论社会稳定与地方治理

周仁标

摘 要：当下的中国社会整体上呈现稳定的态势，但是影响社会稳定的因素依然存在，主要表现在：社会阶层不断分化，利益矛盾和纠纷增多；贫富差距日益悬殊，社会群体间流动受阻；就业形势较为严峻，劳动力供求矛盾突出；民众诉求渠道不畅，群体性事件时有发生；暴力案件频发，公众安全受到威胁等。只有创新地方治理的理念与方式，才能从根本上维护社会和谐与稳定。

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：10012435（2017）05064409

关键词：关键词：社会稳定；社会转型；地方治理

Abstract：At present， society as a whole in China presents a stable state， but the factors affecting the stability of the society still exist there. The main factors are：the social classes have been dividing， interests contradiction and conflict has become increasingly highlighted； the gap between rich and poor is increasing， the social mobility is reducing； employment situation is severe， the contradiction of labor force supply and demand is prominent； the channel of people's demand is impeded， mass incidents occur frequently； violent terrorist cases happen from time to tome， the people's public security is threatened. Only innovating the idea and way of local governance， can we maintain social harmony and stability fundamentally.

伴随着经济体制改革的推进，我国社会结构发生深刻变革，社会利益关系日益多样化和复杂化，不同社会阶层、社会群体以及社会成员之间不可避免地产生这样或那样的利益矛盾，从而诱发因利益冲突而带来的各种不稳定因素。[1]信访和群体性事件时有发生。一些带有政治倾向的黑恶势力，在国内外敌对组织的怂恿和支持下，采取各种暴力手段，严重威胁人民的生命和财产安全。在保持经济持续发展的前提下，維护国家政治和社会稳定，已经成为摆在党和各级政府面前紧迫而严峻的任务。胡锦涛在中共十八大报告中提出，在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，必须坚持促进社会和谐。“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”[2]以习近平为核心的新一届中央领导集体进一步指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”[3]

陶德麟认为，“社会稳定不是指社会生活的稳而不动、静态不变，而是指社会生活的安定、协调、和谐和有序，是通过人们的自觉干预、控制和调节而达到的社会生活的动态平衡。”[4]乔耀章将社会稳定分为外控型稳定与内控型稳定两种，前者是一种以上层建筑为主导的稳定，它在本质上属于政策调控型稳定，其最好的结果是只能维持社会短期稳定而不能促成社会长治久安；后者是一种以经济基础（尤以现代商品经济或市场经济）为主导的稳定，它在社会生活中公正地维护一种对大多数人有利的利益增长格局，因而能内在地生长出一种稳定性、规范性来。[5]总之，社会稳定既是一种客观的社会状态，也是人们有目的地干预、控制和调节社会活动的结果。因此，社会稳定不能依赖于社会自身的运行自然地达到，而是需要各级地方政府创造性地工作和采取有效措施才能实现，这其中离不开政府、社会组织和公民之间的密切合作与良性互动。

一、当前影响我国社会稳定的因素

当前的中国经济基本上维持在合理的区间运行，社会安定有序，人民安居乐业，总体上说中国社会是稳定的。然而，影响我国社会稳定的因素依然存在，伴随着各种社会问题和矛盾的日积月累，一些不稳定因素很可能在某些特定的时间和地点爆发，从而对社会的生产生活秩序产生不利的影响，这些因素主要有：

（一）社会阶层不断分化，利益矛盾和纠纷增多

新中国成立初期，属于一个典型的以农民为主体的国家，工人阶级主要由农民中的一部分成员演变而来，并且其队伍在不断地壮大，城市小资产阶级和民族资产阶级占总人口的比例较少，因此，当时中国的社会呈典型的金字塔形结构。经过几年的经济恢复，尤其是1953—1956年的社会主义改造，我国建立了以生产资料公有制为基础的生产关系，这一方面标志着社会主义制度在我国的确立，另一方面也完成了对社会阶层结构的改造，实现由建国初的四个阶级向“两阶一层”（即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）或“三级分立”（即工人、农民和干部）[6]社会结构的转变。自社会主义改造完成至1992年10月中共十四大的召开，是我国的计划经济时期。高度集中的计划经济体制固化了“两阶一层”的社会阶层结构，使我国社会形成了一个构成极简单、同质性极高的超稳定性的社会结构。[7]

