老年照护服务人力资源短缺问题探析

◎邢宇宙

老年照护服务人力资源短缺问题探析

◎邢宇宙

在快速步入老龄化社会的过程中，照护服务成为老年人的基本需求之一，也是完善老年照护保障制度的题中之义。目前，老年照护服务存在总量供给不足、专业程度不高和从业人员缺乏职业保障等问题，建议通过建立多元化的职业教育和培训体系，加快人才培养；制定相应政策加强职业保障，提升照护服务职业的吸引力；探索智慧照护服务，逐步实现照护服务人才队伍的专业化和职业化。

老年照护服务；护理人员；人才队伍建设

截至2016年底，我国60周岁及以上老年人口已经达到2.3亿，未来我国老年人口不仅基数逐年增大，而且呈现高龄化、空巢化和失能化等特征，并对传统的老年照护服务体系带来极大挑战。尤其是在家庭照护功能相对弱化，市场化供给不足的情况下，亟须完善针对失能或半失能老人提供生活照料和康复护理等照护服务的保障体系。今年6月国务院办公厅发布了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，明确了包括高龄和失能补贴、长期护理保险在内的20项任务。要在短期内实现提供全方位照护服务的目标，人才队伍建设将是重中之重。

老年照护服务人力资源的现状

从不同养老模式来看，老年照护服务人力资源涵盖了养老机构的照护服务人员、提供上门专业护理康复的人员和家政服务人员。从职业划分来说，主要指养老护理员，此外还有从事医疗、康复和社会工作等服务的专业技术人员。

以养老护理人员为例，2002年民政部颁布了《养老护理员国家职业标准（试行）》（简称《标准》），养老护理员开始纳入国家职业资格体系，但实际上职业资格认定工作起步很晚，2010年8-9月，民政部对首批养老护理员进行了资格鉴定。2011年发布了经过修订的《标准》，对养老护理员的职业定义、工作内容、技能要求和知识水平等作了明确规定，将其界定为对老年人生活进行照料、护理的服务人员，并设为初级、中级、高级和技师四个等级。按照《标准》要求，民政部门培训中心、福利协会等培训机构和社团组织、职业院校等开展了养老护理员职业技能培训。自2010年起，民政部每年从福利彩票公益金中拨出专款，用于培训中高级养老护理员、养老护理员培训师和养老护理员职业技能鉴定考评员，并于2012年鉴定首批养老护理员技师。

北京是较早开始养老护理员职业培训和鉴定的地区，2011年7月市政府下发的《关于进一步加强职业培训工作的意见》指出：强化家政服务员、养老护理员、医疗护理员等从业人员的职业技能培训，给予职业培训补贴，逐步推行持证上岗。根据人社部职业资格制度改革的最新规定，尽管养老护理员已不再强制要求持证上岗，但是拥有合格养老护理员的数量，仍然是衡量机构专业水平的重要指标。此外，社区托老所和日间照料中心，往往因为缺少服务人员，无法真正承担社区养老服务的功能。因此在街道和社区主导下引入社会办服务机构的探索值得关注。

老年照护服务队伍存在的问题

通过近年来的努力，照护服务队伍建设已经实现了有计划、有步骤地将从事养老护理工作的人员逐步纳入职业资格制度，保证从业人员持证上岗，不断优化养老服务人员队伍的结构。根据民政部的统计数据，截至2016年全国各类养老服务机构和设施达14.0万个，其中注册登记的养老服务机构达2.9万个，社区养老服务机构和设施达3.5万个，社区互助型养老设施达7.6万个。从机构和设施数量可以看出，养老服务业已经形成一定的规模，并在现实需求和政策激励下成为热门产业。但是尽管推行养老护理员的职业培训和鉴定工作已有7年，照护服务队伍仍然存在诸多问题。

1.总量存在供需矛盾

按照目前人口老龄化的增长速度，养老护理员的缺口仍然较大。根据《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》（简称《规划》），截至2015年底，全市常住老年人口340.5万人，其中家庭规模小型化，高龄、失能、失智和失独等特殊困难老年人逐年增加。“十二五”期间，全市养老床位数由7万张增加到12万张，发展养老服务单位达1.5万家。《规划》中还提出到2020年，每万名老年人拥有养老护理员数量不低于50人的目标，此时全市常住老年人口预计超过400万人，保守估计养老护理员需要达到2万人的规模。与此对应，目前全市养老护理员仅在5000人左右，而且增长缓慢。此外，目前养老护理员主要集中在养老机构，在社区和居家提供照护服务的养老护理员很少。考虑到社区和居家养老的老年人需要专业的照护服务人员上门服务，因此有着更为严峻的供需矛盾。

