公民个人作为公益诉讼原告资格辨析

摘 要 自《民事诉讼法》第55条颁布以来，我国的公益诉讼制度取得了较大的进步，其后的相关法律法规也相继解决了检察机关、相关行政机关和有关的社会组织在公益诉讼中原告主体资格的问题。但目前我国还没有将公民个人纳入到公益诉讼的原告主体资格中来，这与我国公民在推进社会公益事业的进步的现状上是不相称的，本文拟从我国公民个人参与公益事业现状及公民参与公益诉讼的理论基础问题等方面阐述公民个人纳入公益诉讼原告资格的可能性。

关键词 公民个人 主体资格 公益诉讼

作者简介：张达，广州市司法职业学校。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.290

一、我国公民个人参与公益诉讼现状

我国《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定使得我国在公益讼诉制度方面的建设有了一定的进步，但是在这条对规定中并没有将公民个人作作为公益讼诉的对象范围之内。

公益活动与民众的生活息息相关，如环境被破坏，受损害的不仅是当地居民，对更大范围内的环境影响或公众的心理都有极大的不利影响。并且公众积极参与公益活动，在现实情况下能对相关的行政职能部门进行督促。2003年“张先著诉安徽省芜湖市人事局录用公务员拒绝乙肝病毒携带者”案，2004年“郝劲松诉北京地铁公司如厕收费案及诉北京铁路局用餐不开发票案”，这些案件的发生虽很大程度上与原告个人存在着某种现实的利害关系，但因这些案件的受众广，影响范围大，所以又带着公益诉讼的成分。在这两起案件发生后，我国的相关行政部门对以前的规定进行了修改和完善，在很大程度上促进了我国公益事业的发展。如张先著案件后国家公务员和事业单位人员在招录体检中删除乙肝检查项目。郝劲松案件后乘客在火车上消费要求开据发票的要求得到了支持。这两案后，我国之后又发生了“李刚诉牙防组案”、“丘建东诉龙岩市邮政局乱收费案”等。近年来，随着公民法律意识的增强，在公益讼诉案件中公民个人提出的案件占到很大的一部分，在公益讼诉中也显示出公民表现出的极大热情。在一定程度上表明了公民参与社会管理的迫切需要与我国现在的公益管理不足之间的矛盾。

目前，我国立法上仍然没有明确赋予自然人提起民事公益诉讼的资格。这种慎审的态度，虽然在一定程度上防止个人滥用公益诉讼制度，但也严重制约了公民参与国家事务、社会事务的管理活动，迟延了国家的民主法治进程。随着民主法治化进程的加速，我国公民的权利意识、公共参与意识较以前有很大的提高。自然人的公共理性得到培养，面对社会公共利益遭受侵害而行政机关没有采取相关措施时，完全有必要拿起法律的武器来捍卫公共利益。

二、国外关于公民个人参加公益诉讼的规定

美国制定的公民讼诉制度中，原告资格一般要经历三个发展阶段：第一个阶段是对法律权利原则的确定，这个原则的确定就是原告为了更好的证明自己有讼诉资格就需要寻找证据来证明自己的合法权利受到损害或者是正受到不法侵害。第二个阶段是对事实损害原则的确定，根据这个原则原告只要受到事实上的损害就可以提起讼诉。第三个阶段是对实际损害原则的确定，在这个原则中只要原告能够证明自己的利益受到了严重的损害就可以提起讼诉。 美国在1970 年修订《清洁空气法》时，对公民讼诉条款体做出了正式的规定，在规定中表明公民对生活中的空气污染也是就有一定的起诉资格。《清洁空气法》第三百零四条规定，只要是以“自己是空气污染直接或间接受影响者”的名义，任何公民、团体或者是组织都可以以自己的名义对环境问题提起讼诉。此外，在《清洁水法》等相关的法律中不断融入公民讼诉的相关条款。

德国在“公益诉讼信托”理论相关基础上将公益讼诉的权利给予社会团体，但是却相对忽略将公民个人纳入到公益讼诉的范围之中。德国强调的团体讼诉将更多的权利赋予公益团体，是团体所具有的实体权利，按照相关法律的规定就是当人做出法律规定的禁止性行为或者是无效行为时法律有权利终止这些行为的讼诉制度。 这个制度的提出是将团体利益和个人利益加以区分。但同时又不妨碍个人权利的行使，以团体的力量来维护社会公共的利益。

基于传统或各国实际情况的考虑，不同法系国家或地区在公民作为公益诉讼的主体方面的规定出现了分化。英美法系国家或地区多采取支持公民作为公益诉讼主体的身份，而大陆法系国家或地区多采谨慎的态度。但在我国台湾地区，同样受大陆法系影响的地区，他们在公民个人参加公益诉讼方面是采取支持态度的。台湾地区在“空气污染防制法”中便提出了公民诉讼条款后。