中共十四大将建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。自此，我国传统的单一公有制结构被打破，逐步形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济结构，社会资源的配置也由原来单纯的计划模式向以市场为主的模式转变，这就为各种非公有制经济的发展提供了条件，也为各种新的社会阶层的产生和分化奠定了基础。工人阶级的数量不断增加，其内部构成也持续分化，除了计划经济时期国有和集体企业的工人之外，还产生了大量的民营企业、个体经济和“三资企业”的工人；随着农村联产承包责任制的实施和农业的发展，农村出现了大量的剩余劳动力，他们纷纷摆脱土地的束缚，开始向其他产业转移，农民作为一个阶级出现分化，产生了个体户、私营企业主等新兴阶层以及“农民工”这一特殊的工人群体；知识分子阶层的人数也不断增长，他们的从业领域日益扩大，身份也不断地发生改变，出现了民营科技企业的创业人员和科技人员、受聘于外资企业的管理技术人员、自由职业者等新的阶层。[8]随着市场经济的发展和改革开放的不断深入，我国现有的社会阶层仍将进一步地分化，并孕育出新的社会阶层，形成新的社会阶层结构。endprint

“我国社会结构发生的这些深刻变化，既使我国社会越来越充满生机和活力，同时也使整个社会利益关系越来越错综复杂化，协调社会利益关系的难度加大，社会利益矛盾不可避免。”[1]从城市居民与农民的关系看，目前我国城乡居民人均收入差距远高于西方发达国家（1.5∶1）和绝大多数发展中国家（约2∶1）的水平，并且在21世纪的前15年里都基本维持在2.9∶1以上的水平，甚至在2007—2009年期间连续三年处在3.3∶1以上的高位。再从政府与民众的关系看，目前在一些地方尤其是基层，民众与政府官员之间关系的紧张是一个不争的事实，如根据2003年的一项民意调查显示，民众对中央政府的满意度达到86.1%，而对基层政府的满意度仅为43.6%。[9]总之，社会阶层分化导致的不同社会主体之间的利益差别和矛盾，对社会稳定构成一定的负面影响。

（二）贫富差距日益悬殊，社会群体间流动受阻

改革开放以来，我国实施了“让一部分人先富起来，先富带动后富”的发展战略，极大地解放了社会生产力，经济实现较快的增长。目前，“让一部分人先富起来”的目标已经达到，国家经济总量也已跃居世界第二位，这为实现共同富裕奠定了物质基础。然而，与经济发展不协调的是，居民的收入和财富差距却在明显扩大，如改革开放初期，我国居民的收入差距还比较小，基尼系数基本维持在0.3左右的水平。而进入20世纪90年代以后，基尼系数持续攀升，并于1994年首次突破0.4的国际警戒线。根据国家统计局提供的数据，2003年以后我国基尼系数保持在0.47以上的较高水平。[10]收入差距过大导致底层民众的仇富心理，产生对政府的不满情绪，久而久之将不利于经济的健康发展和社会的和谐稳定。

