江苏如皋加强地方产业引导资金管理的思考

◎吴志强

江苏如皋加强地方产业引导资金管理的思考

◎吴志强

产业引导资金是政府财政预算安排的一类专项资金，从经济性、效率性和效果性的三维角度对其使用绩效进行评价，对于加强财政资金管理，落实调控政策，防止权力寻租以及提升被扶持对象的管理水平有着重要的、积极的意义。

产业引导资金；绩效评价；审计监督

产业引导资金，是政府根据相关产业发展规划和产业政策，为了加快推动产业结构转型升级，培育壮大优势企业和支柱产业，更好地促进企业发展，提高产业发展水平，通过财政预算安排设立的专门用于资助、补贴受产业政策支持的企业或项目的专项资金。产业引导资金具有“四两拨千斤”的作用，能够通过很小比例的投资及奖励补助，吸引大量的社会资本对特定方向的产业投入，从而加快这些产业的发展步伐。产业引导资金是政府财政预算安排的一类专项资金。江苏如皋主要包括科技创新奖励及配套资金、工业奖励和技改贴息资金、企业补助资金（简称“三项资金”）。通过对近年来三项资金的投入及使用情况进行专项调查，并从经济性、效率性和效果性的三维角度对其使用绩效进行评价，对于加强财政资金管理，落实调控政策，防止权力寻租以及提升被扶持对象的管理水平有着重要的、积极的意义。

“三项资金”使用情况

目前如皋对企业（单位）的奖励品种较多，发展为技术改造、两化融合、科技创新、创名创牌、技术标准、节能降耗、做大做强、资本运作、服务业转型升级、建筑业转型升级等，其他如体育产业、文化产业、全民创业、环境保护、旅游产业、金融业、人才发展和教育发展等还不在此列。

产业引导资金分为有偿使用和无偿奖补两类。“有偿使用引导资金”是指符合政府扶持政策规定的技术改造、产业化应用、产业聚集以及为产业链关键企业提供配套、有发展潜力的精准创业等投入额相对较大的投资项目，通过提供借款、委托贷款、股权投资和融资担保等方式，按照“政府主导，市场化管理”的原则为项目提供有偿支持的引导资金。“无偿奖补引导资金”是指符合政府扶持政策规定，通过补助和奖励等方式给予无偿支持的引导资金。目前，如皋主要以无偿奖补产业引导资金为主，通过产业项目的前置资格认定、评选和表彰等程序，明确项目支持的标准和依据，这些资金为政府财政每年度对企业（单位）进行奖励补助的资金。

1.产业引导资金增速高于经济发展增速

“十二五”期间，如皋财政用于企业引导资金增长迅速，年均增速高于经济发展增速，达到21.14%，高于地区生产总值年均增速7.62个百分点，高于财政一般预算收入3.13个百分点。

从产业引导资金占经济总量的比重看，“十二五”期间，一般保持在占经济总量的0.07%左右，而在“十二五”期末，占财政一般预算收入比重首次超过1%。

表1 “十二五”期间如皋产业引导资金情况

2.产业引导资金的比例结构更趋合理

“十二五”期间，如皋用于科技创新奖励及配套资金总计为8128.00万元，占三项资金的31.40%，接近1/3，分年度看，不管是总量还是比重基本呈现逐年下降趋势（见表2）。由于各种新兴产业的不断涌现，尤其是鼓励引导“新产业、新业态、新商业模式”等新兴产业，用于其他产业引导及补助资金在逐年不断增加。

表2 “十二五”期间如皋产业引导资金构成情况

3.奖励资金涉及面广、受惠单位多

根据《工业经济转型升级工程的激励意见》《科技创新驱动的激励意见》《进一步促进服务业转型升级的激励意见》和《促进建筑业又好又快发展的意见》等文件精神，政府每年都对符合激励政策的，尤其是在节能环保、信息、生物与新医药、新能源、先进装备制造、新能源汽车以及高技术服务业等战略性新兴产业和高技术改造提升传统产业领域对全市经济增长作出重大贡献的企业及项目进行奖励。奖励资金超过50万元的单位不断增加。2010年为12家，2011年为13家，2013年为15家，2015年达31家。2015年这31家单位奖励资金总额达到4191.6万元，占全市总奖励资金的52.91%。

