从而影响政府的议程设置。
应该注意的是，政府议程设置必须通过媒介才能完成。“两会”的部长通道就是一个典型的例子。部长通道是各部委领导等进入会场的必经之路。最早部长通道并不是官方新闻发布场所。但每年部长通道都会被记者围得水泄不通。2016年的“两会”着力打造部长通道，部长们从之前的被媒体记者追问到主动回答记者提问，通过媒体传递政府的政策。
政府利用媒体向公众传递政策信息。政府工作报告中新闻价值小的议题，比如历年来被反复提及的旧议程等就会被媒体忽略。而政府工作报告中新闻价值较高的，如新政策、新词汇等就会被各大媒体报道。媒体每天的新闻报道必须集中关注几个话题，集中报道才能产生议程设置的效果。但当各个媒体都对某一话题进行集中报道时，同时期其他有新闻价值的话题就很有可能被掩埋。如2014年各大媒体对“以房养老”等话题进行了集中报道。但“以房养老”并不是当年政府议程设置的重点，媒体铺天盖地的报道使“以房养老”话题越来越受关注，削弱了公众对同时期其他养老话题的关注程度。
政府有些议题在媒体议程设置中得到回应：“以房养老”政策和“个税递延养老保险”政策被政府提出后，媒体在第一时间对其集中进行了报道；政府主动引导媒体相关议题：观察2013—2016年热点新闻话题的消息源，直接来自媒体的消息仅占12%，“两会”期间78%的热点新闻消息源均来源于政府的议程设置(见图13)。政府为媒体提供消息，媒体在第一时间选择有价值的话题进行报道。
图13 2016年“两会”有关养老的新闻报道热点的消息源
(二)媒体“扩大”政府相关议题
观察“两会”期间媒体对养老话题的相关报道发现，媒体可以将一件小事或一个小话题不断放大，直至最后在整个网络甚至整个社会产生影响。2014年3月20日，《上海证券报》发布了一条《媒体称“以房养老”将在四城市试点 一线城市占仨》的新闻。此条新闻是《上海证券报》的独家消息，报道内容也极具新闻价值。该话题在短时间内被各大媒体争相报道。网络媒体几乎都对该新闻进行了原封不动的转载。2014年3月21日早晨，各大纸媒纷纷对此话题进行了相关报道。媒体之间激烈的竞争使得媒体人密切关注竞争对手的新闻报道情况，对于极具价值的新闻，媒体都会争相报道，即使确定了头版版面，也有可能因为发现竞争者的新闻更有报道价值而临时替换新闻头条。上述这些行为的最终结果都是扩大了首发媒体某条新闻的影响力。
(三)媒体“变异”政府的相关议题
观察本文收集的1，144条新闻样本发现，媒体在报道政策性新闻时倾向于提取政策文件中的重要新闻点，按新闻点将政策文件进行拆分报道。以政府工作报告为例，记者会对报告中的每条政策，甚至将一条政策再次拆分后进行报道。如何提取、何为重要新闻点自然由媒体决定。媒体会根据自己的判断和实际需求对政府提供的信息进行选择性的报道，而媒体选择的过程就是影响政府议程设置的过程。在多元化媒体环境下，网媒在媒体议程设置中的作用越来越大。虽然网媒对公开信息的发布时间基本都早于纸媒，但在没有人把关的情况下，网媒所报道的信息的准确度无法把控。2013年“两会”期间，媒体报道的一则住房公积金即将入市的消息，引发人们的关注。文章发出后不少媒体人发文称养老基金和住房公积金是百姓的养老钱，这部分钱入市应谨慎。随后《中国证券报》记者向证监会相关负责人求证，该负责人表示，并不是所有的养老基金和住房公积金都会投资股市。
(四)媒体部分议题在政府议题中或得到回应或缺席
本文研究发现，媒体议程设置有时会领先于政府议程设置。比如2013年“两会”期间，媒体对“高龄农民工的养老困境”进行了集中报道。2014年政府便明确指出将建立统一的城乡居民基本养老保险制度，解决农民工的养老问题。2013年媒体对“养老双轨制”进行了集中报道，2014年政府工作报告中便指出要改革机关事业单位养老保险制度，改革“双轨制”。2014年媒体发现居民养老待遇标准4年未上调这一问题，2015年政府工作报告中便提出将城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元。
同样可以发现，媒体对政府议程的设置有一定的影响力。媒体在“两会”期间集中报道的问题都会在“两会”期间得到官方的回应。例如媒体在“两会”前期提出的养老金存在缺口、中国养老指标不达标等观点在“两会”的部长通道和人社部新闻发布会上均被反复提及，相关行政人员和专家也就相关问题进行了详细的解释说明。但有些问题，虽然媒体在“两会”中做了集中报道，但并没有得到政府的关注。比如2013年媒体集中报道的“80后至少储蓄223万才够基本养老”。
余 论