收入和财富差距悬殊导致的另一个结果就是社会群体间流动受阻。建立社会群体间公平竞争的机制和畅通的流动渠道，是实现经济健康发展、社会和谐稳定的重要保证。中共十一届三中全会召开以后，我国实行改革开放的政策，农村家庭联产承包责任制的推行，极大地解放了农村社会的生产力，大量剩余劳动力流向效益和收入水平更高的城镇地区，有的成为工厂的工人，有的则成为个体劳动者或者私营企业家，同时，随着农村人口向城镇流动限制的逐步放开，截至1987年底，全国已有8000多万农村劳动力实现向城镇非农业人口的转变。[11]1977年起我国恢复了高考制度，招生对象除了应届高中毕业生以外，还包括工人、农民、上山下乡和回乡知识青年、复员军人和干部，大学生毕业后由国家统一分配工作。这使得广大农村的孩子和城市底层民众有机会通过高考进入国家机关和企事业单位工作，从而融入政治和经濟地位较高的社会阶层，为社会不同群体间的流动敞开了通道。据悉，高考制度恢复后的二十多年里，我国有1000多万名普通高校的本专科毕业生和近60万名研究生陆续走上了工作岗位。[12]然而，进入20世纪90年代以后，社会群体间流动渠道渐趋不畅和收窄，社会上的一些重要资源如财富、权力、地位等掌握在少数社会群体的手中，并形成了一个个既得利益圈，且这种优势能在代际之间进行传承。同时，他们为了维护其既得利益，还对弱势群体的向上流动和合法权益的获得设置障碍。如当前出现的大学生就业难问题，除了与近些年高校扩招等因素有关外，一个重要的原因就是正常的上升通道受阻。各国发展的历史表明，贫富差距悬殊，社会群体间流动不畅，是导致政局和社会不稳的重要根源。

（三）就业形势较为严峻，劳动力供大于求矛盾突出

我国是世界上人口和劳动力总量最大的国家，就业人口数量庞大，劳动力供大于求的矛盾在比较长的时期内持续存在。就业问题尤其是青年人的就业问题，不仅关系到社会的和谐安定，而且关系到国家的前途命运。伴随着1999年以来高校的连续扩招，大学生就业难问题越来越突出。根据教育部的统计数据，2001年大学生毕业人数114万；2003年212万；2005年338万；2006年413万；2007年520万，2014年727万，2015年更是高达749万。[13]与高校毕业生人数不断增长的趋势相悖的是连年下滑的大学生就业率，如2002年高校毕业生就业率为80%，之后便连续下滑，2003—2007年分别为75%、73%、72.6 %、69.3 %、60.1 %。[14]国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民在十二届全国人大三次会议记者会上表示，在经济增速放缓的大背景下，中国的就业形势将更加复杂和严峻。如2015年城镇新成长劳动力有近1500万人，其中高校毕业生749万，另外还有中专、技校和初中、高中毕业生。据专家分析，21世纪头20年，中国16岁以上人口将以年均550万人的规模增长，到2020年劳动年龄总人口将达到9.4亿人。此外，农村尚有1.5亿富余劳动力需要转移。[15]因此，劳动力供大于求的矛盾在短期内难以消除。就业是青年人生存和发展的基础，如果广大青年就业困难或就业率不高，他们就将难以真正地融入社会，很容易产生挫败感和不满情绪，从而对社会稳定产生极为不利的影响。

（四）民众诉求渠道不畅，群体性事件时有发生

伴随着社会阶层的不断分化，公民被分割为各种不同的利益群体，这些利益群体基于各自不同的利益，向公共权力部门提出愿望或诉求，即进行“民意表达”，充分的“民意表达”是公共政策制定的前提和依据。然而，不同的社会阶层或利益群体之间，由于掌握的资源条件不同，因而他们在社会中所处的地位和话语权也存在着差别，往往处于优势地位的社会群体更容易接近政府或决策层，从而在一定程度上垄断了政策制定的话语权，其结果正如汝绪华所言，“阶层话语权均衡，则公共政策公正、有效，利益分配合理，社会稳定；反之，阶层话语权失衡，公共政策失效，利益分配失调，社会失序。”[16]