2.专业化程度不高

现有照护服务队伍中养老护理员的数量缺口，使得养老机构和老年人不得不聘用大量外来务工人员和下岗职工。照护服务人员整体上存在年龄偏大、学历偏低及职业培训较为缺乏等问题。据民政部2013年针对北京、上海等15个省市的调查结果，养老护理员中83.5%为女性养老护理员；40-49岁占51.0%，50岁及以上占28.1%；小学及以下文化占21.7%，初中文化占45.2%；农业户口占55.8%。针对养老服务专业人才培训和技能情况的调查结果：73.5%接受过正规技能培训，26.5%没有接受过；39.8%没有职业资格证书，41.9%有初级证书，13.3%有中级证书，4.1%有高级证书。

从院校职业教育的角度来看，目前职业教育体系已经注意到了养老护理员的巨大需求。如北京社会管理职业学院、北京青年政治学院、北京劳动保障职业学院、北京汇佳职业学院等院校较早开办养老服务与管理专业，前3所院校还成为了首批全国职业院校养老服务类示范专业点。北京劳动保障职业学院、北京吉利大学等开展校企合作，推动照护服务人才的培养。值得注意的是，尽管就业形势相对较好，但是毕业生最终真正留在养老服务行业的比例却很低，以至于现实中很多养老机构主要通过岗位培训指导相应服务，部分养老机构的服务质量也因此难以保证。

3.队伍缺乏稳定性

养老机构中护理人员收入偏低、流动性较大，很难保证护理员队伍的稳定。2013年通过对京津沪等25个省市区的120余个养老机构征集数据，计算得出全国养老护理行业工资指数。目前养老机构中护理员实行8小时工作制的，平均月薪为2272元；12小时工作制的，平均月薪2129元；24小时工作制的，平均月薪2034元。一方面是现有从业人员技能水平较低；另一方面，许多老年人支付能力有限，很难承受收费较高的护理服务。尤其对于民办养老机构来说，不仅要控制运营成本，而且由于缺乏职业保障使得前景不明，无法吸引年轻择业者，导致部分优秀人才流失，无法确保护理人员队伍的稳定性，并陷入了低成本的恶性循环。总之，目前养老护理队伍的专业水平、业务能力和服务质量，仍然不能完全满足社会需求，养老护理队伍专业水平亟待提高。

提升照护服务人力资源水平的建议

长远来看，老年照护服务人员的专业化和职业化是必然要求。因此不仅要强调提升服务人员的专业水平，完善职业保障机制，还须出台相关政策进行支持，同时发挥市场和社会的力量，共同构建和完善照护服务人员网络。

1.建立多元化的教育培训体系，增加人员供给

加强和完善养老护理员的职业教育和培训体系建设。老年照护专业培训涵盖了护理学、心理学、社会学和医学等多个方面的专业知识，服务内容不仅有老年人的照料、护理与康复，还有老年心理咨询与老年活动策划等多项内容。从专业设置的角度来看，政府需要引导高等院校和中等职业学校增设老年服务相关专业和课程，加强师资队伍、教材与课程建设。2013年11月，全国民政职业教育教学指导委员会老年服务与管理专业教学指导委员会成立，这是对全国高职高专老年服务与管理类专业教育教学发展与改革工作进行研究、指导、服务和质量监控的专家咨询组织，同时也是指导老年服务与管理专业教育与继续教育的专家组织，其职能是加强对老年服务与管理专业人才培养和教学工作的宏观指导，这是提升养老服务人才专业水平的重要制度设计。

从培养和培训方式来说，可以探索多种形式。如校企合作的定向培养，或是订单式培养，建立实训基地，确保学生实习和就业。此外，为了有效利用优质教学资源，可以利用现代信息技术开设网络课程，以网络远程教学等作为补充形式。