4.引导资金的总体绩效较为显著

通过对近三年来如皋产业引导奖励资金运用对象进行分析，可以看出，如皋产业引导资金的效果是好的，能够起到促进引导全市经济向好发展的作用。排除少数还在发展初始阶段的企业，以及少数非工业企业，近三年来，涉及年奖补资金超50万元的工业企业共有43家，既有新能源、新材料和电子信息等新兴产业，也有传统的纺织服装等改造升级企业，其中连续三年有奖补资金的共有6家，三年内奖励资金最高者达530多万元，且它们都是在全市有较大影响的知名企业（见表3）。

表3 引导奖励资金超50万元工业企业情况

从这些企业年应税销售收入总计看，2015年比2013年增长19.80%，增幅比全部工业应税销售收入增幅高9.22个百分点；实缴税金增幅27.40%，比全部工业增幅高11.96个百分点；不仅是增长幅度高于全市，对全市所作的贡献也不断增加。这些在全市规模工业经济中个数占比不到5%的企业，实现应税销售收入总量占比接近20%，且三年间是不断增加，比重提高1.54个百分点；这些企业实缴税金占比的贡献更大，超过全市的1/4， 2015年达到28.32%，三年间提高2.66个百分点。这充分说明产业引导资金投放企业起到了引领全市经济发展的重任，其撬动作用非常明显。

近三年来，这些企业不断进行技术改造，不断进行转型升级，从其新购固定资产抵扣税可以看出，每年都接近全市的1/3，最高年份达35.23%。说明这些企业对全市技改的引领作用非常明显。通过投资高新项目，抢占市场先机，巩固并提升企业在其行业中的地位，使企业的产品档次及技术水平迈上更高的平台。有9家企业通过新技术新产品提升了其在全省甚至全国同行业的排名，有15家企业通过新技术新产品提高了其市场占有率，有8家企业通过制定国家行业标准提升了其在行业中的领导地位。

■ 佛经仙语 董年龙/摄

产业引导资金在绩效管理方面存在的不足

虽然从总体情况分析，如皋产业引导资金起到了促进了全市经济健康发展的引导作用，但从细部分析，还存在一些需要解决的问题，不同程度地制约了资金“造血”功能的发挥。特别对于那些处在市场化产业化起步期、发展前景广阔、增长潜力大的一些战略性新兴产业和优秀企业、优质项目的发展有带动作用，但在短期内其绩效并不明显。

1.奖励引导资金投放与实际效果不同步

由于财政资金的有限性和稀缺性，必须要把有限的资金用在刀刃上。由于有些项目可行性不足，补助资金有闲置未用现象；项目奖励与企业的关联度以及转化为现实生产力不相匹配。资金投放还存在“马太效应”，而急需资金的企业没有能够得到。由于信息的不对称，中小型企业特别是处于创业初期的企业因对政策了解不够、财务核算不完善、不熟悉申办流程等原因，也可能导致没能享受到政策或者仅享受到部分政策，而那些老面孔企业却可以毫不费劲就能获取奖励。

2.奖励引导资金的绩效评价需要跟进和完善

由于产业引导资金的奖励政策点多面广，内容涉及促进企业发展的诸多方面，如何对产业引导资金进行绩效评价确实有一定的难度。虽然近年来如皋产业引导资金的绩效总体是好的，但是细看却存在不少问题。由于产业引导奖励资金是从企业的某一个方面进行奖励，而没有考虑其整体情况，短期内存在个别企业奖励大于企业贡献的“倒挂”现象，难以体现政府转型升级的整体产业导向。从三年来连续获得50万元以上奖励的6家企业看，三年内获得政府产业引导资金奖励合计2758.39万元，占3年内这6家企业应税销售收入的0.132%，高于2015年全市引导资金占经济总量0.098%的比重，可见政府对这些企业的奖励力度之大。但这6家企业，只有3家三年来应税销售收入逐年稳步增长，而另3家企业发展却不平衡，有的受市场环境影响，销售连续下滑，同时上缴税金也不理想。