利益诉求渠道不畅，民众的合法权益得不到切实尊重与维护，往往使一些小的利益摩擦激化为难以调和的矛盾，从而引起官民和干群关系的紧张，并容易引发打、砸、抢等具有破坏性质的群体性事件。如2011年9月发生在广东省汕尾市乌坎村的上访事件，便是一起因为土地等纠纷而引起的群体性事件。某村委会干部在没有征求村民意见的情况下，将3200亩土地卖给了开发商，卖地款项达七亿多元人民币，而村民得到的补助款很少。此事导致村民的强烈不满，部分村民打砸、毁坏公共财物和冲击围困村委会、公安边防派出所，并造成了小规模的警民冲突。[17]由此可见，民众诉求渠道不畅往往是造成社会不稳的重要因素。endprint

（五）暴力案件频发，公众安全受到威胁

近年来在我国发生的暴力案件主要有四种类型：（1）报复社会型。指社会中的极少数人，由于工作不顺或爱情、事业等受挫，从而迁怒于相关组织或政府，这种情绪积累到一定程度，便产生了报复社会的心理，经过精心策划和准备，在某一特定的时刻和地点，实施暴力犯罪。如2010年3月23日发生在福建南平的特大凶杀案，犯罪嫌疑人手握尖刀刺向刚刚放学的小学生，在短短55秒钟的时间里就有13名孩子倒在血泊之中。事后的审查结论是：犯罪嫌疑人因“与原单位领导有矛盾，辞职后谋职不成”及“多次恋爱失败”导致心理扭曲而故意杀人。[18]（2）黑社会组织型。我国《刑法》将黑社会组织界定为“以暴力、威胁或者其他手段，有组织地进行违法犯罪活动，称霸一方、为非作恶，欺压、残害百姓，严重破坏经济、社会生活秩序的组织”。当前我国黑社会组织呈现组织体系严密、活动范围大、国际化趋势明显等特征，给社会稳定造成严重影响。[19]（3）政治目的型。近些年来，随着极端主义和民族分裂主义势力的抬头，一些具有反动或分裂倾向的分子实施了一系列暴力活动，呈现有组织性、隐秘性和突发性等特点，针对的对象是无辜的平民，采取的手段有杀人、纵火、自杀式爆炸等，对社会危害巨大。（4）群体性事件型。随着改革的不断深入，社会矛盾日益增多，群体性事件呈现多发和频发之势。群体性事件在性质上一般属于人民内部矛盾，地方政府若应对及时、处理得当，则事件有可能得到有效化解；若应对迟缓、处理不当，则有可能使事态扩大或失控，进而演变为带有打、砸、抢性质的暴力事件，严重威胁人民的生命和财产安全，直接影响到国家和社会的稳定。

二、创新地方治理的理念与方式，促进社会和谐稳定

邓小平曾说过：“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[20]社会稳定的实现有两条路径，一条是通过政府严密的管控，调动系统内的各种资源，将各种影响社会稳定的因素消除于萌芽状态；另一条则是通过政府积极的作为和疏导，在促进经济和社会发展的同时，畅通利益表达渠道，有效地化解各种社会矛盾和冲突。显然，前者是一种“头痛医头，脚痛医脚”的消极防范方式，也是当前我国不少地方政府维稳所采取的主要形式，其投入的资源成本相当巨大，并容易陷入“越维稳越不稳”的困境；后者则是一种积极的维稳方式，它是通过政府的积极作为以及与社会的广泛合作来达到维护社会稳定的目的，只有在此基础上产生的稳定才能持续和长久，理应成为地方政府维稳的主导途径。为此，地方政府须创新地方治理的方式，促进社会和谐与稳定。