■ 冰桃雪藕 董年龙/摄

从教育和培训主体来说，鼓励社会力量参与，在相应的政策和制度框架下，鼓励有资质的企业和社会组织创办养老服务培训机构，提供相关培训服务，政府可以通过购买服务的方式加以支持。如北京市早在2008年就出台政策引导民办职业技能培训学校开办养老护理员等职业培训。专业院校的职业教育、社会力量的职业培训以及在职教育三者结合起来，有望形成完整的职业教育和培训体系。

2.完善职业保障机制，确保队伍稳定性

现阶段养老服务人员的专业化水平不高，陷入低工资的恶性循环之中，很难吸引到高素质人才从事养老服务行业，原因之一是缺乏相应的职业保障体系。养老护理员职业对于就业人员来说缺乏吸引力，导致现有照护服务队伍以外来务工人员和下岗职工为主。因此提高从业人员的薪酬待遇，严格落实相应的职业保障，有助于维护服务人员的稳定性。

一是根据现有养老机构的不同类型，设计不同的收入分配机制。同时严格管控护理员职业资质的认定，并以此作为确定工资待遇的重要依据。现阶段，考虑到民办养老机构营运存在的困难，针对参加职业培训的机构和个人应建立合理的补贴制度。此外，针对现有养老服务从业人员多为外来务工人员和下岗职工，他们应参加各类社会保险的情况，建议制定相应的法律法规，逐步健全照护服务人员的社会保障机制。

二是在落实资格认证、从业评定的基础上，建立和完善相应的奖励考核等激励机制。此外，也应考虑养老护理员的工作强度和精神压力，设计相应的保险等保障措施，做好职业保护和风险防范。通过实施这些配套的保障政策，提升这一职业的社会地位和工作价值认可度。

3.加快养老服务业发展，提升照护职业吸引力

照护服务的专业化和职业化，一定程度上意味着高成本投入，增加了养老机构的人力资本等各项投入。2013年国务院和北京市政府相继出台了加快发展养老服务业的意见，随后也制定了相关的产业政策和资金扶持政策。老年照护将是未来养老服务业中的重要领域，养老机构建设的推进和养老产业投资的幅度加大，将极大地增加养老护理人员与管理人员等需求。考虑到老年照护的紧迫性和公益性，政府相关部门应进一步对老年照护行业予以扶持，建立起政府、市场与社会的成本分担机制。

目前国家正在推行基本公共服务体系建设，可以借此进一步明确养老基本公共服务的内容。政府不仅可以通过制定和组织产业发展专项规划，实行相关的补贴和优惠政策，还可以通过购买服务的方式，支持居家养老服务公司和生活照料公司等看护类企业的发展，通过市场化的方式让企业提供更为优质的服务，探索有效的老年服务商业模式，不仅提升整个行业的收益，也使得企业发展和员工受益。作为肩负社会使命的养老行业，未来有望探索具有本土特点的社会企业模式。

4.探索智慧照护服务，缓解不断增长的照护服务人员需求

目前我国已经开始积极推动养老服务信息化和智能化建设。在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中，作为工作基础保障强调“推进信息化建设”，尤其是为老服务综合信息平台的覆盖。在此基础上，运用科技创新推动老年照护服务体系升级，构建从评估体系到整合照护的智能化服务系统。具体来说，就是借助于当前物联网技术的发展和信息化建设，将老年照护服务融合到机构和社区管理和服务体系之中，借助智能科技创新，更为便捷地获知老年人的服务需求，为老年人提供更为有效的生活辅助、健康管理和医疗护理等各种服务，确保老年人能够在居家和社区里享有独立和尊严的老年生活，延长老年人居家养老的时间。这不仅有助于创新照护服务的形式和内容，也有助于提高照护服务的效率和水平，从而在一定程度上缓解不断增长的照护服务人力需求。

以加快养老服务业发展为契机，推动整个老年照护产业向规模化和智慧化方向发展，将有利于养老服务从业人员的收入水平和社会地位提高，增强老年服务行业的吸引力，有利于人才队伍的相对稳定性，也有助于最终提高老年照护服务的水平。

★本文系教育部人文社会科学研究青年基金资助项目（编号：15YJC840039）的阶段性成果。

（作者单位：北京工业大学人文社会科学学院）

编辑：张涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.018