综上所述，通过对2013—2016年“两会”期间养老议题的比较研究发现，就政府议程自身而言，会出现前后编目重叠的现象。而媒介议程设置与政府议程设置之间呈现出多元化的动态关系。一方面，政府议程并未在媒介议程中得到完整呈现，媒介议程会选择性地回应、变异某些政府议题，甚至对有些议题“视而不见”。在媒介化社会中，研究政府议程与媒介议程之间的动态关系，可以引起思考的问题有：一是政府议程设置的反转和重复现象是如何发生的？其背后的原因是什么？二是媒介议程对政府议程的选择在何种程度上“脱离”政府议程的设置，进而进入一种“自说自话”的状态？三是政府议程对媒介议程的不回应或者忽视，又在何种程度上混淆政府信息公开与媒介信息报道之间的关联点，从而使政府议程与媒介议程在双重意义上失去公众的信任呢？四是在媒介议程与政府议程的关系中，公众通过社会化媒体所形成的公众议程与二者之间是什么关系呢？ 上述几个问题，本文中虽然有所涉及，但并未作为核心问题，期待这些问题在未来的研究中得到修正、补充和深入。
本文的局限性在于：首先，本研究的方法存在局限性。由于本文的1，144个样本均选自凤凰网新闻后台，由于凤凰网签约媒体有限，抓取的新闻不能涵盖全部媒体，这可能会影响分析结果。其次，本文将媒体的新闻报道作为媒体议程设置的表现，但媒体议程设置的过程会受到诸多因素的影响。比如，2016年政府工作报告中“继续提高退休人员基本养老金标准”的政策在四年来(2013—2016)首次受到了媒体的关注。为什么四年以来，唯独在2016年该政策被媒体集中报道呢？仔细观察相关媒体对此政策的报道可以发现：2013—2016年，每年政府工作报告中都有“提高退休人员基本养老金标准”的政策，2013—2015年退休人员基本养老金涨幅均为10%，而2016年政府工作报告中并未提及养老金的具体涨幅，只做了“继续提高”的描述。查阅当年政府预算报告发现，2016年退休人员基本养老金涨幅降至6.5%。政府工作报告公布后，网媒最先发现了这个问题，并对“养老金涨幅重回个位”进行了相关报道。但观察媒体前后报道，新闻标题中突出的并不是“涨幅下降”，而是退休金“十二连涨”。多数纸媒对其进行了正面报道。网媒在报道初期对其的负面报道很多，但后期基本是转载纸媒的正面新闻。一般来说，公众对负面新闻的关注度都很高，因为负面消息更能迎合公众好奇心理和社会要求。但传统媒体仍然放弃了高阅读量，转而报道正面消息。以党报党刊、电台、电视台为主体的传统媒体是党的重要思想舆论阵地，传统媒体担负的社会责任比网络媒体更大，笔者在分析中未考虑影响媒体议程设置的变量，这对分析结果也会造成一定的影响。
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Response，Absence，AmplificationandAberrance：AStudyontheRelationshipbetweenGovernmentAgendaandMediaAgenda—Based on the Topic of the analysis of pension during 2013—2016 “NPC and CPPCC”
Li Hongyan & Ge Yao
The core assumption of the agenda setting theory is that the media agenda affect the public agenda，but there also has been an important transfer between the government agenda and the media agenda.The agenda setting theory has been changed under the diversified media environment.The author sets the agenda of the government and the media as the research object during “NPC and CPPCC”.Based on the 1,144 news of 73 media from ifeng.com，this article analyzes relationship between the agenda of the government and the media，and shows that there are four kinds of interactive mode between the government and the media agenda setting under the new media environment.The government sets the agenda by using media as a tool.The government is an important source of news media agenda setting，and they influence each other.
agenda setting,media agenda,government agenda,NPC and CPPCC
* 李红艳，博士，中国农业大学人文与发展学院教授，博导，主要研究方向：传播与社会发展、公共管理与社会变迁。 葛瑶，硕士，凤凰网财经编辑。主要研究方向：媒介与社会发展。