（一）树立动态和相对的稳定观，摒弃静态和绝对的稳定观

人们对社会稳定问题的认识通常有两个视角：一是从社会稳定的存在状态（动态性）的视角，将社会稳定分为动态和静态两种。动态的社会稳定观认为社会稳定与不稳定是一对相互依赖又相互对立的矛盾，社会就是在这一对矛盾运动中实现由不稳定向稳定的演变；静态的社会稳定观则否认社会内部存在的矛盾性，把社会稳定理解为静止不变的社会现象。二是从社会稳定的存在程度（差别性）的视角，将社会稳定分为绝对和相对两种。绝对的社会稳定观认为社会稳定就是社会上不能有任何不稳定的现象存在，因此总是千方百计地消除各种影响社会稳定的因素；相对的社会稳定观则认为社会稳定只是相对的，判断一个社会是否稳定的关键不在于社会上是否存在不稳定的因素，而是要看稳定的因素是否多于不稳定的因素。由上述两个视角，我们可以将社会稳定观分为四种类型（表1），其中，动态和相对的社会稳定观强调政治体系的动态性、开放性和对外部环境的适应性，它允许一定程度的不稳定现象存在，但是这种不稳定现象并不会改变社会总体稳定的大局，更不会动摇政权体系的根基，因此，它是建立在唯物主义和辩证法基础上科学的稳定观；而绝对和静态的社会稳定观则强调政府对社会的全面控制，依靠国家强制力来维持社会稳定，在此观念下所采取的维稳行动必然导致社会的畸形发展，其稳定状态也只是表象的和难以持久，它是一种唯心主义和形而上学的稳定观，应当予以摒弃。正如陈振明所言“动态政治稳定是发展与稳定的有机统一，是相对稳定与相对不稳定的有机统一。甚至可以说，正是相对不稳定的存在才杜绝了绝对不稳定”。[21]

树立动态、相对的社会稳定观，地方政府的官员尤其是领导干部要加强辩证唯物主义和历史唯物主义知识的学习，自觉地运用全面、联系、发展和矛盾分析的观点去观察和处理社会问题，克服在社会稳定问题认识上的主观性和片面性。如此才能在积极地推动政治、经济、文化及社会等各项事业发展的同时，促进社会和谐与稳定。

（二）建立社会舆论宣泄机制，畅通民意表达渠道

任何一个国家和地区，不论其民族传统、社会制度、公民素质等如何，都或多或少地存在各种不稳定因素，如民族隔阂、利益矛盾、贫富差距、就业压力等等。只要这些因素在人们能够承受的范围内，社会总体上来说就是稳定的。化解社会矛盾，使各种不稳定因素保持在秩序的范围内，需要建立社会舆论的宣泄机制，畅通民意的表达渠道。这一机制一方面可以排解公众的一些不满情绪，起到释放“怨气”、缓解矛盾的作用，如一些上访、群体性事件之所以发生，往往是由于民众缺乏正常的利益表达渠道，心中的怨气长期得不到宣泄所致，而一旦建立起了社会舆论的宣泄机制，民众就有了正常的利益表达渠道，就能及时地化解心中的积怨；另一方面，它也是民众与政府沟通的桥梁。通过社会舆论的宣泄，民众可以将自己的利益要求及不满情绪向政府表达，而政府也可以及时地了解民众的意愿和要求，并在第一时间向民众传达政策意向。社会舆论的宣泄方式多种多样，若從其对行政系统的影响看，可以分为体制外宣泄和体制内宣泄两种，体制外宣泄的方式有顺口溜、发牢骚、骂人等，体制内宣泄的方式有写人民来信、上访、质询等。社会舆论宣泄在发挥积极作用的同时，若回应不及时或处理不适当，也会产生围观、局面失控等负面影响。为此，相关政府工作人员应积极地疏导民众情绪，避免不良现象的发生。首先，要充分尊重公民的民主权利。宪法规定公民具有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。因此，要让公民在法律允许的范围内自由地发表意见，认真听取民众对政府及其工作人员的批评和建议，保障公民为维护自身利益而进行申诉、控告或检举的权利。其次，为了避免社会舆论可能产生的负面影响，应广开体制内的宣泄渠道。一是继续发挥信访的作用，接受群众的来信和上访，对于群众信访中所反映的问题实行谁接待、谁受理、谁负责的制度，做到有回应、有措施、有落实。二是民众可以向大众传媒、人大代表、政协委员等反映情况和申诉，以表达利益要求和不满情绪，相关人员再将民众的意见反映到政府及相关部门。三是建立协商对话机制。协商对话既是发扬社会主义民主的重要形式，也是解决各种社会矛盾的有效途径。涉及与人民群众利益密切相关的事项，政府应及时地召集相关人员协商，本着开诚布公、求同存异的原则，协调好各方面的利益关系；在涉及官员与民众的关系上，应建立经常性的公开对话制度，通过面对面的交流，使民众的不满情绪通过批评、质询、抱怨等方式予以宣泄，同时也增进相互之间的理解，促进各种矛盾和问题的妥善解决。endprint