3.奖励引导资金投放后需要一定的跟踪监督

目前对企业扶持奖励资金的管理和绩效评价，还没有形成一套完整的追踪绩效评价机制。需要出台完善专门的企业扶持资金跟踪绩效评价细则文件，相关部门各自开展有关绩效评价也需要整合。部分产业引导资金绩效评价的力量不足，其评价手段也有限，形式单一，抽查面窄，难以达到绩效管理的效果和目的。有的管理部门只指定必检项目，而对其他的项目则忽略，有些被查单位也是报喜不报忧。有的管理部门检查走过场，没有起到应有的效果。

加强产业引导资金绩效监督管理的建议

随着经济新常态的不断发展，经济转型升级的步伐加快，产业引导资金越来越受到地方政府的高度重视和广泛使用。产业引导资金尤其是奖励资金，提振了企业家的信心，增强了企业在市场的竞争力，也对政府鼓励发展的相关产业起到了引领和拉动作用。由于引导资金来自财政资金的预算安排，其运用是否存在损失浪费，其分配是否合理，通过资金运用释放出的“杠杆”作用是否显著，以及对资金分配这个公权力是否有寻租现象等，都需要进一步厘清。因此，加强其绩效的监督管理显得尤为必要。

1.继续加大产业引导资金支持力度

政府产业引导资金的奖励作用是不言而喻的，发挥引导基金撬动社会资本功能，要充分发挥财政产业引导资金“四两拨千斤”的作用。根据如皋市各项“十三五”规划的引导，优先支持对地方经济带动性强的企业进行转型升级和科技创新。当前，如皋面广量大的中小微企业，是促进经济和社会发展的重要力量，建议进一步加大对科技型中小企业的扶持力度，建立健全财政扶持资金与银行信贷资金联动机制，促进小微企业自主创新和技术进步。

2.加强跟踪管理，完善管理办法

为了充分发挥财政奖励引导资金的作用，促进产业聚集和规模扩张，推动产业结构优化和转型升级，应当借鉴先进地区的成功经验，制定适合如皋的《地方产业发展引导资金管理办法》，整合地方财政支付的各项奖励资金，尤其对无偿奖补引导资金进行部门联审、专家评审等方式，坚持独立、公开、公平和公正地进行项目评审。对获得产业引导奖励资金的企业或项目，应当按照《企业会计准则》的规定对政府奖励资金进行会计核算，并按规定报送项目资金的落实情况等资料，接受事后的监督检查。相关部门要定期对奖励资金的使用情况进行跟踪问效，审计部门要定期对产业引导资金使用情况进行绩效考评和审计，或者开展专项审计调查，政府要根据绩效考评、审计结果作为及时调整、优化扶持政策的重要参考依据。

3.提高使用效率，提升绩效水平

提高资金使用效率，需要评价这些专项资金是否存在损失浪费，资金的奖励分配怎样更合理，在促进产业发展方面发挥的作用如何体现等。建议建立完善全市企业扶持奖励资金的长期绩效评价体系，通过各企业、所辖镇（区）自我评价和第三方评价的方式，再结合部门专家重点评价，切实提高资金评价的针对性，不断提高财政奖励资金使用的规范性、安全性和有效性。要建立健全绩效评价指标体系，细化评审标准，规范评审程序。建立政府主管部门、专家委员会和行业协会之间的互动机制和制衡机制。建立健全奖励公示制度和绩效评估制度。

4.完善平台建设，优化对企业服务

财政部门应当建立整合各部门现有的各类项目资金申报管理平台，不断完善统一申报管理平台，进一步简化企业申报流程，为企业申报提供“一站式”服务，让企业办事更方便、更快捷。提高奖励引导资金的系统性和效率，从而保证引导资金总体目标的实现，防止奖励资助的随意性和盲目性。

（作者单位：江苏省如皋市统计局）

编辑：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.023