三、 公民个人作为公益诉讼原告资格的法理基础及现实考量

（一） 公民个人作为公益诉讼原告资格的法理基础

从上文美国和德国关于公益诉讼主体资格的规定可看出，无论是英美法系还是大陆法系，公益诉讼主体资格均已突破“直接利害关系人”这一诉权理论。有的学者认为传统意义上所具有的人事概念已经不能很好的反映当前的现实状态，应该结合当下时代的发展富于新的含义，可以转变为在民事讼诉中的当事人就是在民事上的权利义务关系之間发生一定纠纷时，能够以自己的名义来处理事件，主要是为了保护自己的民事权利，在这个过程中会引起民事程序发生一定的变化。 该定义突破了“直接利害关系人”这一传统理论的束缚，将关乎民事权益的人都纳入到诉讼主体当中，扩大了原告的范围，符合公益诉讼关乎大众共同关注的要求。应该能够认识到公民个人作为原告仅仅是当发生与自己有直接厉害关系时才能够提出讼诉，这样就使得损害环境的违法行为不能得到法律的相应保护。 这种“直接利害关系”的理论忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。英国、日本等西方国家在发展中都摆脱了实体当事人理论的限制，而是按照总检查长、公益代表人等为依托，赋予当事人之外检察机关以相应的资格。 《中华人民共和国宪法》第二条规定：中国在发展中所有的权利都是全体公民共有，公民在发展中可以通过法律的形式以各种途径来参与国家发展中的各项事务，其中包括文化、经济等各项事务，在公益讼诉方面等相关内容，我国的检察机关基于法律监督权的地位享有公益诉讼主体资格，则公民亦基于对国家享有的一切权利（包括监督权）而享有公益诉讼的主体资格。进一步来说，人民将自己的权利委托给国家机关统一行驶以维护社会的公共利益的需要，但在公共利益遭受侵害，而国家机关没有及时履行自己的职责甚至进行违法活动时，人民有权以公益诉讼的方式维护被侵害的社会权益。正如台湾地区学者所认为的，在公益讼诉信托方面的理论，国家作为集合体主要是将国家信托的权利分配给相应的检察机关或者是其他具有该权利的机构，这些结构在向法院提起讼诉时，任何一个公民可以利用信托理论向法院提起相应的讼诉。endprint

（二）公民作为公益诉讼原告资格的现实考量

一是公民个人滥诉的问题。首先，在现实的公益诉讼中，原告的诉讼成本较高，一般的个人很难承受。公益案件在起诉前期准备、庭审过程中甚至后来的执行阶段都要花费大量的时间和金钱，一般民众是承受不了的。况且也很少有人愿意花费如此大的气力来处理并非个人私利事宜。其次，滥诉问题可以通过诉讼制度设计予以规避。如改革收费制度，在法律中明确规定对于不按照法律相关规定使用訟诉的当事人要承担讼诉过程中的所有费用，不仅仅是自己讼诉的费用还包括对方当事人的费用。通过这种方式可以在一定程度上避免滥用讼诉权利的人。此外，还要建立相应的损害赔偿适度，将对滥用讼诉权得到人纳入到侵权的行为中，并能够借鉴日本、法国等国家对滥用诉权者科以罚金的制度，以增加其诉讼成本。再次，公民个人参与公益诉讼的途径不能因此而阻塞。公民个人可在公共利益遭受重大损害时，当国家机关或者是有些组织不对公益讼诉提出的情况下，公民可以以个人的名义提起公益讼诉，以便能够追究违法当事人的责任。

二是公民个人在提起公益诉讼中诉求的设定要审慎。对于公民讼诉中救济的措施主要有以下两种，一种是禁止令，禁止令就是法院在判决中所使用的最为严厉的一种措施，法院在发布相应的禁止令之后，可以使得环境损害行为得到一定的制止，并能够停止对环境的污染。另外一种是民事罚款，在法院规定中可以对损害环境的私人或者是团体进行民事罚款，数额根据损害的程度进行不同的程度的罚款，对于这些罚款没收最终是由国家所有。 在我国公民个人提起的公益诉讼的诉求中，可以为停止侵害、排除妨害、恢复原状以及赔偿损失。其中赔偿损失的获得，可将其中的90%以上的赔偿损失金额归为国家所有，而作为原告的公民只能得到其中的10%或者是诉讼过程中的必要性支出费用。之所以如此设计是基于公益诉讼本质的考虑，公益诉讼的出发点或落脚点在于为了维护社会公共利益的要求，如大众对清洁环境的要求，对历史文物的精神和文化的需要等。但如允许个人在公益诉讼中获取收益的话就违背了公共利益的原则，而将公益事项私利化，容易造成个人滥诉情况的发生，浪费国家的司法资源。就如前几年社会上出现的针对假冒伪劣商品的“职业打假人”一样，一些“打假人”以打假为幌子，对商家进行敲诈，从而也将自己“打”进了监狱，受到法律应有的制裁。同时为了保障作为原告公民的合法权益，对其在公益诉讼中花费的必要性支出要给予一定的补偿，以肯定和鼓励其为公共利益活动做出的贡献。如不此，大众积极维护公益的心态也会在个人私利受损的情况下遭受打击。

四、结语

民事公益诉讼的目的在于维护或者恢复受到侵害的社会公共利益，这种社会公益即为前文所述的“不特定的多数人的利益”，是为大众所一致认可的公共权益或价值观，一旦这种公共权益或价值观遭受侵害，作为社会组成的个体必然会切身的感受到被侵犯或对既有生活价值观被破坏后的不安。根据公共利益的特点，公共利益与社会公众的人身、财产权益有着千丝万缕的联系，因而不得限制公民维护社会公共利益的权利，不能阻断实现公平和正义的司法途径。

注释：

马明飞.自然遗产保护的立法与实践问题研究.武汉大学博士学位论文.2010.127-128.

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齐树洁、李叶丹.美国公民诉讼的原告资格及其借鉴意义.河北法学.2009（9）.

齐树洁.我国公益诉讼主体之界定——兼论公益诉讼当事人适格之扩张.河南财经政法大学学报.2013（1）（总第135期）.

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