（三）提升政治体系吸纳能力，促进社会有序流动

随着市场经济和民主政治的发展，社会主体的多元化，公民的权利意识和参与意识日益增强，参政能力不断提高，他们参与政治活动和社会管理的欲望愈益强烈。与此同时，顺应公民多样化的社会需求，新的社会组织和管理形式不断涌现，如计划经济时期居民被分散在每一个具体的单位之中，其各项事务均由所在单位统一管理，市场化改革以后，居民由所在街道和居委会管理，后来实行社区化改革，居民改由所在社区管理。伴随管理体制的变迁，为了弥补“政退社进”所带来的社会管理上的空缺，各种营利和非营利性的社会组织纷纷建立。新生的社会组织和阶层希望通过一定的途径和方式参与到社会事务的管理中来。当他们的参与诉求被现有的政治体系所吸纳，那么整个社会就能维持基本的秩序和稳定；反之，则可能导致社会失序和混乱。亨廷顿指出“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力。”[22]肖存量也认为“政治吸纳能够从创造政治认同、促进有序政治参与和政治调控等方面保障政治稳定。”[23]所谓政治吸纳就是政治体系对社会变迁过程中新兴社会组织和阶层的政治参与要求和利益诉求予以接纳和整合的过程。政治吸纳的主体包括执政党、国家机关以及各种体制内的组织，简言之，即现行的政治体系。

提升政治体系的吸纳能力，首先要加强制度建设，把社会变迁中产生的新的社会阶层吸纳到政治体系中来。这些制度包括执政党的党章、国家政权机关制定的法律、法规和规章等。中国共产党是我国的执政党，也是我国政治体系的核心，其吸纳机制直接决定了我国政治体系吸纳的能力和水平。江泽民在庆祝中共建党80周年大会上提出“我们必须坚持党的工人阶级先锋队的性质，始终保持党的先进性，同时要根据经济发展和社会进步的实际，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的社会影响力”，“来自工人、农民、知识分子、军人、干部的党员是党的队伍最基本的组成部分和骨干力量，同时也应该把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来，并通过党这个大熔炉不断提高广大党员的思想政治觉悟，从而不断增强我们党在全社会的影响力和凝聚力。”[24]从而为改革开放后新生的社会阶层加入中国共产党打开了闸门。此外，20世纪90年代我国制定和实施了公务员制度，为社会各阶层的精英进入国家机关开辟了通道。据统计，截至2015年底，全国共有公务员716.7万人。全国共录用公务员19.4万人，其中，中央机关及其直属机构2.1万人，地方17.3万人。[25]上述两项制度的施行，使社会上一大批优秀人才进入到党组织和国家机关，为执政党和国家机关补充了新鲜血液，注入了新的活力。但是，目前这两项制度的运行存在着流动渠道不畅、吸纳人数偏少等问题。建议适当扩大中国共产党和国家机关吸纳的对象范围和人员比重，如增加大学生入党和进入国家机关的人数和比例；同时，国家机关实行弹性的用人制度，全面推行聘用制，打破用人上的“大锅饭”和“铁饭碗”。同时，广开社会流动的渠道，让弱势群体通过自身努力，如求学、自主创业等，提高文化层次或经济能力，流入或融入到优势群体的行列，如给予高校优秀毕业生进入国家机关、企事业单位和各类社会组织工作的便利，给进城务工或自谋职业，且有固定住所的农民解决城市户口，享受市民待遇等。总之，提升政治体系的吸纳能力，促进社会有序流动，是促进社会健康发展、保持国家长治久安的重要举措。

（四）扶持民间社团组织的发展，提升弱势群体的话语权

以利益群体的方式进行利益博弈是现代社会普遍的政治现象，它是当今社会利益主体多元化发展的产物。不同的利益群体基于各自的利益，向公共部门提出利益诉求，执政党或政府正是在不同利益群体利益表达的基础上，通过分析和整合，最后形成协调各方利益的政策方案。利益群体通常是以民间社团组织的形式存在的，通过这些组织，可以将分散的个体需求整合为具有共同价值目标的利益表达，为接近政府或决策层创造条件。所谓民间社团组织是指由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团等。改革开放以后，随着市场经济的发展，我国社会组织发展迅速，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中民间社会团体25.5万个。然而，当前我国民间社团组织的发展还很不均衡，在类型上，行业协会、商会偏多，公益性、慈善性、服务性的社会组织偏少；在地位上，优势群体的组织偏多，弱势群体、困难群体的组织偏少；在作用的范围上，服务于工商企业的偏多，而服务于普通民众的公益性、志愿性的社會组织偏少。[26]

从法理的角度而言，弱势群体与优势群体一样，具有同等的表达利益诉求、实现自身合法权益的愿望和权利，但是由于弱势群体的构成成分比较复杂，包括农民工、下岗职工、失业或无业人员等，而且分布散乱，文化程度不高，他们缺乏自觉地组织起来并表达自身利益诉求的能力，无法形成有组织的力量与其他群体进行利益博弈，其愿望和要求也难以及时地传递到政府部门和决策层。因此，政府制定的政策往往反映的是优势群体的利益。为此，地方政府有责任培育和扶持民间社团组织尤其是弱势群体社团组织的发展。首先，应通过经费资助、税费减免、人员培训等方式，支持弱势群体社团组织的建立和发展；其次，放权于社会，将一些本来由政府部门承担的社会管理职能向民间社团组织转移，为民间社团组织的发展提供公共资源、拓宽活动空间；再次，通过政府购买等方式，支持民间社团组织发展各类社会公益事业，如垃圾清理、环境整治、废水处理等。此外，加强民间社团组织人员队伍建设，建立和落实民间社团组织从业人员的薪酬待遇、社会保障等政策。弱势群体一旦有了自己独立的社团组织，并形成自我管理和自我服务的能力，那么他们在政策制定中就具有一定的话语权，这将有利于维护他们的合法权益，并对社会和谐与稳定起到促进作用。

（五）发挥政策支持与引导功能，着力解决困难群体就业难问题endprint

就业问题不仅关系到劳动者个人的生计、尊严和价值，而且关系到经济社会能否健康发展、国家能否长治久安，因此，它是民生之本、稳定之基。党和政府历来高度重视就业问题，如2011年仅中央财政就安排就业扶持资金423亿元，比上一年增长了66.7%，且主要用于就业援助，重点帮扶农民工和大学生等就业困难群体。[27]然而，由于受国际金融危机、经济下滑等因素的影响，近几年我国经济增长速度明显放缓，下岗和失业人数持续增长，新增就业难度加大。高校毕业生、农村富余劳力、城镇下岗失业及残疾人员是当前我国就业中面临的困难群体，如何解决困难群体就业难问题，已成为各级政府需要解决的现实难题。我国《劳动法》规定，“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。国家鼓励企业、事业组织、社会团体在法律、行政法规规定的范围内兴办产业或者拓展经营，增加就业。国家支持劳动者自愿组织起来就业和从事个体经营实现就业。”地方政府应当发挥政策的支持与引导功能，着力解决困难群体就业难问题。首先，要努力保持经济稳定增长，推动工业尤其是制造业和第三产业的发展，通过内引外联、招商引资、盘活闲置资产等方式，建设新项目或扩大项目规模，增强企业吸纳劳动力就业的能力，促进高校毕业生和农村剩余劳力就业，实现下岗及失业人员再就业。其次，针对就业过程中存在的性别歧视、家庭背景歧视、相貌歧视等问题，应建立健全就业法规，规范劳动力市场，保证每一个应聘者都有平等的竞争就业岗位的机会。第三，采取金融支持、税收优惠等政策，促进中小企业的发展，发挥它们在就业中的主渠道作用。根据产业发展方向，对重点企业开发新的就业岗位给予社会保险补贴，以减轻企业负担；积极培育公共创业平台，扶持各类创业基地、创业园区的发展，为创业者提供低成本、高效率的服务平台，同时为创业人员落实税费减免、小额贷款、就业服务、工商登记等各项扶持政策。第四，建立各级政府的就业信息发布平台，促进人才需求地与人才输出地两类地区之间的信息沟通。同时，建立劳动力资源信息库，及时收集和发布供求信息，实现不同地区劳动力资源信息的共享。第五，做好就业指导、技能培训等工作。针对市场需求，对下岗和失业人员进行就业技能培训，提升他们的个人技能和综合素质，为他们再就业创造条件。同时，与用工的企事业单位签订委托培训协议，开展“订单式”培训，提高就业培训的针对性和实用性。此外，向就业人员提供就业和再就业法律援助、法律维权等服务，依法惩处侵害就业人员利益的不法行为，创造一种公平和谐的就业环境。

（六）健全社会保障体系，促进社会公平正义

现阶段我国的社会保障体系由社会保险制度、社会福利制度、社会救助制度、社会优抚制度等所组成，其中社会保险制度就是通常所谓的“五险”（养老、失业、医疗、工伤、生育）制度，其覆盖面最广，在保障公民基本生活、维护社会稳定、保持社会公平、促进经济发展和国民福利等方面发挥着重要作用。

当前我国社会保障体系尚存在着资金短缺、覆盖面小、管理体制不统一、制度不健全以及财政投入不足等问题。中共十八大报告提出“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。为此，第一，要建立全覆盖的社会保障体系。所谓“全覆盖”一是指社会保障覆盖到全体国民，使每一位公民都平等地享有社会保障的权利，二是指社会保障的内容全覆盖，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、人身保险、灾害保险等。只有实现社会保障全覆盖，才能促进劳动力自由合理的流动，在促进市场经济发展的同时，增强抵御各种社会风险的能力。第二，通过国家立法的形式，建立适用于全体社会成員的基本社会保障制度，包括基本的医疗、养老、失业救济等，使每一位公民在遭遇天灾或人祸时，能够满足基本的生存和生活需要。第三，根据每个社会成员对社会贡献的大小确定社会保障标准，同时鼓励公民根据个人需要和实际能力参加补充商业性健康、养老和失业保险，允许社会保障有一定的层次性和差异性。第四，借鉴西方国家社会保障制度的经验，实行由中央政府领导的自上而下垂直管理的社会保障体制，即养老保险由中央政府从国家财政税收中为全民无偿提供，医疗保险等则由中央政府或中央与地方政府协同管理。实行自上而下垂直管理的社会保障体制，有利于实现制度、体制、标准和运行机制等的一致性，促进社会保障的公平与效率。第五，完善社会保障资金的筹措机制，实现资金来源的多元化，保证社会保障制度的运行有充足的资金供给。可按照市场经济国家通行的做法，社会保障资金由劳动者个人、就业单位和政府三方分别按不同的比例承担，至于保障资金的具体标准和缴纳方式，应根据用人单位的性质、经营规模和效益等情况，由国家制定统一的法律法规予以界定；对国有及含有国有股份的企业收取股份盈利，并将其纳入社会保障资金，这样一方面充实社会保障资金的储备，另一方面也体现国有及含有国有股份企业的社会责任。同时，要加强社会保障基金的监督和管理，保证社会保障基金良性和可持续运转。建立完善的社会保障体系，缓解社会矛盾和压力，促进社会和谐与稳定。

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